CC BY
61
Проблемы и вопросы конституционного и административного права
УДК 347.63+347.64
ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ЮРИДИЧЕСКИХ ПОНЯТИЙ В СФЕРЕ УСТАНОВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ РОДИТЕЛЕЙ И ЛИЦ,
ИХ ЗАМЕНЯЮЩИХ
С. А. Ветошкин,
Д. С. Ветошкин,
доктор педагогических наук, профессор кафедры образовательного права Института социологии и права Российского государственного профессионально-педагогического университета
адъюнкт кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Уральского юридического института МВД РФ
Рассмотрены основные понятия в сфере установления административной ответственности родителей и лид, их заменяющих. Проведен юридический анализ данных понятий в целях выявления их эффективности для практического применения в административном законодательстве.
Ключевые слова: несовершеннолетний, безнадзорный, беспризорный, антиобщественные действия, ненадлежащее воспитание.
В статье 5.35 Ко АП РФ установлена административная ответственность родителей или иных законных представителей несовершеннолетних за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних. В правоприменительной деятельности использование данной статьи для влияния на субъектов воспитания, обучения, защиты прав и интересов несовершеннолетних затруднено в связи с юридической неопределенностью указанных понятий.
Впервые попытка определения юридических понятий в сфере установления административной ответственности родителей, лиц, их заменяющих и должностных лиц сделана в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»1 (далее - Федеральный закон «Об основах системы профилактики»). В нем законодатель определил единую систему органов и учреждений, осуществляющих профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, их правовой статус и направления деятельности. Принятием данного закона государство продемонстрировало
понимание необходимости правового регулирования деятельности по предупреждению острых социальных проблем, связанных с обеспечением благополучного социального развития подрастающего поколения.
Указанный закон кроме перечня субъектов профилактики установил принципы их деятельности, задачи, а также сформулировал основные понятия.
В ст. 1 Федерального закона «Об основах системы профилактики» дано юридическое толкование нескольких основных понятий, применяемых для достижения целей данного закона: «несовершеннолетний», «безнадзорный», «беспризорный», «несовершеннолетний, находящийся в социально опасном положении».
Содержание указанных понятий следует рассмотреть более подробно, чтобы установить возможность их практического применения.
Несовершеннолетний - лицо, не достигшее 18 лет.
В юриспруденции понятие «лицо» является собирательным и имеет несколько значений: «юридическое лицо», «физическое лицо», «должностное лицо», «вменяемое лицо» и т.п. Поэтому в формулировке понятия для
большей определенности целесообразно перед словом «лицо» употребить слово «физическое».
Безнадзорный - несовершеннолетний, контроль за поведением которого отсутствует вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по его воспитанию, обучению и (или) содержанию со стороны родителей или иных законных представителей либо должностных лиц.
Юридическое толкование понятия «безнадзорный» вызывает ряд вопросов в связи с его неопределенностью. Неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по воспитанию, обучению или содержанию ребенка подразумевает под собой, по смыслу ст. 5.35 КоАП РФ и ст. 156 УПК РФ, наступление каких-либо негативных последствий в связи с такими действиями (бездействием) родителей или лиц, их заменяющих. В приведенном выше понятии такая взаимосвязь не усматривается, так как речь идет об оценке процесса, а не результата данного процесса. Несовершеннолетнего можно признать безнадзорным не в связи с его поведением, отклоняющимся от социальных норм, а в связи с тем, что кто-то признал его поведение бесконтрольным.
Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об основах системы профилактики» факт безнадзорности несовершеннолетнего фактически приравнивается к совершению им антиобщественных действий и правонарушений со всеми вытекающими отсюда юридическими последствиями, предусмотренными данным законом.
Законодательство РФ не содержит юридического толкования понятий «надлежащий контроль за поведением несовершеннолетнего» или «ненадлежащий контроль за поведением несовершеннолетнего». Само по себе отсутствие контроля или ненадлежащий контроль за поведением ребенка (с учетом неопределенности данных понятий) вовсе не свидетельствуют об обязательном наступлении негативного результата в форме правонарушающего поведения несовершеннолетних или антиобщественных действий с их стороны.
Представляется целесообразным включать в понятие «безнадзорный» более определенные признаки результата отсутствия контроля за поведением несовершеннолетних, которыми являются антиобщественные действия и правонарушения (включая преступления). Именно при оценке результата отсутст-
вия контроля, а не самого процесса контроля как такового появится определенность критериев, позволяющих относить несовершеннолетних к категории безнадзорных.
