CC BY
161
25. Болгова, В. В., Новопавловская, Е. Е. Формирование основ экономической правовой политики в интерпретационной практике Конституционного Суда Российской Федерации // Правовая политика и правовая жизнь. - 2016. - № 1. - С. 71—76.
26. Бондарь, Н. С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. - М.: Юстицинформ, 2005. - 592 с.
27. Брусин, А. М. Защита конституционных прав и свобод личности как направление деятельности Федерального Конституционного Суда и конституционных судов земель ФРГ: сравнительно-правовой аспект : дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2002. - 162 с.
28. Доронина, А. Н., Лучин, В. О. Жалобы граждан в Конституционный Суд Российской Федерации. - М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1998. - 260 с.
29. Зайцев, В. А., Жеребцова, Е. Е. Интерпретационная практика Конституционного Суда Российской Федерации в сфере реализации права на гражданство // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. - 2015. - № 2. - С. 163-169.
30. Новопавловская, Е. Е. Защита основных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации посредством конституционного судопроизводства : монография. - Белгород: Бел ЮИ МВД России им. И.Д. Путилина, 2015. - 142 с.
31. Сведения в отношении иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации, в половозрастном разрезе (по продолжительности) [Электронный ресурс] // Официальный сайт Главного управления по вопросам миграции МВД России. - URL: http://xn--b1ab2a0a.xn--b1aew.xn--p1ai/about/activity/stats/Statistics/Svedenija_v_otnoshenii_inostrannih_grazh/item/5854/ (дата обращения: 15.07.2016).
32. Сведения по миграционной ситуации в Российской Федерации за 12 месяцев 2015 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Главного управления по вопросам миграции МВД России. URL: http://xn--b1ab2a0a.xn--b1aew.xn--p1ai/about/activity/stats/Statistics/Statisticheskie_svedenija_po_ migracionno (дата обращения: 15.07.2016).
33. Солдатов, В. В. Защита конституционных прав юридических лиц в Конституционном Суде Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. - Челябинск, 2007. - 240 с.
34. Статистические данные о лицах, ищущих убежище и получивших таковое на территории Российской Федерации в 2015 г. // Официальный сайт Главного управления по вопросам миграции МВД России. [Электронный ресурс] URL: http://xn--b1ab2a0a.xn--b1aew.xn--p1ai/about/activity/stats/ Statistics/Predostavlenie_ubezhishha_v_Rossijskoj/item/18114/ (дата обращения: 15/07/2016).
УДК 351.74/.76
В.И. Холманский*, Т.В. Стульнова**
Проблемы правового и организационного характера, возникающие в работе участковых уполномоченных полиции по исполнению федерального законодательства об административном надзоре за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы
Федеральное законодательство об административном надзоре содержит недостаточно проработанные положения, исполнение которых вызывает сложности в работе участковых уполномоченных полиции.
Ключевые слова: Федеральный закон, административный надзор, исправительное учреждение; лицо, освобожденное из мест лишения свободы; участковый уполномоченный полиции.
V.I. Kholmansky*, T.V. Stulinova*. Problems of legal and organizational problems that arise in the work of local police officers for implementation of the Federal law on administrative supervision
* Холманский, Виталий Иванович, доцент кафедры административной деятельности органов внутренних дел Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук. Федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего образования «Санкт-Петербургский университет МВД России» (ФГКОУ ВО СПб университет МВД России). Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. Тел. 8(911)769-56-30. Электронный адрес: stulnova@gmail.com
** Стульнова, Татьяна Владимировна, доцент кафедры административной деятельности органов внутренних дел Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук. Федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего образования «Санкт-Петербургский университет МВД России» (ФГКОУ ВО СПб университет МВД России). Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. Тел. 8(911)230-65-55. Электронный адрес: stulnova@gmail.com
* Kholmansky, Vitaliy Ivanovich, associate professor in the administrative activities of the internal affairs, candidate of legal sciences. Federal State Governmental institution of higher education «Saint-Petersburg University MVD Russian» (FGKOU VO SPB university MVD Russian). Address: Russia, 198206, Saint Petersburg, Lyotchika Pilutova str., 1. Tel. 8(911)769-56-30. E-mail: stulnova@gmail.com.
** Stulinova, Tatiana Vladimirovna, associate professor in the administrative activities of the internal affairs, candidate of legal sciences. Federal State Governmental institution of higher education «Saint-Petersburg University MVD Russian» (FGKOU VO SPB university MVD Russian). Address: Russia, 198206, Saint Petersburg, str. Lyotchika Pilutova, 1. Tel. 8(911) 230-65-55. E-mail: stulnova@gmail.com. © Холманский В.И., Стульнова Т.В., 2016
over persons released from places of imprisonment. The Federal law on administrative supervision contains insufficient provisions, the execution of which causes difficulties in the work of local police officers.
