CC BY
428
УДК 340.113.2 ОЛЬГА НИКОЛАЕВНА ЧИСТОТИНА,
кандидат педагогических наук, старший преподаватель кафедры уголовного права и криминологии (Рязанский филиал Московского университета МВД России имени В. Я. Кикотя),
e-mail: chistotina@yandex.ru
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Реферат: в статье рассматриваются проблемы проведения антикоррупционной экспертизы, возникающие при применении Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, высказываются предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования антикоррупционной экспертизы, осуществляемой независимыми экспертами.
Общественная экспертиза законодательства способна существенным образом снизить его коррупционность. Проекты нормативных правовых актов следует подвергать как можно более широкому общественному обсуждению, своевременно публикуя их на интернет-сайтах государственных органов. В нормативных документах следует предусмотреть обязательное проведение независимой антикоррупционной экспертизы или обязательное участие в ней независимых экспертов - представителей общественных организаций либо учебных заведений. Указанные меры можно рассматривать как важный элемент системы защиты прав граждан от коррупционных проявлений.
Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, субъекты экспертизы, коррупциогенный фактор, независимые эксперты.
Повышение эффективности противодействия коррупции обусловлено крайне высокой степенью общественной опасности данного социального явления прежде всего для управленческой сферы, в которой решения облекаются в форму правовых актов. В результате совершения коррупционных правонарушений существенно снижается эффективность деятельности государственных и местных органов власти; подрывается авторитет публичной власти; нередко причиняется значительный материальный ущерб как государству, так и отдельному человеку; ущемляются конституционные права и законные интересы граждан или организаций и в целом общества и государства.
Правовая основа противодействия коррупции базируется прежде всего на Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и принятом в его развитие Федеральном законе от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», а также постановлении Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которым
© Чистотина О. Н., 2015
утверждена Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее -Методика). Руководство страны и средства массовой информации неоднократно отмечали, что, несмотря на предпринимаемые меры, коррупция по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование государственных органов, препятствует экономическому развитию России. Представляется, что одним из факторов, способствующих коррупционным проявлениям, является некачественность законодательства, в том числе коррупциогенность нормативных правовых актов.
Выявление в нормативных правовых актах и их проектах коррупциогенных факторов - важная задача для органов прокуратуры и Минюста России, других федеральных органов исполнительной власти, независимых экспертов. Для ее решения практические работники должны обращаться к Методике, которая призвана помочь в своевременном и эффективном выявлении коррупциогенных факторов, а следовательно, в предотвращении проявлений коррупции. Однако при применении Методики выявляются ее серьезные недостатки (многие из которых уже отмечались в научных исследованиях). Рассмотрим некоторые из них.
Методика не содержит никаких методов практического выявления коррупциогенных факторов, никаких указаний на то, как действовать эксперту при анализе нормативного акта на коррупциоген-ность. Единственное практическое указание - рекомендация проводить экспертизу каждой нормы нормативного правового акта (п. 2). Методика ограничивается лишь приведением перечня коррупциогенных факторов без каких-либо советов, как именно их выявить.
Утвержденный в Методике перечень коррупциогенных факторов является закрытым, исчерпывающим. Вместе с тем коррупция по своей природе представляет собой изменчивое социальное явление, постоянно изобретаются новые коррупционные схемы, совершенствуются существующие. В результате тормозом для эффективного противодействия коррупции становится сама Методика. Необходимо отметить, что многие виды коррупциогенных факторов, разработанные в теории, например избыточность правового регулирования, не вошли в утвержденный перечень.
В проекте Методики анализа коррупциогенно-сти нормативных правовых актов, предложенном Центром стратегических разработок в 2004-2006 гг., указанный фактор содержался (он был назван как «ложные цели и приоритеты»). Для его выявления экспертам рекомендовалось оценивать целесообразность принятия акта, потому что избыточное нормативно-правовое регулирование может спровоцировать коррупционные проявления.
Другим распространенным коррупциогенным фактором, не нашедшим своего отражения в Методике, является наличие пробела правового регулирования. Пробел в праве понимается как отсутствие (полное или частичное) правовых норм, на основании которых государственный или судебный орган мог бы решить вопрос о применении права в случае, подлежащем правовому регулированию. Пробел в праве может появиться из-за того, что какая-то ситуация не была предусмотрена при разработке закона или стала результатом новых общественных отношений, возникших после издания конкретного закона. Пробел может быть восполнен путем принятия нового нормативного правового акта или внесения изменений в действующее законодательство. Наличие пробела создает благоприятную среду для коррупции, так как позволяет заинтересованным лицам произвольно толковать закон и совершать действия по собственному усмотрению.
Таким образом, необходимо дальнейшее совершенствование Методики. Одним из перспективных путей может стать отказ от исчерпывающего перечня коррупциогенных факторов. Представляется, что более правильным было бы дать в
Методике определение коррупциогенного фактора, привести примерный перечень таких факторов и пошагово описать способы их выявления в тексте нормативного правового акта. При этом следует иметь в виду, что антикоррупционная экспертиза по своему предмету шире собственно правовой.
