CC BY
331
УДК 351.95 ОЛЬГА НИКОЛАЕВНА ЧИСТОТИНА,
ББК 67.401.133.12 кандидат педагогических наук,
Ч-68 старший преподаватель кафедры уголовного права и криминологии
(Рязанский филиал Московского университета МВД России)
Е-тай: chistotina@yandex.ru.
ПРОБЛЕМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА ЗА ЛИЦАМИ, ОСВОБОЖДЕННЫМИ ИЗ МЕСТ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ
Реферат: мерой социального контроля, исторически доказавшей свою эффективность в предупреждении рецидивной преступности, является административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Реализация норм административного надзора - важный инструмент в профилактике рецидивной преступности, но регламентация административного надзора в настоящее время не обошлась без шероховатостей.
Статья посвящена анализу недостатков правового регулирования административного надзора и практики его применения, в ней предпринята попытка рассмотреть лишь ряд проблем, которые возникают при осуществлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
В результате проведенного исследования были выявлены следующие проблемы: присутствие конкуренции между институтом административного надзора и уголовным наказанием в виде ограничения свободы, назначенного в качестве дополнительного наказания; отсутствие положения об использовании в отношении поднадзорных лиц аудиовизуальных, электронных и иных технических средств надзора и контроля, использование которых серьезным образом упростило бы получение необходимой информации о поведении данной категории; низкая эффективность норм с так называемой административной преюдицией, направленной на общую превенцию преступлений; слабая степень корреляции между поведением осужденного в исправительном учреждении и содержанием административных ограничений, устанавливаемых при административном надзоре; отсутствие налаженной системы межведомственного взаимодействия, в том числе специального программного обеспечения, между территориальными органами ФСИН России, МВД России и ФМС России при осуществлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; недостаточная эффективность норм действующего законодательства, направленного на оказание индивидуального профилактического воздействия на граждан, освобожденных из мест лишения свободы и имеющих непогашенную либо неснятую судимость, подпадающих под действие Федерального закона об административном надзоре, в целях защиты государственных и общественных интересов и ряд других проблем.
Устранение обозначенных и других возникающих трудностей при реализации данного института позволит положительно повлиять на процесс создания эффективного механизма надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, и на криминогенную обстановку в целом.
Ключевые слова: рецидивная преступность, судимость, административный надзор, контроль, постпенитенциарное воздействие, наблюдение за лицом, освобожденным из мест лишения свободы, взаимодействие, органы внутренних дел, исправительные учреждения, уголовно-исполнительные инспекции.
Современная уголовная политика России все увереннее ориентируется на требования международных стандартов, берет курс на активную перестройку уголовного законодательства в соответствии с передовыми достижениями развитых европейских стран. На государственном уровне и в средствах массовой информации широко обсуждаются вопросы кардинального изменения в подходе к содержанию преступников в условиях изоляции от общества, расширения спектра мер уголовно-правового характера, не связанных с наказанием, поиска допустимых средств сокращения числа осужденных к лишению свободы.
Серьезную озабоченность вызывает уровень рецидивной преступности, который в зависимости от региона России колеблется от 25 до 40 %. Обобщенные данные о том, что в 85 % случаев она допускается в течение первых трех лет после освобождения, - явное свидетельство наличия серьезных проблем профилактики. Безусловно, не следует сбрасывать со счетов и происходящее в последнее время качественное ухудшение характеристик личности осужденных к лишению свободы, 80 % которых отбывают наказание за совершение тяжких и особо тяжких преступлений. В отношении значительной части не удается достичь целей наказания,
и они продолжают сохранять высокую степень общественной опасности после освобождения из исправительного учреждения [1, с. 54].
Мерой социального контроля, исторически доказавшей свою эффективность в предупреждении рецидивной преступности, является административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Задачи и действенность административного надзора апробированы исторически. Следует помнить, что до 90-х годов XX в. в нашей стране существовала четко продуманная система предупреждения совершения преступлений лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Наряду с надзором данная система включала в себя меры социальной реабилитации ранее судимых лиц. В предупреждении были задействованы различные государственные органы, службы, подразделения, начиная с учреждений и органов, исполняющих уголовное наказание, и заканчивая социальными службами, которые решали вопросы бытового и трудового устройства освобождаемых [2, с. 36]. Проблема предупреждения рецидива преступлений со стороны лиц, отбывших наказание, рассматривалась на самом высоком государственном уровне. Немаловажная роль в этой работе отводилась трудовым коллективам, общественным формированиям, представителям общественности [3, с. 11]. В результате, по оценке различных ученых, рост уровня рецидивной преступности в обществе был достаточно сдерживаемым правоохранительными органами, а его уровень среди лиц, состоящих под административным надзором, колебался в пределах 10 % [4, с. 40].
