CC BY
38
Вестник Челябинского государственного университета. 2013. № 5 (296). Право. Вып. 35. С. 32-35.
И. Е. Словская
ПРОБЛЕМЫ РАЗРАБОТКИ И ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ ИЗМЕНЕНИЙ 2004 ГОДА К ОСНОВНОМУ ЗАКОНУ УКРАИНЫ
Рассматриваются историко-политические особенности разработки и принятия конституционных изменений 2004 г. Подчеркивается отсутствие компромисса между основными субъектами политической борьбы, их стремления к приоритету в реализации властных полномочий. Анализируемые проблемы государственного строительства выявляют правовой статус ветвей власти, возможные перспективы развития нынешней системы представительных органов.
Ключевые слова: представительные органы, конституционная реформа, Основной Закон, государственный аппарат, нормативно-правовой акт.
В числе источников всех отраслей права исключительная роль принадлежит действующей Конституции, поскольку она воплощает качественно новую представительную демократию, характеризует подлинное народовластие, широкий перечень прав и свобод граждан, иностранцев, лиц без гражданства. Поэтому закономерно пристальное внимание, уделяемое вопросам разработки и принятия Основного Закона в тех или иных исторических условиях. Анализ расстановки политических сил и взаимоотношений высших органов государственной власти дает возможность понять отличительные черты декларируемого конституционного строя, тенденций и перспектив государственно-правового развития страны.
Несмотря на публикацию довольно подробных теоретических исследований В. Ходаковского, П. Рудика (именно их работы использованы при подготовке настоящей рукописи), важно изучить нормативно-правовые акты того времени. Документы выявляют масштабность конституционных реформ, противоречия и новые возможности государственного аппарата и институтов гражданского общества.
Ряд идеологических коллизий и противоположных экономических интересов правящей элиты не позволили политической целесообразности и здравому смыслу стать доминирующими составляющими в формировании сбалансированного государственного механизма. Конституция Украины 1996 г.1, которая являлась результатом текущего политического компромисса, к сожалению, окончательно не определила стратегию дальнейшего становления конституционного строя. Большинство вопросов относительно распределения властных полномочий законодательной, исполнительной, судебной
ветвей превратились в хроническую «болезнь» украинского политикума2.
В начале 2000-х гг. длящиеся раздоры между внутрипарламентскими органами, парламентским большинством и оппозицией, Президентом Украины и парламентом актуализировали проблемы выбора оптимальных форм государственного правления и избирательной системы формирования отечественной легислатуры. С целью разрешить конституционный кризис Президент Украины, как один из самых влиятельных субъектов политических процессов, провозгласил проведение 16 апреля 2000 г. все-украинского референдума по народной инициативе. В бюллетени для голосования были включены вопросы о праве Президента Украины распускать Верховную Раду Украины в случае, если в течение месяца не сформировано парламентское большинство или в течение трех месяцев не утвержден поданный правительством проект Закона «О государственном бюджете Украины», при ликвидации депутатского иммунитета, сокращении количества народных депутатов до трехсот представителей, формировании двухпалатного парламента (п. 1-2 Указа Президента Украины «О провозглашении всеукраинского референдума по народной инициативе»)3.
В целом в голосовании приняли участие 79 % граждан. На первый вопрос утвердительно ответили 85 % принявших участие в референдуме. Второй вопрос поддержали 89 % граждан, третий — 90 %, четвертый — 82 %4. Но несмотря на декларирование результатов проведенного референдума обязательными для имплементации в отечественное законодательство (абз. 2 п. 1 резолютивной части Решения Конституционного суда Украины от 27 марта 2000 г. № 3-рп/2000)5, они так и не получили юридического признания.
Следствием ожесточенных политических дискуссий по поводу необходимости проведения конституционной реформы стали подготовленные в 2003 г. парламентом и Президентом Украины различные варианты законопроектов «О внесении изменений в Конституцию Украины». В марте — мае того же года проводилось всенародное обсуждение президентского проекта, который помимо прочих положений предусматривал изменения относительно порядка проведения выборов и референдумов; структуры, количественного состава и полномочий Верховной Рады Украины; порядка формирования Кабинета Министров Украины6
Сравнительный анализ упомянутых документов позволяет обнаружить закрепленные в них особенности трансформации формы государственного правления с президентско-парламентской на парламентско-президентскую. В частности, президентский законопроект, в отличие от парламентского, предлагал ввести пропорциональную систему формирования Верховной Рады Украины по избирательным спискам от партий и избирательных блоков с проведением дежурных выборов каждые пять лет в год проведения выборов главы государства, Верховной Рады Автономной Республики Крым и местных советов. Кроме того, документ регламентировал процедуру формирования парламентского большинства в течение одного месяца со дня открытия первого заседания новоизбранного парламента или прекращения деятельности предварительно созданного постоянно действующего большинства. Определялось, что гарантии деятельности парламентского меньшинства устанавливались Конституцией и специальным законом.