Следует заметить, что если в определении безнадзорности фраза «отсутствие контроля за поведением несовершеннолетнего вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по его воспитанию и обучению» звучит логично, так как контроль за поведением необходим при организации процесса воспитания и обучения, то включение в этот ряд понятия «содержание» явно неуместно.
Под содержанием ребенка понимается обеспечение ему безопасных жизненных условий (питание, сон, одежда, режим дня, нормы жилой площади и т.п.), что полностью должно быть возложено на родителей, иных законных представителей либо должностных лиц. Содержание несовершеннолетних должно осуществляться, а не контролироваться лицами, несущими ответственность за такое содержание. Контролировать содержание несовершеннолетних могут и должны соответствующие компетентные органы. Такими органами могут являться органы опеки и попечительства, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, Уполномоченный по правам ребенка и др.
В понятии «безнадзорный» не следует связывать обязанности по содержанию детей с контролем за их поведением; такие обязанности могут быть включены в понятие «несовершеннолетний, находящийся в социально опасном положении».
Необходимо отметить, что обучение, воспитание и содержание детей являются обязанностями родителей, законных представителей или должностных лиц, а исполнение данных обязанностей оказывает непосредственное влияние на формирование поведения ребенка.
Сам по себе контроль за поведением несовершеннолетнего является лишь составной частью результативного (оценочного) компонента всего педагогического процесса, в который входят целевой, содержательный и деятельностный компоненты, подразумевающие определенную педагогическую цель, средства обучения и воспитания, а также саму деятельность по достижению данной цели. Контроль за поведением ребенка является в этом ряду лишь завершающим этапом перечисленных
обязанностей, без исполнения которых только контрольная функция не имеет смысла.
В Государственную Думу Федерального Собрания РФ 2 июня 2008 г. был внесен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения гарантий права детей на надлежащее воспитание», являющийся составной частью пакета законопроектов, подготовленных в рамках «Концепции государственной политики в области духовно-нравственного воспитания детей в Российской Федерации и защиты их нравственности».
Право ребенка на воспитание предлагается закрепить в самостоятельной ст. 8.1 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка» в целях обеспечения полноценного развития ребенка, формирования у него необходимых навыков поведения.
В законопроекте воспитание определяется как целенаправленный и непрерывный процесс воздействия на физическое, психическое и духовно-нравственное развитие ребенка, направленный на подготовку его к самостоятельной жизни и заключающийся в привитии ребенку навыков поведения, соответствующего духовно-нравственным ценностям и интересам российского общества. Под надлежащим воспитанием понимается воспитание, основанное на уважении к родителям, к России, ее истории, традициям и культуре, к Конституции РФ и законам Российской Федерации, на идеалах мира, терпимости, свободы, равенства и справедливости, дружбы между народами, этническими, национальными и религиозными группами.
Под жестоким обращением понимается грубое, пренебрежительное, унижающее человеческое достоинство обращение с несовершеннолетним, включая физическое или психическое насилие над ним.
По поводу предлагаемых определений необходимо заметить, что попытка формулирования юридических понятий в сфере защиты прав и законных интересов ребенка говорит о понимании законодателями существующей проблемы, но вводить юридическое понятие «воспитание» наряду с понятием «надлежащее воспитание» представляется не совсем логичным.
Понятие «воспитание» в русском языке употребляется только в позитивном значении
этого слова как специально организованный и управляемый процесс формирования социально-ценных качеств человека и его развития. Вполне достаточно сформулировать понятие «воспитание», чтобы под ненадлежащим воспитанием подразумевать все то, что ему не соответствует. Можно также сформулировать в нормативно-правовом акте только понятие «надлежащее воспитание», чтобы под ненадлежащим воспитанием понимать все то, что ему противоречит. Употребление же понятия «воспитание» наравне с понятием «надлежащее воспитание» является явно неуместным. В данном случае можно предполагать, что осуществление воспитания вовсе не означает осуществление надлежащего воспитания.
«Уважение к родителям, к России, ее истории, традициям и культуре, к Конституции РФ и к законам Российской Федерации, воспитание на идеалах мира, терпимости, свободы, равенства и справедливости, дружбы между народами, этническими, национальными и религиозными группами», как это сформулировано в понятии надлежащего воспитания, не позволяет определить четких критериев этого уважения.