Keywords: federal law, administrative supervision, correctional facility, a person released from places of imprisonment, district police officer.
Особое место в контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел (полиции) занимает контроль (надзор) за поведением и образом жизни отдельных категорий лиц, ранее судимых за совершение преступлений и освобождённых из мест лишения свободы. Данная деятельность полиции напрямую связана с профилактикой рецидивной преступности, уровень развития которой на современном этапе принимает угрожающие размеры. Как показывает статистика, более трети лиц, освобождённых из мест лишения свободы, вновь встают на путь совершения преступлений, каждое второе тяжкое и особо тяжкое преступление, в частности, убийство, совершается лицами, ранее отбывавшими наказание за совершение преступления. Так, в соответствии с данными Федеральной службы государственной статистики и МВД России, преступления, совершённые лицами, ранее совершавшими преступления, по своему удельному весу среди раскрытых преступлений составили: в 1992 г. - 26,3 %, в 1997 г. - 33,7 %, в 2003 г. - 27,6 %, в 2004 г. - 27,7 %, в 2005 г. - 30,4 %, в 2006 г. - 29,7 %, в 2007 г. - 30,1 %, в 2008 г. - 30,4 %, в 2009 г. - 32,3 %, в 2010 г. - 37,1 %, в 2011 г. - 40,7 %, в 2012 г. - 46,6 %, в 2013 г. - 49,6 %, в 2014 г. - 53,7 %, в 2015 г. - 55,1 % [1].
Начиная с середины прошлого века и до конца 90-х гг. правоохранительные органы СССР, и в дальнейшем России, обладали достаточно эффективным правовым средством предупреждения рецидива преступлений. В данном качестве выступал основанный на совершенной нормативно-правовой базе административный надзор за поведением и образом жизни лиц, освобождённых из мест лишения свободы. Однако в 1990-х гг. процесс демократизации общества коснулся в первую очередь законодательной деятельности. В результате с указанного времени развитие законодательства в данной области регулирования общественных отношений пошло по радикальному и непоследовательному пути. Это привело к тому, что вне контроля органов внутренних дел оказались поведение и образ жизни лиц, обладающих повышенной степенью криминогенной и рецидивной опасности, судимых за совершение тяжких и особо тяжких преступлений и не желающих после освобождения из мест лишения свободы встать на путь исправления. Как наглядно показывают статистические данные, указанное обстоятельство привело к резкому росту рецидива преступлений в стране.
Авторы длительное время занимаются изучением проблем, существующих в нормативном правовом обеспечении деятельности полиции по профилактике роста рецидивной преступности в обществе. В ходе исследования нами проанализированы содержания практически всех проектов законов, разрабатывавшихся в разные годы по вопросам воссоздания административного надзора (контроля) за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы, и вносимых для принятия в законодательные органы страны. Результаты исследований показали недостаточный уровень проработки отдельных положений указанных проектов законов с позиции их практического применения. В этой части не стал исключением и проект Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы» (далее по тексту - Закон об административном надзоре). Анализируя содержание последнего проекта указанного закона, принятого Государственной Думой Российской Федерации в первом чтении, с позиции соответствия его целям и задачам, преследуемым при осуществлении административного надзора за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы, авторы изначально указывали на его непроработанный характер, предлагая свое решение [2]. Тем не менее пробелы, существующие в проекте закона, не были устранены. В частично изменённом виде они были перенесены в окончательный вариант принятого закона и естественным образом нашли отражение во всём нормативном правовом обеспечении деятельности участковых уполномоченных и других сотрудников полиции, создавая значительные проблемы в их практической деятельности по применению законодательства об административном надзоре. Подтверждением сказанному являются неоднократные заявки на проведение научно-исследовательских работ по проблемным вопросам применения указанного закона, поступившие в последние годы в Санкт-Петербургский университет МВД России от Правительства г. Санкт-Петербурга, от ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области, от ГУ МВД России по Самарской области и из других регионов, в выполнении которых авторам пришлось принимать непосредственное участие.