В конце прошлого века отлаженная система предупреждения рецидивной преступности в обществе была полностью разрушена. Практически ликвидированы были все ее составляющие. Вот почему такое значение приобрело принятие Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ, который определил основания и условия индивидуальной работы с лицами, нуждающимися в усиленном профилактическом воздействии со стороны правоохранительных органов, а также степень их ответственности за уклонение от соблюдения ограничений, устанавливаемых в судебном порядке.
По смыслу Закона об административном надзоре цель такого надзора - снижение уровня рецидивной преступности путем систематического наблюдения за ранее судимыми лицами и оказания на них индивидуального профилактического воздействия со стороны должностных лиц органов внутренних дел, воспрепятствования возобновлению и установлению преступных и иных антиобщественных связей.
Возрождение института административного надзора потребовало не только внесения измене-
ний и дополнений в федеральное законодательство, но и разработки ведомственного нормативного акта в рассматриваемой сфере.
Соответствующий приказ МВД России установил порядок наблюдения за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных судом административных ограничений их прав и свобод, а также за выполнением ими обязанностей, предусмотренных указанным федеральным законом [5].
В то же время анализ практики реализации положений действующего законодательства об административном надзоре свидетельствует о некоторых промахах законодателя, которые, в свою очередь, препятствуют решению поставленных задач. В статье предпринята попытка проанализировать лишь ряд проблем, которые возникают при осуществлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
Во-первых, существует конкуренция между институтом административного надзора и уголовным наказанием в виде ограничения свободы, назначенного в качестве дополнительного наказания.
Уголовное наказание в виде ограничения свободы было введено в действие Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. № 377 [6]. Этим Законом была существенно изменена карательная сущность данного наказания, и законодатель предусмотрел его применение в качестве не только основного (как было предусмотрено изначально), но и дополнительного наказания. Такая новелла отчасти была оправдана тем обстоятельством, что этим же Законом был ликвидирован институт административного надзора (отменено Положение 1966 г.). Но с возрождением в 2011 г. института административного надзора применение ограничения свободы в качестве дополнительного наказания создало неоправданную конкуренцию. Оба института регулируют поведение освобожденного из мест лишения свободы (поднадзорного). Ограничения, применяемые судом при назначении ограничения свободы и административного надзора, аналогичные (ст. 4 Федерального закона № 64-2011 и ч. 1 ст. 53 УК РФ).
К слову, ограничение свободы в качестве основного наказания конкурирует с условным осуждением. Данный вывод подтверждают результаты проведенного опроса сотрудников правоохранительных органов. Так, на вопрос «В чем состоит различие условного осуждения и ограничения свободы?» - 68 % респондентов ответили, что принципиальной разницы нет [7, с. 18].
Следует отметить, что в Федеральном законе об административном надзоре отсутствуют положения об использовании в отношении поднадзорных лиц, особенно совершивших преступления против
половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, а также при опасном или особо опасном рецидиве преступлений, аудиовизуальных, электронных и иных технических средств надзора и контроля, перечень которых определяется Правительством России. Использование технических средств серьезным образом упростило бы получение необходимой информации о поведении данной категории.
Во-вторых, в ходе реализации административного надзора территориальными органами МВД России вызывает трудности его установление в отношении граждан, освобожденных из мест лишения свободы и имеющих непогашенную либо неснятую судимость, подпадающих под действие Федерального закона об административном надзоре, не имеющих регистрации и постоянного места жительства. В отношении указанных лиц также не представляется возможным установить такие ограничения, как запрещение пребывания вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания поднадзорного лица в определенное время суток (п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона об административном надзоре).
Кроме того, возникают проблемы с процессуальными сроками установления и продления административного надзора. Так, с момента подачи органами внутренних дел в суд заявления по делу об административном надзоре и его разрешением по существу, проходит в среднем полтора-два месяца (ст. 154 ГПК РФ), а в случае обжалования судебного решения процессуальные сроки увеличиваются еще до двух месяцев (ст. 327.2 I ПК РФ). При этом проводить в полном объеме профилактическую работу с гражданами, подлежащими административному надзору при наличии условий, предусмотренных Федеральным законом об административном надзоре, органы внутренних дел не вправе.
