CC BY
426
ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
Александров Александр Александрович, аспирант. Место работы: Ульяновский государственный университет.
Контакты автора: alexxellla@rambler.ru
Аннотация. В статье рассмотрены основные проблемы обеспечения сбалансированности местных бюджетов в Российской Федерации на современном этапе. Проведен анализ законодательства в сфере функционирования местных бюджетов. Особое внимание уделено процессу реформирования местных бюджетов. Выделены основные проблемы, возникающие в муниципальных образованиях при реализации новой редакции закона о местном самоуправлении.
Ключевые слова: местные бюджеты, финансовый кризис, сбалансированность бюджетов.
PROBLEMS OF EQUATION MAINTENANCE OF LOCAL BUDGETS
Alexander Alexandrov, post-graduate student.
Place of employment: The Ulyanovsk state university. Contacts of the author: alexxellla@rambler.ru
Annotation. This article considers the basic problems of equation maintenance of local budgets in the Russian Federation at the present stage. The legislation analysis in the sphere of local budgets functioning has been carried out. The special attention is given to the process of local budgets reforming. The basic problems arising in municipal unions during the implementation of a new edition of the law on local government have been allocated. Keywords: local budgets, financial crisis, equation of budgets.
Местные бюджеты как неотъемлемый элемент местного самоуправления формировались в ходе социально-экономических реформ. Результатом произошедших изменений явилось значительное расширение социальных функций местного самоуправления, которое, однако, не сопровождалось адекватным перераспределением ресурсов. Органы местного самоуправления не получили реальной возможности самостоятельно и в достаточном размере формировать собственные бюджетные ресурсы, так как местные бюджеты образуются в большей мере за счет финансовых средств, источники и объемы которых этим органам оказались не подконтрольны.
Таким образом, проблемы несбалансированности между расходными обязательствами и доходными возможностями местных бюджетов были заложены ещё в самом начале реформы. Между тем значение этого уровня бюджетной системы России весьма существенно, более того, по отдельным направлениям его роль является доминирующей. В связи с этим существенно возрастает значение обеспечения органов местного самоуправления достаточными финансовыми ресурсами, которые мобилизуются в местных бюджетах. Укрепление и совершенствование местных бюджетов влияет на экономическое положение всей
страны, что обусловлено принципом федерализма, заложенного в построении Российского государства.1
Современное финансовое состояние местного самоуправления оценивается преимущественно неудовлетворительно. Этим обстоятельством во многом и определяется плохое состояние жилищно-
коммунального хозяйства и учреждений социальнокультурного назначения. Сбалансированные местные бюджеты составляют основу для эффективной деятельности органов местного самоуправления, а достаточный объем финансовых ресурсов позволяет муниципальным образованиям результативно осуществлять программы социально-экономического развития своих территорий.2 Таким образом, рассмотрение вопросов обеспечения муниципалитетов необходимыми финансовыми ресурсами и достижение сбалансированности местных бюджетов представляется крайне актуальным.
Президент Российской Федерации отметил, что «фундаментально значимым для нашего общества стало введение института местного самоуправления и укрепление федеративных начал государства».3
Началом реформы местного самоуправления явилось принятие ФЗ от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».4 Целью данной реформы являлось повышение качества предоставляемых органами власти услуг населению посредством четкого разграничения полномочий, доходов, расходов федерального, региональных и местных бюджетов и обеспечения их сбалансированности.
Предусматривалось, что достижению данной цели должно было способствовать создание модели местного самоуправления, основывающейся на следующих принципах:
максимального приближения местной власти к населению посредством создания поселенческого (базовый) и районного (координирующий) уровней,
наделения местного самоуправления необходимыми полномочиями и ресурсами для самостоятельного и полноценного решения вопросов местного значения.
При этом в соответствии с концепцией реформы основная часть полномочий в сфере социального и экономического развития регионов и муниципалитетов передана на соответствующий уровень, определены единые принципы функционирования системы местного самоуправления. Таким образом, в целом переходный период создания институтов, необходимых для организации местного самоуправления, завершен.
Однако необходимо констатировать, что в то же самое время осталось множество нерешенных проблем, прежде всего, в сфере обеспечения сбалансированности местных бюджетов.