Если рассматривать основания для установления административного надзора за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы, с научной точки зрения, то их следует разделять на формальные и материальные [3, с. 30]. Согласно ст. 3 Закона об административном надзоре, поднадзорными лицами, в частности, могут быть лица, достигшие 18-летнего возраста, освобождаемые или освобождённые из мест лишения свободы и имеющие непогашенную либо неснятую судимость за совершение следующих видов преступлений: тяжкого или особо тяжкого преступления; преступления при рецидиве преступлений; умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего. Отсюда следует что, в качестве формального основания для установления административного надзора закон определил сам факт осуждения лица к уголовному наказанию в виде лишения свободы за совершение вышеперечисленных преступлений. По нашему мнению, последнее из перечисленных формальных оснований для установления административного надзора,
оцениваемое с позиции его практического применения и соответствия целям и задачам, решаемым при осуществлении административного надзора, свидетельствует о его недостаточно проработанном характере. Существующая проблема насилия над детьми неоднократно обсуждалась на общественном, правительственном и президентском уровне, особенно в связи с совершением отдельных преступлений в отношении несовершеннолетних, вызвавших резонанс в обществе. Однако, принимая Закон об административном надзоре, законодатели предложили решить эту проблему путём ужесточения правовых последствий в отношении любого лица, совершившего умышленное преступление в отношении несовершеннолетнего, причём независимо от состава совершённого преступления. Одновременно ими не был учтён факт, что уголовное законодательство относит к категории умышленных преступлений значительное количество преступлений иной, чем тяжкая или особо тяжкая, степени. К примеру, это могут быть побои, умышленное причинение лёгкого вреда здоровью, умышленное заражение венерическим заболеванием и т.п. С позиции буквального толкования положения закона и применения на практике выходит, что все лица, отбывшие уголовное наказание в виде лишения свободы за совершённые, в т.ч. вышеперечисленные преступления в отношении несовершеннолетних, по формальным признакам подлежат взятию под административный надзор. Совершенно очевидно, что, устанавливая на практике административный надзор попадающим в эту категорию, например, отчиму, нанёсшему побои приемному сыну, или несовершеннолетнему парню или девушке, знающим о своем заболевании и тем не менее заразившим венерической болезнью своих несовершеннолетних партнеров по добровольному половому акту и т.п., правоохранительные органы не решат проблему профилактики роста таких преступлений, как убийства, грабежи, разбои, кражи, изнасилования и т.д., для предупреждения которых в первую очередь изначально в течение сорока лет существовал и вновь воссоздан административный надзор. Повсеместное применение данного положения закона уже привело к резкому увеличению числа лиц, состоящих под административным надзором органов внутренних дел (полиции). Эти лица в большинстве своём не обладают высокой степенью криминогенной или рецидивной опасности. Однако данное обстоятельство привело к необоснованной затрате сил полиции на эти категории и, как результат, к ослаблению необходимой профилактической работы в отношении лиц, которые действительно обладают повышенной степенью криминогенной и рецидивной опасности. По мнению авторов, выделение в отдельную категорию лиц, осуждённых за совершение преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, подлежащих обязательному взятию под административный надзор полиции при освобождении из мест лишения свободы, предусмотренное порядком установления административного надзора, является исчерпывающим формальным основанием. Оно в полной мере соответствует целям и задачам административного надзора и исключает необходимость в наличии каких-либо других дополнительных формальных признаков для установления административного надзора за совершение преступлений в отношении несовершеннолетних.
Кроме формальных оснований, для установления административного надзора Законом об административном надзоре определены материальные основания. Для лиц, которые освобождены из мест лишения свободы без установления административного надзора, но по формальным признакам наличия у них судимостей, перечисленных в законе, подпадают под его установление, Законом об административном надзоре определены конкретные материальные основания. К ним, в частности, относится совершение лицом в течение одного года двух или более административных правонарушений против порядка управления и (или) административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность [4, п. 2 ч. 3 ст. 3]. Совершение в течение года вышеперечисленных административных правонарушений лицом, освобождённым из мест лишения свободы, даёт основание органу внутренних дел в лице его полномочного представителя выйти в суд с заявлением о необходимости установления административного надзора в отношении данного лица. При этом в заявлении должны быть отражены факты противоправного поведения, а к заявлению приложены документы, подтверждающие данные факты. Анализируемое положение закона, по нашему мнению, недостаточно проработано с позиции его соответствия целям и задачам, решаемым при установлении административного надзора. Законодатель в качестве материальных оснований определил не конкретные административные правонарушения, а группы административных правонарушений, объединённых едиными родовыми признаками, независимо от их содержания и соответствия целям и задачам, преследуемым при установлении и осуществлении административного надзора. Например, в перечисленных видах административных правонарушений, за совершение которых закон предусматривает установление административного надзора, указаны правонарушения, посягающие на здоровье населения и общественную нравственность. Перечень таких правонарушений дан в гл. 6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту - КоАП РФ). По-нашему мнению, из десяти видов административных правонарушений, перечисленных в данной главе, только два вполне обоснованно могут быть отнесены к материальным основаниям для установления административного надзора. В качестве таких следует рассматривать незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов (ст. 6.8 КоАП РФ) и потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача (ст. 6.9 КоАП РФ). Другие же административные правонарушения, типа: сокрытие источников заражения ВИЧ-инфекцией (ст. 6.1 КоАП РФ), незаконное занятие частной медицинской практикой, частной деятельностью либо народной медициной (целительством) (ст. 6.2 КоАП РФ) и даже занятие проституцией (ст.