Острота вопроса заключается и в том, что согласно требованиям ст. 261.7 ГПК РФ дело об административном надзоре рассматривается и разрешается судьей единолично с обязательным участием лица, в отношении которого подано заявление. При этом обязать это лицо явиться в суд никто не имеет права. Здесь отчетливо проявляется отсутствие нормативно закрепленного механизма, обязывающего его явкой в суд. В связи с этим судебное заседание откладывается и, как правило, переносится по причине неявки лица на другой срок, что ведет к затягиванию производства.
В-третьих, обращает на себя внимание низкая эффективность норм с так называемой административной преюдицией, направленной на общую превенцию преступлений. В настоящее время привлечь к уголовной ответственности возможно
только за уклонение от административного надзора, а за несоблюдение ограничений суда и обязанностей, предусмотренных законом, возможна только административная ответственность.
Как показывает практика, применение штрафных санкций в отношении поднадзорных лиц за несоблюдение административных ограничений и невыполнение обязанностей, устанавливаемых при административном надзоре (ст. 19.24 КоАП РФ), не всегда оказывает должное индивидуально-профилактическое воздействие, направленное на защиту государственных и общественных интересов. Одним из способов решения этой проблемы является изучение и возможное использование опыта реализации превентивного надзора других стран. Так, в Республике Беларусь за несоблюдение требований административного надзора без уважительных причин установлена административная ответственность (ст. 24.12 КоАП РБ), а в случаях совершения дважды в течение года таких же административных правонарушений предусмотрена уголовная ответственность с санкцией -арест на срок до шести месяцев или лишение свободы на срок до одного года (ст. 421 УК РБ).
Вызывает критику слабая степень корреляции между поведением осужденного в исправительном учреждении и содержанием административных ограничений, устанавливаемых при административном надзоре. Единственным уголовно-исполнительным фактором, влияющим на установление административного надзора, выступает признание лица в период отбывания наказания в местах лишения свободы злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания. Как представляется, такой подход законодателя не будет способствовать индивидуализации административных ограничений, которые должны не только обладать общим для всех лиц, подвергаемых административному надзору, характером, но и выступать логическим продолжением процесса правового воздействия на лиц, совершивших преступление. Критика административного надзора, применяемого однотипно ко всем поднадзорным, была и в 80-х годах, когда попытки повысить эффективность обсуждаемой меры не увенчались успехом. Так, указывалось, что практика применения одних и тех же немногочисленных административных ограничений к осужденным, в отношении которых устанавливался административный надзор, «ведет к нарушению требований закона об индивидуальном подходе к поднадзорным... Такой подход исключает возможности индивидуализации средств административного надзора в процессе его осуществления» [8, с. 211]. Подобные проблемы реализации административного надзора возникают и в современных условиях.
Остановимся на проблемных вопросах взаимодействия различных ведомств в процессе осуществления административного надзора.
Часть 2 ст. 8 Федерального закона об административном надзоре предоставляет полномочия федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функцию по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел по установлению порядка осуществления органами внутренних дел административного надзора. Вполне понятно, что законодательный акт не может подробно регулировать все вопросы, которые могут возникнуть в связи с его реализацией. Однако в целях более полного регламентирования реализации положений Закона необходимо более подробно урегулировать вопросы не только осуществления надзора, но и его установления, прекращения, взаимодействия органов, участвующих в реализации Закона об административном надзоре.
Осуществление территориальными органами МВД России контроля за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом в соответствии с федеральным законом временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением им обязанностей возможно лишь при межведомственном взаимодействии, так как именно совместная, должным образом организованная на федеральном, региональном и местном уровнях деятельность всех заинтересованных субъектов предупреждения поднадзорными лицами преступлений и других правонарушений позволит добиться максимального эффекта от оказания на них индивидуального профилактического воздействия в целях защиты государственных и общественных интересов.
Административные регламенты по предоставлению ФМС России государственных услуг по регистрационному учету граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ (приказ ФМС России от 11 сентября 2012 г. № 288) и по выдаче, замене и учету паспортов гражданина РФ, удостоверяющих личность гражданина РФ на территории РФ (приказ ФМС России от 30 ноября 2012 г. № 391), не предусматривают предоставления органам внутренних дел информации о гражданах, освобожденных из мест лишения свободы и имеющих непогашенную судимость, подпадающих под действие Федерального закона об административном надзоре, а также в отношении лиц, которым судом установлен административный надзор.