Так, в области разграничения вопросов ведения между органами государственной и муниципальной власти остается нечетким механизм передачи муниципалитетам отдельных государственных полномочий и
1 Симухин В.Д. Конституционно-правовые основы бюджетного регулирования органов местного самоуправления / В.Д.Симухин // Вестник Российской правовой академии. - 2007. - № 2. - С.43-44.
2 Чуловский К.Ю. Понятие местного бюджета и его доходов в российском бюджетном праве / К.Ю.Чуловский // Современное право. - 2007. - № 9. - С.41-44.
3 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 05.11.2008 // "Российская газета", N 230, 06.11.2008.
4 Федеральный закон от 06 октября 2003 года №131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 25.12.2008 N 281-ФЗ) // СЗ РФ 2003 г. №40 ст.3822.
обеспечения соответствующими ресурсами. Например, существует практика несвоевременного перечисления из федерального бюджета субвенций на исполнение органами местного самоуправления федеральных полномочий.
Также государство нередко, при установлении обязанностей органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, не наделяет их соответствующими полномочиями. Например, у органов местного самоуправления, при установлении земельного налога, практически отсутствуют полномочия по его администрированию, поскольку они целиком принадлежат налоговым и иным государственным органам.
Остается нерешенной проблема и в сфере создания условий для обеспечения самодостаточности муниципальных образований.
Вследствие внесения дополнений в ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в отраслевое законодательство был существенно расширен первоначально установленный перечень вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления, который, однако, не сопровождался соответствующим повышением доходности местных бюджетов, как это предусмотрено действующим законодательством РФ.
У местных бюджетов осталось только два собственных налога - земельный и налог на имущество физических лиц. Иные доходные источники передаются муниципальным образованиям в виде нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов.
В последние годы высокая зависимость местных бюджетов от финансовой помощи характерна для подавляющего большинства муниципальных образований. Формирование доходов местных бюджетов происходит преимущественно за счет регулирования и выравнивания. Применяемая система финансового выравнивания имеет существенный недостаток: муниципальные образования - получатели финансовой помощи слабо заинтересованы в повышении доходности своих бюджетов, так как минимальный объем ресурсов для решения вопросов местного значения они и так получат.5
Киричук С.М. указывает на то, что «девять десятых муниципалитетов сейчас полностью обеспечены финансами для текущих расходов. Действительно, где-то с собственными доходами очень сложно - но деньги есть в стране, деньги есть в регионах - и деньги или через налоги, или через субвенции, или через дотации, или через целевые программы передаются в муниципалитеты для решения текущих вопросов».6 При этом Киричук также разделяет и желание муниципалитетов получать достаточный объем финансовых ресурсов для формирования бюджета развития соответствующего муниципального образования, подчеркивая важность принятия большинством из них собственных программ социально-экономического развития.
По информации Министерства финансов Российской Федерации в целом по России большая часть местных бюджетов исполнены с профицитом. При этом в дан-
5 Соловьев В.В. Правовое регулирование предоставления местным бюджетам финансовой помощи из бюджетов других уровней / В.В.Соловьев // Современное право. - 2006. - № 8. - С.25-28.
6 Киричук С.М. За два года реформа значительно шагнула впе-
ред / Киричук С.М. // Самоуправление: теория и практика. - 2008. - №1. - С. 2-4.
ных Министерства финансов РФ учитываются фактически произведенные расходы местных бюджетов, но не рассматриваются (и даже не определены) реальные потребности органов местного самоуправления для решения вопросов местного значения.
В течение продолжительного времени ведутся дискуссии о необходимости разработки на федеральном уровне методических рекомендаций по определению размеров расходных обязательств муниципальных образований по решению вопросов местного значения и исполнению отдельных переданных государственных полномочий.
В существующих условиях важнейшей задачей становится перераспределение доходов между различными уровнями бюджетной системы России. Сложившаяся система распределения налогов не способствует формированию у муниципальных образований стимулов к развитию собственной экономики, расширению налогооблагаемой базы, что в итоге приводит к снижению активности муниципалитетов в поиске дополнительных ресурсов и переходу в режим пассивного ожидания финансовой помощи.7
В связи с этим представляется целесообразным дальнейшее совершенствование налогового и бюджетного законодательства. В частности, необходимо в дополнение к существующим, закрепить и некоторые другие налоги за муниципальными образованиями, так как собственный налог заставляет муниципалитеты активнее заниматься формированием бюджета. Так, например, некоторыми авторами предлагается передать на муниципальный уровень транспортный налог и налог на имущество юридических лиц.