6.1 КоАП РФ) и т.д., вряд ли могут быть обоснованно рассмотрены в качестве материальных оснований, необходимых для установления административного надзора. По нашему мнению, при принятии закона его разработчиками и законодателями не был учтён тот факт, что основной целью установления и осуществления административного надзора за лицами, обладающими высокой степенью общественной опасности, является максимальное ограничение их возможностей совершать тяжкие и особо тяжкие преступления против жизни, здоровья, собственности граждан. Поэтому определяемые законом материальные основания должны в полной мере соответствовать этой цели, а не носить чисто декларативный характер. Определённые проблемы при практическом применении закона участковыми уполномоченными полиции возникают уже при толковании указанного положения, сформулированного как «совершение лицом двух и более административных правонарушений», а не «привлечение лица два и более раза к административной ответственности за совершенные административные правонарушения» [4, п. 2 ч. 3 ст. 3]. Как показала практика, не каждое лицо, совершившее административное правонарушение, обязательно привлекается к административной ответственности. Причинами возникающих на практике подобных ситуаций, с которыми участковым уполномоченным полиции приходится сталкиваться повсеместно, в частности, могут быть и отказ заявителя от желания привлечь лицо к административной ответственности, и истечение срока давности, и другие. В результате содержание анализируемого положения вызывает у участковых уполномоченных полиции двойное толкование и является причиной весьма существенных ошибок, допускаемых при составлении заявления в суд. Например, в ходе проводимого исследования нами было проанализировано содержание макета дела об административном надзоре, направленного в качестве образцового УОДУУП и ПДН ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области в территориальные органы внутренних дел. Макет фактически представлял собой ксерокопию реального дела административного надзора. Из его содержания следовало, что лицо, по признакам имеющихся у него судимостей действительно формально подпадающее под установление административного надзора, в течение года после освобождения из мест лишения свободы два раза совершило административные правонарушения, предусмотренные ст. 20.1 КоАП РФ. При этом в заявлении органа внутренних дел в суд указано, что по каждому факту совершения административного правонарушения дело было направлено в суд, но решения по делу не принято. В результате начальник территориального органа внутренних дел, подписавший заявление в суд, просит установить в отношении лица административный надзор, а судья, очевидно, обладающий соответствующей компетенцией в этой области, заявление удовлетворяет.
Административные ограничения, устанавливаемые при административном надзоре, исчерпывающе перечислены в ст. 4 Закона об административном надзоре. К ним относятся: запрещение пребывания в определенных местах; запрещение посещения мест проведения массовых и иных мероприятий и участие в указанных мероприятиях; запрещение пребывания вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания поднадзорного лица, в определённое время суток; запрещение выезда за установленные судом пределы территории; обязательная явка от одного до четырех раз в месяц в орган внутренних дел по месту жительства или пребывания для регистрации. При анализе содержания вышеперечисленных административных ограничений сразу просматривается подмена понятий «запреты» и «обязанности» понятием «ограничения». Это естественным образом создаёт у исполнителей трудности при толковании соответствующих положений закона, особенно при решении вопроса о привлечении лица к административной и уголовной ответственности за нарушения установленных судом обязанностей и административных ограничений [5]. В отличие от ограничений, предусмотренных союзным законодательством об административном надзоре, законодатель ввёл дополнительное административное ограничение в виде запрещения посещения мест проведения массовых и иных мероприятий и участия в указанных мероприятиях. Содержание данного запрета в Законе об административном надзоре, как и в принятом ранее Федеральном законе от 27 декабря 2009 г. № 377-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие положений Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации о наказании в виде ограничения свободы» (далее по тексту - Закон об ограничении свободы), вызывает большие сомнения в обоснованности его назначения с целью перевоспитания осужденного, исправления и социальной адаптации лица, освобождённого из мест лишения свободы, в отношении которого установлен административный надзор. При разработке проекта закона не был продуман механизм реализации данного запрета сотрудниками правоохранительных органов. Сам запрет, по нашему мнению, в значительной мере носит не столько обоснованный, сколько популистский характер и создает условия, провоцирующие сотрудников полиции на возможные нарушения законности при их контроле за его исполнением. Все массовые мероприятия, проводимые в нашей стране, по их содержанию, характеру, направленности подразделяются на следующие виды: политические (публичные политической направленности - выборы в органы власти и управления, референдумы, саммиты, митинги, демонстрации, шествия и т.д.); культурно-массовые (празднования государственных праздников, народные гуляния, фестивали, концерты на открытых площадках и т.п.); спортивные (футбольные матчи, авторалли, общегородские легкоатлетические пробеги, велопробеги, кроссы, олимпиады, спартакиады, эстафеты и т.п.); религиозно-обрядные (празднования религиозных праздников различных концессий, День Святой Пасхи, День Рождества Христова, Крестные ходы, крещенские купания, массовые молитвы на улицах и площадях и т.п.);