Привитие ребенку навыков поведения, соответствующего духовно-нравственным ценностям российского общества, также представляется весьма сомнительным в указанной формулировке, учитывая небывалый уровень падения нравственности в российском обществе в последние десятилетия.
Критерии социального поведения ребенка, состоящие из оценки исполнения им норм морали и норм права, всегда дадут более четкую информацию о надлежащем или ненадлежащем его воспитании, чем употребление в этом ряду слов «уважение», «справедливость», «дружба» и т.п.
Поскольку в нормативно-правовых актах (ст. 5.35 Ко АП РФ, ст. 156 УК РФ и др.) употребляется понятие «ненадлежащее воспитание», то целесообразно давать юридическое определение именно ему. Под ненадлежащим воспитанием следует понимать отрицательное воздействие родителей или лиц, их заменяющих, на поведение ребенка, в результате чего им совершаются антиобщественные действия и (или) правонарушения (преступления).
Слово «обучение» из понятия «безнадзорный» можно исключить, так как воспитания без обучения не бывает. В этом случае не будет необходимости формулировать юридическое понятие «ненадлежащее обучение».
Более определенно понятие «безнадзорный» звучало бы следующим образом: «Безнадзорный - это несовершеннолетний, совершающий антиобщественные действия и (или) правонарушения (преступления) вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по его воспитанию со стороны родителей, иных законных представителей либо должностных лиц».
Беспризорный - безнадзорный, не имеющий места жительства и (или) места пребывания. В данном определении неопределенность понятия «безнадзорный» накладывается на неопределенность понятия «беспризорный». Что понимать под термином «не имеющий», а также под терминами «место жительства» или «место пребывания»?
При анализе понятия «беспризорный» необходимо учитывать ст. 20 ГК РФ, устанавливающую, что местом жительства несовершеннолетних, не достигших 14 лет, или граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их законных представителей -родителей, усыновителей или опекунов.
Необходимо также учитывать, что жилья и места пребывания по каким-либо причинам может не быть и у родителей безнадзорного ребенка. Логичным было бы в таком случае включение в понятия «место жительства» и «место пребывания» указания о соответствии данных мест существующим санитарнобытовым нормам. Например, вряд ли может считаться местом жительства или местом пребывания ребенка, контроль за поведением которого отсутствует, землянка в лесу или мусорная свалка, где вместе с несовершеннолетним проживают его родители. В этом случае под беспризорным нужно понимать безнадзорного, не проживающего совместно с родителями или лицами, их заменяющими, или проживающего с указанными лицами в санитарно-бытовых условиях, не отвечающих требованиям, предъявляемым к жилищу.
Безнадзорный ребенок может иметь место жительства или место пребывания, не связанные с местом жительства или местом пребывания его родителей, лиц, их заменяющих, или воспитательными, лечебными учреждениями и учреждениями социальной защиты населения. Такими местами вполне могут оказаться притоны, заброшенные дома и т.п.
Главным условием признания ребенка беспризорным следует считать факт отсутствия его совместного проживания с родителями или лицами, их заменяющими, ответст-
венными за осуществление надзора за поведением несовершеннолетнего. Вполне очевидно, что при такой ситуации ни о каком контроле за поведением несовершеннолетнего речь вести нельзя. Ребенок в таких условиях не учится и не работает, ведет, как правило, паразитический образ жизни.
Можно предположить, что законодатель подразумевал под детской беспризорностью занятие бродяжничеством. Тогда следует признать, что сущностью беспризорности является не наличие или отсутствие у несовершеннолетнего места жительства или места пребывания, а сам факт бродяжничества ребенка, факт его раздельного существования с родителями или лицами, их заменяющими. Ребенок может иметь место жительства или место пребывания (быть соответствующим образом зарегистрированным), но заниматься при этом бродяжничеством и не проживать совместно с родителями или лицами, их заменяющими.
В этом случае под беспризорным следует понимать несовершеннолетнего, не проживающего совместно с родителями или лицами, их заменяющими, и (или) занимающегося бродяжничеством. Указания на безнадзорность и отсутствие места жительства или места пребывания в формулировке понятия «беспризорный» не потребуется, а данное понятие станет более определенным. Вполне очевидно, что несовершеннолетний, занимающийся бродяжничеством либо не проживающий совместно с родителями или лицами, их заменяющими, не может быть под контролем.
Несовершеннолетний, находящийся в социально опасном положении, - лицо, которое вследствие безнадзорности или беспризорности находится в обстановке, представляющей опасность для его жизни или здоровья либо не отвечающей требованиям к его воспитанию или содержанию, либо совершает правонарушение или антиобщественные действия.