Инициатива Премьер-министра России В.В. Путина о передаче местным бюджетам части налога на прибыль уже получила развитие: более чем в половине субъектов Российской Федерации муниципальные образования имеют отчисления от налога на прибыль, что является положительным моментом.
Представляется целесообразным расширять практику дополнительного закрепления субъектами Российской Федерации за местными бюджетами нормативов отчислений от региональных и федеральных налогов, поступающих в бюджеты субъектов РФ.
Необходимо ввести в законодательство соответствующие изменения, по которым дотации из регионального фонда финансовой поддержки будут заменены дополнительными нормативами отчислений не только от налога на доходы физических лиц, но и от других федеральных и региональных налогов и сборов. Обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе реальной оценки финансового положения муниципальных образований является основным условием перехода муниципальных образований к бюджетированию, ориентированному на результат.
Также представляется своевременной инициатива Председателя Совета Федерации С.Миронова о введении минимального перечня вопросов местного значения, которые относятся к исключительной компетенции муниципалитетов. Так ФЗ от 6.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил круг задач, которые муниципальное образование будет решать, а также разграничил сферы полномочий между различными типами муниципалитетов. Проблемы
7 Киричук С.М. "Состояние и перспективы реформы местного самоуправления в свете Послания Президента Российской Федерации" / Киричук С.М. // Аналитический вестник СФ. - 2008. - № 21 (366).
же минимального перечня вопросов, пока только обсуждаются на различных конференциях и совещаниях. Суть проблемы состоит в том, что на территории Российской Федерации имеются муниципальные образования, находящиеся на различном уровне развития. Предполагается внести изменения в ФЗ от 6.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», разрешив субъекту федерации устанавливать минимальный набор вопросов местного значения в индивидуальном порядке для каждого типа муниципальных образований. В данный минимальный набор предлагается включить, как минимум, четыре составляющие - бюджет, план социально-экономического развития, управление муниципальной собственностью и выборность органов управления. При этом, в случае отсутствия хотя бы одного из вышеперечисленных элементов представляется целесообразным рассмотрение вопроса о необходимости создания муниципального образования вообще.
Президент Российской Федерации в ежегодном послании Федеральному Собранию РФ указал на необходимость формирования стимулов к повышению качества управления региональными и муниципальными финансами. При этом условиями, которые будут обеспечивать высокое качество финансового менеджмента, должны стать расширение бюджетных возможностей для субъектов РФ и муниципальных образований, проводящих ответственную финансовую политику, и меры воздействия для тех, в которых качество финансового управления не обеспечивает реализацию прав граждан.
Для муниципальных образований в субъектах Российской Федерации предлагается установить стимулы к увеличению доходности местных бюджетов, а также повышению эффективности использования бюджетных средств. Достижению этих целей будет способствовать проведение федеральных и региональных конкурсов в сфере реформирования муниципальных финансов.8
Таким образом, в настоящее время, очевидно, что только за счет собственных ресурсов муниципальные образования не имеют возможности обеспечить полноценное развитие собственных территорий.
В данной ситуации муниципальным образованиям следует привлекать к решению задачи социальноэкономического развития территории субъекты хозяйственной деятельности всех форм собственности, то есть координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социальноэкономическом развитии территории муниципалитета.
В связи с этим представляет огромный интерес стратегия развития регионов и муниципальных образований, которую предложил министр регионального развития Дмитрий Козак. Данная стратегия отличается от разработанной ранее тем, что приоритетным направлением работы Министерства регионального развития РФ становится создание условий для формирования самообеспеченных территорий. Таким образом, признается необходимым формирование у органов местного самоуправления стимулов по развитию тех производств и той экономики, которые предоставляли бы возможность получать дополнительные доходы на своей территории. Деятельность муниципалитета должна быть направлена на разработку и реализацию
8 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 23.06.2008 «О бюджетной политике в 2009-2011 годах»
конкретных предложений по организации на своей территории того или иного производства с целью обретения данным муниципальным образованием большей экономической и финансовой независимости.