смешанные (ярмарка и одновременный концерт звёзд эстрады на открытых площадках и т.п.). В этой связи трудно представить цели и задачи административного надзора, которые предполагалось решить, устанавливая запрет поднадзорным лицам на посещение массовых мероприятий и участие в них. По нашему мнению, противоречит здравому смыслу установление поднадзорному лицу, например, запрета на посещение Невского проспекта в г. Санкт-Петербурге в период всенародного празднования Дня Победы и прохождения по Невскому проспекту сводного оркестра либо «Бессмертного полка». Также нежелательно запрещать ему посещение стадиона при футбольной игре с участием любимой команды. Мы глубоко убеждены в том, что если говорить о социальной адаптации лица, то недопустимо также запрещать ему, например, участвовать в общегородском легкоатлетическом пробеге или в концерте в составе коллектива художественной самодеятельности. К сказанному не стоит относиться снисходительно. Практика знает немало примеров, когда среди лиц, освобождённых из мест лишения свободы, встречаются бывшие спортсмены, члены сборных команд по различным видам спорта, актёры и просто творчески одарённые люди. Предлагая в заявлении в суд для установления поднадзорному лицу определённый запрет, сотрудники полиции обязаны заранее продумывать механизм реализации контроля за его соблюдением. Для того чтобы выявленное нарушение запрета было надлежащим образом зафиксировано, лицо, его нарушившее, должно быть задержано, доставлено в служебное помещение. Туда же должны быть приглашены очевидцы нарушения, в присутствии которых должен быть составлен акт о выявленном нарушении. Лицо и очевидцы должны быть незамедлительно опрошены. В отношении лица, состоящего под административным надзором, помимо вышеперечисленных действий, в присутствии очевидцев должен быть составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.24 КоАП РФ. Все эти меры административно-процессуального обеспечения производства по делу об административном правонарушении предусмотрены гл. 27 КоАП РФ. Однако их реализация в условиях массового скопления людей представляется весьма проблематичной из-за высокой вероятности возникновения конфликтной ситуации, чреватой негативными правовыми последствиями, прежде всего для самих сотрудников полиции. В связи с этим приказом Минюста России по исполнению Закона об ограничении свободы сотрудникам уголовно-исполнительных инспекций при выявлении нарушения именно этого запрета рекомендовано «действовать скрыто, сдержанно, чтобы не вызвать агрессию со стороны поднадзорного лица или окружающих его граждан» [6]. В соответствующем Приказе МВД России такой рекомендации не содержится. В то же время, если рассматривать это административное ограничение с другой стороны, получается, что законом установлен запрет с серьёзными правовыми последствиями при его нарушении за возможное стремление лица начать жить полноценной жизнью и не чувствовать себя изгоем общества. При анализируемом положении ни о какой декларируемой в нормативных актах реальной социальной адаптации лица, освободившегося из мест лишения свободы, по нашему мнению, не может идти речи.
Существенным пробелом Закона об административном надзоре следует считать то, что законом и, соответственно, ведомственными нормативными правовыми актами, изданными по его исполнению, никаким образом в общей массе лиц, освобождённых из мест лишения свободы, не обозначена категория лиц, формально подпадающих под установление административного надзора [7, с. 119]. В результате инспекторы по надзору и участковые уполномоченные полиции территориальных органов МВД России вынуждены самостоятельно определять принадлежность к этой категории каждого лица, освобождённого из мест лишения свободы, подлежащего постановке на не обеспеченный в законодательном порядке профилактический учёт. Указанным сотрудникам полиции как основным субъектам профилактики рецидива преступлений на обслуживаемой территории приходится руководствоваться соответствующим положением другого ведомственного нормативного акта, из содержания которого с трудом понимается то, что речь в нём идёт именно о лицах, освобождённых из мест лишения свободы, которые по признакам имеющихся у них судимостей формально подпадают под установление административного надзора [8, п. 63.1]. Из-за отсутствия законодательного определения основания постановки этих лиц на учёт этот нормативный акт не содержит указания на формы учёта и сроки, в течение которых они должны состоять на профилактическом учёте у участковых уполномоченных полиции [8, п. 67]. Данное обстоятельство свидетельствует о наличии существенного пробела в нормативном правовом обеспечении деятельности участковых уполномоченных полиции. Оно не способствует правильному и своевременному установлению ими признаков, дающих основания для постановки этих лиц на профилактический учёт, определению срока проведения в отношении их контрольно-надзорных и индивидуально-профилактических мероприятий. Следовательно, не обеспечивается своевременная профилактика совершения этими лицами рецидива преступлений. Как показало проведённое исследование правоприменительной деятельности сотрудников полиции ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области, в силу указанных выше причин в организации их работы по применению Закона об административном надзоре отсутствует соответствующая контрольная и индивидуальная профилактическая работа с этой категорией лиц. Несомненно, это обстоятельство является одним из основных условий высокого уровня рецидивной преступности.