Первым шагом анализа нормативного правового акта на коррупциогенность должно стать определение предмета правового регулирования акта, то есть тех общественных отношений, которые он будет регулировать. В разных общественных отношениях (экономических, социальных, государственной службы и т. п.) коррупция проявляется неодинаково: так, риск ее возникновения намного выше в сферах финансов, бюджетных отношений, собственности, чем в областях семейных отношений, воспитания, культуры. Антикоррупционная экспертиза должна проводиться не только с учетом предмета правового регулирования - она должна носить комплексный характер, так как невозможно выявить все коррупционные риски, анализируя, например, закон о бюджете только с точки зрения соблюдения юридико-технических правил, не обращаясь к данным экономических наук. В еще большей степени изложенное касается нормативных правовых актов, регулирующих сферу компьютерной информации, поскольку при их анализе необходимы не только юридические знания, но и понимание специфики функционирования виртуальной реальности. Таким образом, к проведению антикоррупционной экспертизы следует активно привлекать специалистов по экономике, социологии, управлению, информатике, психологии и др.
Особое внимание при проведении антикоррупционной экспертизы необходимо уделять, как уже было сказано, анализу целей и задач правового регулирования акта: на данном этапе выявляются коррупциогенные факторы, связанные с избыточностью правового регулирования.
Проверяемый нормативный правовой акт не может рассматриваться изолированно, в отрыве от всей системы правовых актов, частью которой он является. Как и при правовой экспертизе, необходимо определить его место в иерархии нормативных правовых актов, оценить компетенцию принявшего его органа, а также дать оценку соблюдения баланса интересов (например, публичного и частного).
Работа по выявлению коррупциогенных факторов будет намного эффективнее, если широко привлекать к ней независимых экспертов и общественные организации.
В настоящее время заключение по результатам антикоррупционной экспертизы имеет лишь рекомендательный характер для органа государственной власти, издавшего нормативный правовой акт,
и устранение коррупциогенного фактора зависит от усмотрения этого органа. В связи с этим необходимо предусмотреть в Методике возможность обращения прокурора с заявлением в суд об оспаривании нормативного правового акта, если он содержит коррупциогенные факторы.
Можно выделить и еще ряд недостатков, но в контексте рассматриваемой темы хотелось бы подчеркнуть следующее: субъектами обязательной экспертизы названы только различные государственные органы, закреплена лишь возможность институтов гражданского общества и граждан в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Хотя одним из принципов и названо сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), конкретные формы такого сотрудничества и его обязательность не закреплены.
Такое решение представляется принципиально неверным. Именно общественная экспертиза, проводимая различными организациями, учреждениями и гражданами, максимально отвечает принципам обоснованности, объективности, эффективности и пр. В настоящее время в России действуют множество как международных, так и внутригосударственных организаций, обладающих необходимым потенциалом для проведения подобных экспертиз, существует большое количество учебных заведений юридического профиля, в которых разрабатываются соответствующие вопросы.
Примером более удачного правового регулирования в смежной сфере может послужить Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который предусматривает создание комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, с обязательным участием в качестве членов представителей научных и образовательных учреждений, других организаций.
Таким образом, именно общественная экспертиза законодательства способна существенным образом снизить его коррупционность. Проекты нормативных правовых актов следует подвергать как можно более широкому общественному обсуждению, своевременно публикуя их на интернет-сайтах государственных органов. В нормативных документах следует предусмотреть обязательное проведение независимой антикоррупционной экспертизы или обязательное участие в ней независимых экспертов -представителей общественных организаций либо учебных заведений. Указанные меры можно рассматривать как важный элемент системы защиты прав граждан от коррупционных проявлений.
Подводя итог, следует отметить, что в действующем законодательстве, во многих научных работах, в сообщениях средств массовой информации преобладает довольно упрощенный подход к проблеме коррупции, при котором все ее проявления рассматриваются исключительно как выражение «злой воли» государственных служащих и судей, а коррупциогенные факторы, имеющиеся в нормативных правовых актах, -как следствие юридико-технических недоработок. Подобный подход делает борьбу с коррупцией совершенно бесперспективной. Для того чтобы эффективно противодействовать какому-либо негативному общественному явлению, нужно прежде всего понимать его социальные, экономические, психологические, нравственные и духовные причины.
OLGA NIKOLAEVNA CHISTOTINA,
phd in pedagogy,
senior lecturer of the criminal law and criminology department (Ryazan branch of the Ministry of internal affairs Moscow university of Russia of V. Ya. Kikot)
e-mail: chistotina@yandex.ru
PROBLEMS OF REALIZATION OF ANTI-CORRUPTION EXAMINATION OF REGULATIONS
Annotation: article is devoted to problems of carrying out anti-corruption examination, in particular the regulations arising at application of the Technique of carrying out anti-corruption examination and drafts of regulations. The author states suggestions for improvement of standard and legal regulation of the anticorruption examination which is carried out by independent experts.
© Chistotina O. N., 2015
Public examination of the legislation is capable to reduce its corruptibility essentially. Drafts of normative legal acts should be subjected to as much as possible extensive public discussion, in due time publishing them on the Internet sites of government bodies. It is necessary to provide obligatory carrying out independent anticorruption examination or obligatory participation in it of independent experts in normative documents - representatives of public organizations or educational institutions. The specified measures can be considered as an important element of system of protection of the rights of citizens against corruption manifestations.
Key words: anti-corruption examination, subjects of examination, corrupto-genic factor, independent experts.