Обоими законопроектами предлагалось сложение депутатских полномочий в случае нарушения представителем принципа несовместимости (занимание других оплачиваемых должностей; занятие другой оплачиваемой или предпринимательской деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой; вхождение в состав руководящего или наблюдательного органа предприятия или организации, которые имеют целью получение прибыли) и не-прекращения такой работы в двадцатидневный срок со дня выявления таких обстоятельств. Позитивным нововведением являлось дополнение Основного Закона основаниями досрочного прекращения полномочий народного депутата
в случае нарушения принципа несовместимости и непрекращения такой деятельности в регламентированный срок, а также выхода (исключения) парламентария, избранного по партийному избирательному списку, из состава фракции этой политической силы. Анализированные законопроекты декларировали также прерогативу Верховной Рады Украины назначать весь состав правительства.
Помимо сказанного заметим, что парламентский законопроект настаивал на принятии Регламента Верховной Рады Украины в форме подзаконного нормативно-правового акта; назначении и увольнении Генерального прокурора Украины по представлению Президента Украины; назначении и увольнении Председателя Национального банка Украины без представления главы государства, всего состава Совета Национального банка Украины и Национального совета Украины по вопросам телевидения и радиовещания, что, несомненно, способствовало бы независимому положению легислатуры от Президента Украины. Документ расширял перечень должностных лиц, на назначение которых парламент предоставлял согласие, в частности председателей Государственной пограничной службы Украины, Службы безопасности Украины, Государственной таможенной службы Украины, Государственной налоговой администрации Украины. Зато президентский вариант законопроекта исключал даже действующие конституционные положения о предоставлении согласия на назначение и увольнение Президентом Украины председателей Антимонопольного комитета Украины, Фонда государственного имущества Украины, Государственного комитета телевидения и радиовещания Украины7.
Окончательно согласованный разными субъектами политической борьбы вариант законопроекта был принят в парламенте 8 декабря 2004 г. с отсрочкой вступления в силу до
1 января 2006 г. Многие из обсуждаемых положений стали частью нового действующего Основного Закона. Нормативно-правовой акт характеризовался ужесточением принципа несовместимости и оснований для досрочного прекращения полномочий народного депутата, регламентацией правового статуса коалиции фракций, формирования Верховной Радой Украины всего состава Кабинета Министров (Президент Украины сохранял за собой квоту
представления кандидатур на назначение министров обороны и внутренних дел), назначением за представлением Премьер-министра Украины председателей Антимонопольного комитета Украины, Государственного комитета телевидения и радиовещания Украины, Фонда государственного имущества Украины, а также увольнением этих должностных лиц, назначением и прекращением полномочий половины состава Национального совета по вопросам телевидения и радиовещания Украины, предоставлением согласия на назначение и освобождение от должности Президентом Украины Генерального прокурора Украины.
Верховная Рада Украины уполномочивалась функционировать пять лет. Изменения в сфере законодательной деятельности касались лишения права законодательной инициативы Национального банка Украины, предоставления Председателю Верховной Рады Украины возможности официально обнародовать законопроект, повторно принятый легислатурой и не подписанный Президентом Украины (ч. 2, 4 ст. 78, ч. 5 ст. 76, п. 5-6 ч. 2 ст. 81, ч. 6-10 ст. 83, п. 12, 20, 25 ч. 1 ст. 85, ч. 1 ст. 93, ч. 4 ст. 94 Конституции Украины с изменениям от 8 декабря 2004 г.)8.
Принятие новой редакции Основного Закона повлекло изменения в Регламенте Верховной Рады Украины. В частности, была упразднена деятельность Президиума, регламентировалась возможность функционирования только фракций и их коалиций. При этом классификация внутрипарламентских органов на руководящие, рабочие (постоянные комиссии трансформировались в комитеты) и вспомогательные (секретариат перемоделировали в аппарат) осталась прежней (ст. 7, 57-67, 69-83 Регламента Верховной Рады Украины от 16 марта 2006 г.)9.
С 2006 г. проведение сессий предусматривало работу парламентариев на пленарных заседаниях Верховной Рады Украины, заседаниях комитетов и временных комиссий, которые проводились в период между пленарными заседаниями, в депутатских фракциях, а также с избирателями. Как консультативно-совещательный орган для заблаговременной подготовки и рассмотрения организационных вопросов работы легислатуры функционировал Согласительный совет депутатских фракций. Детальное описание парламентских процедур — не только законодательной, но и контрольной, учредительной,— определяло реальные взаимоотношения высших ор-
ганов государственной власти (ч. 1 ст. 9, ст. 68, 84-235 Регламента Верховной Рады Украины от 16 марта 2006 г.).