Высокому уровню рецидивной преступности в обществе среди поднадзорных способствует и тот факт, что Закон об административном надзоре обязывает лицо, в отношении которого установлен административный надзор по инициативе администрации исправительного учреждения, явиться для постановки на учёт в орган внутренних дел не в день прибытия, как это было в период действия
союзного законодательства об административном надзоре, а в течение первых трех рабочих дней со дня прибытия к избранному месту жительства или пребывания [4, п. 2 ч. 1 ст. 11]. По нашему мнению, данное положение закона является недостаточно проработанным и не способствующим качественному контролю полиции за поведением лиц с момента освобождения их из мест лишения свободы. В то же время данное положение вообще не касается лиц, формально подпадающих под установление административного надзора, что является условием для их бесконтрольного перемещения по территории Российской Федерации и совершения преступлений после освобождения из мест лишения свободы [9, с. 56-72].
Закон об административном надзоре установил обязанность сотрудников полиции вести с поднадзорными лицами индивидуальную профилактическую работу, направленную на предупреждение совершения ими преступлений и других правонарушений [4, п. 4 ч. 1 ст. 12]. Данная работа, в частности, предполагает посещение участковыми уполномоченными полиции места жительства (пребывания) поднадзорного лица и проведение с ним профилактической беседы о его поведении и образе жизни, в т.ч. в присутствии близких родственников или соседей. Однако, в отличие от союзного законодательства об административном надзоре, Законом об административном надзоре и соответствующим приказом МВД России по его исполнению установленное право сотрудников полиции на беспрепятственное посещение места жительства или пребывания поднадзорного лица ограничено временем, в течение которого ему запрещено пребывание вне указанных помещений [4, п. 3 ч. 2 ст. 12]. При указанном обстоятельстве, по нашему мнению, ни о каком реальном проведении в этой части индивидуальной профилактической и контрольно-надзорной работы участковым уполномоченным полиции не может идти речи. Предположим, участковый уполномоченный полиции решит посетить место проживания поднадзорного лица в не установленное ограничением время для того, чтобы провести с ним профилактическую беседу в присутствии его близких родственников. В результате реально может возникнуть ситуация, при которой поднадзорное лицо в категорической форме откажется впустить участкового уполномоченного полиции в квартиру. Это может привести к конфликту, последствия которого по жалобе поднадзорного лица станут предметом разбирательства в суде или прокуратуре. В таком случае не исключено, что действия участкового уполномоченного полиции будут квалифицированы как нарушение законности и прав поднадзорного лица, с вытекающими отсюда негативными последствиями. Не следует забывать, что, помимо Закона об административном надзоре, сотрудники полиции в своей деятельности обязаны руководствоваться Федеральным законом «О полиции», содержащим конкретные обстоятельства, при наличии которых сотрудник полиции имеет право входить (проникать) в жилые помещения помимо воли проживающих в них граждан [10, ст. 15]. Имеющийся перечень обстоятельств не предусматривает такого права при выполнении сотрудником полиции своей функциональной обязанности по осуществлению индивидуально-профилактических функций в отношении лиц, состоящих под административным надзором. Это означает, что в возникшей конфликтной ситуации между участковым уполномоченным полиции и поднадзорным лицом действия участкового уполномоченного будут признаны не соответствующими закону и превышающими его должностные полномочия.