В приведенной выше формулировке не раскрывается понятие обстановки, представляющей опасность для жизни и здоровья либо не отвечающей требованиям к воспитанию или содержанию ребенка. Нужно иметь в виду, что в отечественном законодательстве не существует закрепленных требований к воспитанию и содержанию ребенка в семье. Установление каких-либо нормативов в данной области, учитывая различный уровень благосостояния и педагогических знаний родителей, является весьма затруднительным. Исключение составляют требования ст. 65 СК
РФ, где сказано, что при осуществлении родительских прав родители не вправе причинять вред физическому и психическому здоровью детей, их нравственному развитию, а способы воспитания детей должны исключать пренебрежительное, жестокое, грубое, унижающее человеческое достоинство обращение, оскорбление или эксплуатацию детей.
Понятие «опасность для жизни и здоровья несовершеннолетнего» вполне может быть определено медицинскими и юридическими средствами, но для этого требуется законодательное решение.
Например, на практике медицинские работники сталкиваются с отказом в получении разрешения родителей на операцию ребенка по религиозным или иным соображениям, что представляет реальную угрозу его здоровью и жизни. Подобные действия родителей целесообразно квалифицировать согласно ст. 69 СК РФ как злоупотребление родительскими правами, причиняющее вред здоровью ребенка, и решать вопрос о лишении родительских прав или их ограничении в соответствии со ст. 73 СК РФ. При аналогичном злоупотреблении родительскими правами, ставящем под угрозу жизнь ребенка, необходимо решать вопрос об уголовной ответственности родителей или лиц, их заменяющих.
Соответствующее разъяснение Пленума Верховного Суда РФ могло бы помочь в разрешении подобных ситуаций. Включение в УК РФ статьи, предусматривающей ответственность за действия (бездействие), ставящие под угрозу здоровье или жизнь ребенка, и содержащей разъяснение о социальных условиях, представляющих опасность для его жизни или здоровья либо не отвечающих требованиям к его воспитанию, также положительно повлияло бы на процесс обеспечения благополучного социального развития детей.
Следует учитывать, что опасность для жизни и здоровья ребенка может иметь не только медицинские критерии, характеризующие неудовлетворительное содержание ребенка, но и критерии социальнопедагогические, отражающие виктимность поведения ребенка вследствие его ненадлежащего воспитания. В этом случае степень опасности для жизни и здоровья ребенка должны определять педагоги и психологи.
Единственным определенным критерием в рассматриваемом понятии является указание на совершение несовершеннолетним пра-
вонарушений или антиобщественных действий. Несомненно, что подобное поведение ставит под угрозу жизнь и здоровье самих несовершеннолетних. В то же время, наряду с данным фактором, связывать социально опасное положение ребенка только с безнадзорностью и беспризорностью - значит необоснованно ограничивать сферу применения понятия «несовершеннолетний, находящийся в социально опасном положении».
С учетом разнообразия жизненных ситуаций ребенок, находясь под надлежащим надзором, может попасть в социально опасное положение вместе с законными представителями или иными должностными лицами, не входящими в понятие «семья».
Кроме того, в формулировке понятия «несовершеннолетний, находящийся в социально опасном положении» к словам об угрозе жизни и здоровью ребенка целесообразно добавить слова об угрозе благополучному социальному развитию. Такая формулировка позволит ставить на учет и вести профилактическую работу с более широким кругом семей, входящих в категорию неблагополучных. При этом понятие «неблагополучная семья» должно быть определено законодательно.
Принимая во внимание изложенное, понятие «несовершеннолетний, находящийся в социально опасном положении» можно сформулировать следующим образом: это ребенок, совершающий антиобщественные действия или правонарушения либо находящийся в обстановке, представляющей угрозу для его жизни, здоровья и (или) благополучного социального развития.
В целом на основании изложенного можно сделать вывод, что неопределенность понятий, используемых в КоАП РФ и Федеральном законе «Об основах системы профилактики», не может в полной мере обеспечить их эффективное использование на практике при реализации административной ответственности родителей и лиц, их заменяющих. В перспективе требуется большая и кропотливая работа по формулированию юридических понятий, определяющих административную ответственность в сфере защиты прав и законных интересов ребенка.
' СЗ РФ. 1999. № 26. ст. 3177.
Статья поступила в редакцию 2 июля 2010 г.