Нормативной основой дальнейшего утверждения парламентского представительства стало принятие ряда правовых актов, направленных на разработку конституционного потенциала отечественной легислатуры. В частности, следует отметить утверждение положений о порядке работы с документами в Верховной Раде Украины10, секретариате комитета Верховной Рады Украины11, секретариате депутатской фракции в Верховной Раде Украины12. Вполне резонно, что конкретизация функционирования законодательной институции призвана взвешенно регламентировать правовой статус отдельных внутрипарламентских органов.
Обосновав неконституционность Регламента Верховной Рады Украины 2006 г. нарушением формы и процедуры принятия, Конституционный суд Украины отменил его действие. Правовая позиция органа конституционной юстиции заключалась в том, что вопросы относительно организации и порядка функционирования легислатуры, а также статуса народных депутатов должны решаться исключительно законами, в частности Законом о регламенте (6-7-й абзацы п. 4.3 мотивировочной части, п. 1 резолютивной части Решения Конституционного суда Украины от 1 апреля 2008 г. № 4-рп/2008)13.
На сегодня правовые подходы к характеристике системы организации государственного аппарата остаются не определенными до конца. Законодательная практика отличается проектами обновления конституционного строя, и является очевидной необходимость взвешенных действий на основе глубокого теоретического осмысления мировой и отечественной моделей конституционализма. Но, как показывает опыт, изменения и дополнения к Основному Закону не решают всех проблем государственного строительства. Важно научиться принимать и реализовывать действующее законодательство.
Примечания
1 Конституция Украины от 28.06.1996 г. [Электронный ресурс] // Верховна Рада України: офіційний веб-портал. иЯЬ: http://zakon2.rada.gov.ua
2 См.: Ходаковський, В. Ф. Філософія українського державотворення (політологічний аналіз новітньої історії) : навч. посіб. Херсон, 2007. С. 303.
3 Указ Президента Украины «О провозглашении всеукраинского референдума за народной иници-
ативой» от 15.01.2000 г. [Электронный ресурс] // Верховна Рада України...
4 Референдум: питання, які залишилися без відповіді // Права людини в Україні: інформаційний портал Харківської правозахисної групи. 27.12.2000 р. [Электронный ресурс]. иЯЬ: http://khpg.org/index. php?id=977920001
5 Решения Конституционного Суда Украины по делу за конституционными представлениями 103 и 108 народных депутатов Украины относительно соответствия Конституции Украины (конституционности) Указа Президента Украины «О провозглашении всеукраинского референдума по народной инициативе» (дело о всеукраинском референдуме по народной инициативе) от 27.03.2000 г. № 3-рп/2000 [Электронный ресурс] // Верховна Рада України.
6 Про внесення змін до Конституції України: проект закону. На всенародне обговорення. Киів : Преса України, 2003. 80 с.
7 См.: Рудик, П. Порівняльний аналіз президентського і парламентського законопроектів про внесення змін до Конституції України. Киів, 2004. С. 20-34.
8 Закон «О внесении изменений в Конституцию Украины» от 08.12.2004 г. (недействительный) [Электронный ресурс] // Верховна Рада України.
9 Регламент Верховной Рады Украины, утв. Постановлением Верховной Рады Украины
от 16.03.2006 г. (недействительный) [Электронный ресурс] // Верховна Рада України.
10 Положение о порядке работы с документами в Верховной Раде Украины, утв. Распоряжением Председателя Верховной Рады Украины от 25.05.2006 г. [Электронный ресурс] // Верховна Рада України.
11 Положение о секретариате комитета Верховной Рады Украины, утв. Распоряжением Председателя Верховной Рады Украины от 22.02.2008 г. [Электронный ресурс] // Верховна Рада України.
12 Положение о секретариате депутатской фракции в Верховной Раде Украины, утв. Распоряжением Председателя Верховной Рады Украины от 22.02.2008 г. [Электронный ресурс] // Верховна Рада України.
13 Решение Конституционного Суда Украины по делу за конституционным представлением 50 народных депутатов Украины относительно соответствия Конституции Украины (конституционно -сти) положений частей второй, третьей, четвертой статьи 219 Регламента Верховной Рады Украины (дело о Регламенте Верховной Рады Украины) от 01.04.2008 г. № 4-рп/2008 [Электронный ресурс] // Верховна Рада України.