По нашему мнению, Закон об административном надзоре необоснованно расширенно трактует исключительные личные обстоятельства, позволяющие поднадзорному лицу обращаться в орган внутренних дел за разрешением о выезде в краткосрочный отпуск за установленные судом пределы территории [4, ч. 3 ст. 12]. Более того, установленный законом порядок осуществления контроля за поведением поднадзорного лица во время краткосрочного выезда не способствует обеспечению сотрудниками полиции необходимого контроля за соблюдением административных ограничений и не исключает возможности использования поднадзорным лицом краткосрочного отпуска для совершения пре ступлений [11, с. 105]. Анализ установленного Законом об административном надзоре перечня исключительных обстоятельств показывает, что выезд по ним поднадзорного лица и его отсутствие по месту установления административного надзора может осуществляться в пределах от нескольких часов до достаточно продолжительного времени, измеряемого месяцами. В результате поднадзорный реально может оказаться в положении формально контролируемого, а фактически, не контролируемого со стороны полиции. Причиной может стать то, что по месту временного пребывания поднадзорного лица в другом муниципальном образовании ему не будут установлены какие-либо новые административные ограничения, позволяющие осуществлять полноценный надзор за его поведением и образом жизни. Для их установления необходимо принять новое судебное решение об изменении поднадзорному лицу установленных административных ограничений, а это законом не предусмотрено. Большинство перечисленных в Законе об административном надзоре обстоятельств, дающих право на краткосрочные выезды, по нашему мнению, не являются исключительными. Более того, они трудно проверяемы на их действительное наличие, особенно в случаях, когда по возвращению к месту постоянного проживания поднадзорным лицом не будут представлены документы, подтверждающие их существование. Существенным пробелом Закона об административном надзоре является и то обстоятельство, что начальнику органа внутренних дел предоставлены полномочия по разрешению поднадзорному лицу краткосрочного выезда за установленные судом пределы территории по вышеуказанным исключительным обстоятельствам. Таким образом, Закон об административном надзоре необоснованно расширяет полномочия начальника органа внутренних дел, фактически давая ему право разрешать не исполнять (пусть даже какое-то время) решение суда, установившего административные ограничения. Вышеперечисленные обстоятельства в совокупности представляют
собой искусственно создаваемые условия для возможного бесконтрольного поведения поднадзорного лица, результатом которого может оказаться совершение им преступлений.
В Законе об административном надзоре достаточно противоречиво определено право поднадзорного лица на обращение в орган внутренних дел с заявлением о разрешении ему изменить место жительства, по которому установлен административный надзор. Определяя это право, закон одновременно устанавливает обязанность поднадзорного лица уведомлять орган внутренних дел в течение трёх рабочих дней в случае самовольного изменения им места жительства [4, п. 5 ч. 1 ст. 11]. Данное положение вызывает у участковых уполномоченных полиции двоякое толкование и является существенным пробелом Закона об административном надзоре, противоречащим самой сути административного надзора. Дословное толкование положения приводит к пониманию того, что поднадзорное лицо вправе самостоятельно без разрешения органа внутренних дел и суда изменить место своего жительства или пребывания, по которому установлены административные ограничения. При этом он не будет подлежать никакой ответственности, если в течение трёх рабочих дней, последующих после самовольной смены места проживания, он уведомит об этом орган внутренних дел. Указанное положение не соответствует целям и задачам по установлению и осуществлению административного надзора и не способствует защите прав и законных интересов граждан, которые могут пострадать от преступных деяний этих лиц, временно оказавшихся вне контроля полиции.
Наиболее проблемным для сотрудников полиции, по нашему мнению, является положение, содержащееся в Законе об административном надзоре, предусматривающее снятие поднадзорного лица с учёта органа внутренних дел после досрочного прекращения административного надзора до погашения имеющейся у него судимости [4, ч. 5 ст. 9]. Зная правоприменительную практику, авторы не случайно акцентируют внимание сотрудников полиции на этом положении. Закон определил различные сроки установления административного надзора. Для одних категорий лиц они установлены от одного года до трёх лет, для других они могут исчисляться до погашения судимости без указания нижнего предела [4, ст. 5], т.е, административный надзор для отдельных категорий лиц может быть установлен на срок до восьми и более лет. По нашему мнению, прекращение административного надзора по любым перечисленным в законе основаниям до окончания срока, установленного законодательством Российской Федерации для погашения судимости, практически делает трудноисполнимым положение, предусматривающее возможность его повторного установления [4, ч. 6 ст. 9]. Такая возможность определена в отношении лица, указанного в ч. I ст, 3 Закона об административном надзоре, если оно в течение оставшегося срока до погашения судимости вновь совершит два или более административных правонарушений, указанных в законе. Проблема заключается в том, что сотрудники полиции после прекращения административного надзора будут обязаны снять бывшее поднадзорное лицо с учёта органа внутренних дел. При буквальном толковании указанного положения закона речь идёт не просто о снятии данного лица с профилактического учёта, а о снятии его вообще с учёта органа внутренних дел. На практике это означает, что в последующем исключаются правовые основания осуществлять в отношении бывшего поднадзорного лица какую-либо контрольно-надзорную и профилактическую работу, включающую контроль за его поведением, образом жизни, проверку по учётам информационного центра, вызовы для проведения профилактических бесед и т.д. - т.е. в законодательном порядке фактически выводится из-под какого-либо дальнейшего необходимого учёта, контроля и надзора со стороны органов внутренних дел (полиции) лицо, освобождённое из мест лишения свободы, в период продолжающей реально существовать его высокой степени криминогенной и рецидивной опасности.