Для обеспечения соответствия доходных полномочий местного самоуправления расходным и создания условий для развития местного самоуправления в структуре доходов бюджетов муниципальных образований определяющими должны быть местные и закрепленные на долговременной основе федеральные и региональные налоги.
Местное самоуправление должно получить реальные бюджетные права, что позволит государству выполнять одну из конституционных задач, связанную с повышением жизненного уровня населения страны, решаемую преимущественно через местные бюджеты.
Развитый институт местного самоуправления - это не только основа устойчивости федеративного государства, это гарантия стабильности в решении социальных вопросов и функционировании систем жизнеобеспечения населения.
Таким образом, хотя с введением Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» разворачивается процесс углубления социальноэкономических основ местного самоуправления, что должно способствовать реализации потенциала каждого жителя России, реально местное самоуправление начнет полноценное функционирование только тогда, когда будут полностью решены вопросы формирования местных бюджетов, вопросы материальной обеспеченности их деятельности.
На современном этапе в связи с утратой значительной части налоговых источников основу взаимодействия региональных и местных властей составляет трансфертный механизм. Необходимо, однако, принимать во внимание, что различные виды финансовой помощи, которые используются для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, не способствуют укреплению финансовой независимости местного самоуправления.
В целях обеспечения дальнейшего устойчивого развития муниципальных образований необходимо в дополнение к существующим закрепить за муниципальными образованиями и другие налоги, например транспортный налог или налог на имущество юридических лиц. Необходимо развивать практику дополнительного закрепления субъектами Российской Федерации за местными бюджетами нормативов отчислений от региональных и федеральных налогов, которые поступают в бюджеты субъектов РФ. Данный подход будет способствовать обеспечению муниципальных образований стабильными доходными источниками и формированию сбалансированных местных бюджетов, а также усилит стимулирующий эффект в системе межбюджетных отношений.
Список литературы:
1. Киричук С.М. За два года реформа значительно шагнула вперед / Киричук С.М. // Самоуправление: теория и практика. - 2008. - №1. - С. 2-4.
2. Киричук С.М. "Состояние и перспективы реформы местного самоуправления в свете Послания Президента Российской Федерации" / Киричук С.М. // Аналитический вестник СФ. - 2008. - № 21 (366).
3. Симухин В.Д. Конституционно-правовые основы бюджетного регулирования органов местного само-
управления / В.Д.Симухин // Вестник Российской правовой академии. - 2007. - № 2. - С.43-44.
4. Соловьев В.В. Правовое регулирование предоставления местным бюджетам финансовой помощи из бюджетов других уровней / В.В.Соловьев // Современное право. - 2006. - № 8. - С.25-28.
5. Чуловский К.Ю. Понятие местного бюджета и его доходов в российском бюджетном праве / К.Ю.Чуловский // Современное право. - 2007. - № 9. -С.41-44.
РЕЦЕНЗИЯ
Статья А.А. Александрова посвящена актуальной проблеме обеспеченности сбалансированности местных бюджетов в Российской Федерации на современном этапе. Проблема рассматривается в контексте с концепцией реформы полномочий органов местного самоуправления в сфере социально экономического развития.
В статье анализируется возможность решения вопросов бюджетного обеспечения муниципальных территорий. Отмечается необходимость создания модели местного самоуправления основанной на максимальном приближении местной власти к населению и наделению местного самоуправления не только необходимыми полномочиями, но и финансовыми ресурсами для решения вопросов местного значения.
Автор поднимает проблему создания условий для обеспечения самодостаточности муниципальных образований.
Рассматривается целесообразность дальнейшего совершенствования налогового и бюджетного законодательства в плане формирования местных бюджетов.
Автор использует законодательство о местном самоуправлении, высказывания руководителей государства по совершенствованию налогово-бюджетных отношений на местном уровне.
В статье использованы взгляды российских ученых на состояние проблемы бюджетного обеспечения местного самоуправления. Статья представляет собой научную ценность и рекомендуется для опубликования в журнале.
к.ю.н., доцент Ивонова В.Н.