Следует отметить, что согласно Уголовно-исполнительному кодексу РФ в исправлении осу-
жденных принимают участие не только учреждения, исполняющие наказание в виде лишения свободы, но и уголовно-исполнительные инспекции, которые по своему статусу также являются учреждениями. Однако в соответствии с изменениями, внесенными в ст. 54 Уголовно-исполнительного кодекса РФ 6 апреля 2011 г., уголовно-исполнительные инспекции лишь информируют орган внутренних дел по месту жительства или пребывания осужденного, в отношении которого может быть установлен надзор, о том, что истекает срок отбывания наказания в виде ограничения свободы, то есть они лишены права обращаться с заявлениями об установлении административного надзора, хотя вполне логично они могли быть наделены таким правом. Каким образом уголовно-исполнительные инспекции будут информировать органы внутренних дел, законодатель, к сожалению, не конкретизировал. Это необходимо будет сделать путем принятия подзаконного акта. Ввиду того что МВД России не имеет полномочий регулировать статус уголовно-исполнительных инспекций, вероятно, это будет сделано приказом Минюста России.
Таким образом, к основным проблемам исполнения законодательства об административном надзоре следует отнести: отсутствие налаженной системы межведомственного взаимодействия, в том числе специального программного обеспечения между территориальными органами МВД России и территориальными органами УФСИН России и ФМС России, при осуществлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; недостаточная эффективность норм действующего законодательства, направленного на оказание индивидуального профилактического воздействия на граждан, освобожденных из мест лишения свободы и имеющих непогашенную либо неснятую судимость, подпадающих под действие Федерального закона об административном надзоре, в целях защиты государственных и общественных интересов.
В заключение следует отметить, что реализация норм административного надзора является важным инструментом в профилактике рецидивной преступности, но регламентация административного надзора в настоящее время не обошлась без шероховатостей. Разрешение обозначенных и других возникающих практических проблем реализации данного института позволит положительно повлиять на процесс создания эффективного механизма надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, и на криминогенную обстановку в целом.
Список литературы
1. Фильченко А. П. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: правовая природа и перспективы законодательного регулирования // Административное право и процесс. 2012. № 2. С. 54.
2. Разаренов Ф. С. Административный надзор - способ предотвращения правонарушений. М., 1973. 56 с.
3. Гуськов В. И., Иванов А. П. Роль административного надзора в профилактике рецидива преступлений : учеб. пособие. Рязань, 1982. 62 с.
4. Векленко В. В., Бекетов О. И. Административный надзор милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: аргументы в пользу восстановления // Полицейское право. 2006. № 1. С. 40.
5. О порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы : приказ Министерства внутренних дел Рос. Федерации от 8 июля 2011 г. № 818 // Рос. газ. 2012. 8 авг.
6. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие положений Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации о наказании в виде ограничения свободы : федер. закон от 27 декабря 2009 г. № 377-Ф3 // Рос. газ. 2009. 30 дек.
7. Борисова Н. Ф. Соотношение ограничения свободы с условным осуждением // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2012. № 2. С. 18.
8. Уткин В. А. Применение дополнительных ограничений при административном надзоре и некоторые вопросы его совершенствования // Актуальные проблемы государства и права на современном этапе : сб. ст. / отв. ред. В. Ф. Волович. Томск, 1985. С. 211.
OLGA NIKOLAEVNA CHISTOTINA, PhD in pedagogics,
senior lecturer of the department of criminal law and criminology (Ryazan branch of Moscow University of Ministry of Internal Affairs of Russia)
E-mail: chistotina@yandex.ru.
PROBLEMS OF IMPLEMENTATION OF THE ADMINISTRATIVE SUPERVISION FOR PERSONS RELEASED FROM PRISON
Annotation: а measure of social control, historically proven to be effective in preventing recidivism, is the administrative supervision for persons released from prison. The implementation of rules of administrative supervision is an important tool in the prevention of recidivism, but the regulation of administrative supervision has some disadvantages. This article analyzes the shortcomings of the legal regulation of administrative supervision and practice, it has a shot to consider some problems arising in the course of the implementation of the administrative supervision for persons released from prison.