Основываясь на результатах ранее проведённого диссертационного исследования по проблемам профилактики роста рецидивной преступности в обществе, результатах научных исследований проблем, существующих в настоящее время в нормативном правовом обеспечении деятельности участковых уполномоченных полиции, проведённых по указанным выше заявкам, авторы разработали ряд предложений, направленных на устранение пробелов, содержащихся в Законе об административном надзоре и иных нормативных правовых актах. Разработанные предложения вместе с научными обоснованиями в рамках осуществления правового мониторинга применения Закона об административном надзоре от Санкт-Петербургского университета МВД России были направлены в МВД России для решения вопроса о внесении их в качестве законодательной инициативы. В 2014 г., согласно информации, поступившей из МВД России, предложение авторов о введении уголовной ответственности лицам, состоящим под административным надзором, неоднократно нарушившим установленные судом административные ограничения, направлено в Государственную Думу Российской Федерации в качестве законодательной инициативы. В декабре 2014 г. Государственная Дума Российской Федерации реализовала авторское предложение, приняв соответствующий закон о дополнении статьи 314.1 УК РФ частью 2, устанавливающей такую ответственность [12]. Однако при принятии закона законодатели без согласования с авторами дополнили предложение словосочетанием, квалифицирующим основание для наступления уголовной ответственности в отношении поднадзорного лица, допустившего очередное нарушение установленных судом административных ограничений, только при условии одновременного совершения им иного административного правонарушения, предусмотренного законом. По нашему мнению, указанное дополнение представляет собой очередной искусственно созданный пробел в законодательстве об административном надзоре. Установленные судом административные ограничения изначально выступают в качестве фактора, сдерживающего намерения поднадзорного лица вести бесконтрольный образ жизни и продолжать
преступную деятельность. Привлечение его к административной ответственности два раза за их первоначальные нарушения выступает предупреждением лицу о последующем наступлении в отношении его уголовной ответственности при совершении очередного нарушения. Поэтому, по нашему мнению, нет и не было необходимости обусловливать наступление уголовной ответственности при очередном нарушении административных ограничений совершением лицом дополнительного административного правонарушения. Кроме этого, на практике уже возникают достаточно абсурдные ситуации, при которых поднадзорный, например, покинув место жительства (пребывания) в установленное ограничением время, совершает преступление. Однако по совокупности совершенных им противоправных деяний его не могут привлечь к уголовной ответственности по ч. 2 ст. 314.1 УК РФ, если он при этом не совершил какое-либо из перечисленных в законе административных правонарушений.
Несмотря на безусловно положительный факт воссоздания административного надзора за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы, проанализированные авторами пробелы, содержащиеся в законодательстве об административном надзоре, всё-таки не позволяют участковым уполномоченным полиции эффективно решать проблему профилактики роста рецидивной преступности в обществе.
Список литературы
1. Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.gks.ru; Состояние преступности / ГИАЦ МВД России [Электронный ресурс].- Режим доступа: https://mvd.ru/Deljatelnost/statistics.
2. Холманский, В. И. Проект Федерального закона № 151943 «Об административном надзоре за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы»: достоинства и недостатки // Российский следователь. - 2010. - № 5. - С. 31-38.
3. Холманский, В. И. Правовые основы деятельности органов внутренних дел с лицами, освобождёнными из мест лишения свободы : монография / под ред. Б.Ф. Кваши. - СПб.: МИНПИ, 2011.
4. Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы».
5. Методические рекомендации по сбору и документированию материалов, необходимых для рассмотрения вопроса о возбуждении уголовного дела по признакам состава преступления, предусмотренного частью 2 статьи 314.1 Уголовного кодекса Российской Федерации : методические рекомендации ГУОООП МВД России.- М., 2015. - 6 с.
6. Приказ МЮ России от 11 октября 2010 года № 258 «Об утверждении Инструкции по организации исполнения наказания в виде ограничения свободы».
7. Холманский, В. И., Стульнова, Т. В. Полномочия органов внутренних дел (полиции) как субъекта системы профилактики рецидивной преступности // Система профилактики преступности: современное состояние, проблемы, перспективы развития : материалы всероссийской научно-практической конференции (20-21 октября 2011 года) : в 2 ч. - Ч. 2 . - СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2011. - С. 119-123.
8. Наставление по организации деятельности участковых уполномоченных полиции. - Утв. Приказом МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции».
9. Холманский, В. И., Стульнова, Т. В., Петрова, О. В. Правовые основы, основания, порядок установления и осуществления административного надзора за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы : учебное пособие. - М.: Флинта; Наука, 2016.
10. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции».
11. Стульнова, Т. В. Право граждан, состоящих под административным надзором полиции, на обращения в полицию, и полномочия органов внутренних дел по их разрешению // Деятельность полиции и права человека : материалы всероссийской научно-практической конференции (30 марта 2012 г.). - Ч. 2. - СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2013. - С. 104-108.
12. Федеральный закон Российской Федерации от 31 декабря 2014 г. № 514-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