The study identified the following problems: presence of competition between the institution of administrative supervision and criminal sentences in the form of «restriction of liberty» designated as an additional punishment; lack of the regulation use of audiovisual, electronic and other technical devices of supervision and control, the use of which seriously would simplify the process of getting the necessary information about the behavior of supervised persons; low efficiency of standards with the so-called administrative prejudice aimed to the general prevention of crime; weak correlation degree between the behavior of the convicted person in a prison and content of administrative restrictions imposed under an administrative supervision; lack of an established system of interagency cooperation, including a special software between territorial authorities of the Federal Penitentiary Service of Russia, Ministry of Internal Affairs of Russia and the Federal Migration Service of Russia in the course of the administrative supervision for persons released from prison; lack of effectiveness of the current legislation aimed at providing of an individual preventive effect on citizens, released from prison and having uncleared or unexpunged conviction, falling within the purview of the Federal Law on Administrative Supervision in order to protect the public and state interests and some other problems.
Elimination of designated and other evolving problemsupon the realization of the institution will have a positive impact on the process of creating of an effective mechanism of supervision for persons released from prison, and the criminogenic situation in general.
Key words: recidivism; conviction; administrative supervision; control; post-penitentiary impact; superinten-denceon a person released from prison; cooperation; internal affairs bodies; correctional institutions; probation departments.
References
1. Fil'chenko A. P. Administrativnyy nadzor za litsami, osvobozhdennymi iz mest lisheniya svobody: pravo-vaya priroda i perspektivy zakonodatel'nogo regulirovaniya [Administrative supervision for persons released from prison: the legal nature and prospects of legislative regulation]. Administrativnoe pravo i protses - Administrative Law and Procedure, 2012, no. 2, p. 54.
2. Razarenov F. S. Administrativnyy nadzor - sposob predotvrascheniya pravonarusheniy [Administrative supervision - a way of crime prevention]. Moscow, 1973. 56 p.
3. Gus'kov V. P., Ivanov A. P. Rol' administrativnogo nadzora v profilaktike retsidiva prestupleniy [Administrative supervision role in the prevention of recidivism]. Ryazan, 1982, 62 p.
4. Veklenko V. V., Beketov O. I. Administrativnyy nadzor militsii za litsami, osvobozhdennymi iz mest lisheniya svobody: argumenty v pol'zu vosstanovleniya [Administrative supervision of the militia for persons released from prison: evidence for recovery]. Politseyskoe pravo - Police law, 2006, no. 1, p. 40.
5. Prikaz Ministerstva Vnutrennih Del Rossiyskoy Federatsii ot 8 iyulay 2011 g. № 818 «O poryadke osush-chestvleniya administrativnogo nadzora za litsami, osvobozhdennymi iz mest lisheniya svobody» [The Order of Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation from July, 8th, 2011, № 818 «On exercise of administrative supervision for persons released from prison»]. Rossiyskaya gazeta - Russian newspaper, 2012, 8 August.
6. Federal'nyy zakon ot 27 dekabria 2009 g. № 377-FZ «O vnesenii izmeneniy v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiyskoy Federatsii i Ugolovno-ispolnitel'nogo kodeksa Rossiyskoy Federatsii o nakazanii v vide ogra-nicheniya svobody» [The Federal of the law Russian Federation from December, 27th, 2009, № 377-FL «On the amendments to the legislative acts of the Russian Federation in connection with coming into effect of the provisions of the Criminal Code and the Penal Code of the Russian Federation on the punishment in the form of restriction of liberty»]. Rossiyskaya gazeta - Russian newspaper, 2009, 30 December.
7. Borisova N. F. Sootnoshenie ogranicheniya svobody c uslovnym osuzhdeniem [Correlation between restriction of liberty to probation]. Ugolovno-ispolnitel'naya sistema: pravo, economika, upravlenie - Penal system: law, economy and administration, 2012, no. 2, p. 18.
8. Utkin V. A. Primenenie dopolnitel'nyh ogranicheniy pri administrativnom nadzore i nekotorye voprosy ego sovershenstvovaniya [Application of additional restrictions under administrative supervision and some problems of its improvement]. Aktual'nye problemy gosudatstva i prava na sovremennom etape. Sbornik statej. Sbornik statej. Otvetstvennyj redaktor V. F. Volovich [Actual problems of state and law at the present time: a collection of articles. The collection of articles. Executive editor]. Tomsk, 1985, p. 211.
