CC BY
257
ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЛОГОВОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Д. В. Бутылин, Академия управления МВД России
Современный Уровень решения проблем обеспечения безопасности личности, общества, государства и его органов в любом современном государстве может служить наиболее достоверным и комплексным критерием для оценки как степени экономического, политического, идеологического и правового развития и стабильности этого государства, так и для оценки нравственности состояния общества и личности. Это объясняется тем, что глубокое и всестороннее решение сложных проблем, порожденных научно-техническим прогрессом, требует громадных капиталовложений и высокой культуры отношений, а, следовательно, под силу только экономически, политически и идеологически высокоразвитому, стабильному государству, обладающему мощным научно-техническим и интеллектуальным потенциалом, высокой правовой культурой.
С другой стороны, решение проблем безопасности требует активного участия всех государственных органов, их сотрудников и всех членов общества, высокого гражданского самосознания, готовности к определенному ограничению индивидуальных прав, свобод и даже ущемлению сегодняшних интересов, во имя жизни человека и развития будущих поколений. Это возможно только в обществе организованном на принципах высокой нравственности и кулыуры. Реализация этих принципов может быть достигнута на основе тщательно проработанной и организованной непрерывной системы образования и воспитания, охватывающей все ступени образования всех членов общества и особенно сотрудников органов государственной власти.
С момента возникновения государство и его органы находятся в постоянных взаимосвязях с обществом в целом, различными коллективами, отдельно взятыми личностями, общественное поведение которых оно регулирует. Эти взаимосвязи имеют прямой и обратный характер, их участники испытывают самые разные взаимовлияния.
Безусловно, для конкретного человека непосредственное, ощутимое значение имеют, прежде всего, отношения государственных органов и личности, ибо государство играет в
нашей жизни огромную роль от рождения и до смерти. Суть этих отношений раскрывается и в таком новом для нашего государства и общества явлении, как налоговая безопасность, ее зависимости от состояния национальной безопасности и от проводимой государственной политики в этой области.
Налоговая безопасность характеризуется состоянием защищенности налоговой системы от противоправной деятельности, формируемой организованной преступностью и отдельных лиц во всех ее формах, способность противостоять внешним и внутренним угрозам и устремлениям, сохраняя работоспособность и потенциал. В состав общей безопасности государства и общества входит и такая ее составляющая, как налоговая безопасность.
Налоговая безопасность характеризуется состоянием, при котором гарантированы условия непрерывного и постоянного финансирования государства и муниципальных образований посредством взимания налогов и сборов даже при наличии имеющихся в отношении нее угроз и негативных воздействий со стороны нарушителей налогового законодательства.
Налоговая безопасность всецело зависит от национальной безопасности, от государственной политики в отношении налоговых органов и налогоплательщиков. Их взаимосвязь динамична и определяется характером общественных отношений, экономическим и политическим устройством, уровнем развития законодательной базы государства и уровнем развития общества. Наиболее полное обеспечение национальной безопасности достигается тогда, когда обеспечение безопасности государства, его органов и общества является не самоцелью, а функцией обеспечения безопасности каждого гражданина.
Правовой основой налоговой безопасности является Конституция РФ, федеральное законодательство, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, конституции (уставы) и законодательство субъектов РФ, нормы международного права, охраняющие и защищающие правовые интересы налоговой системы. В частности, в Конституции РФ оп-
ределены конституционные обязанности по уплате налогов и сборов, являющиеся фундаментом процесса обеспечения налоговой безопасности. Однако этого недостаточно.
Можно сказать, что в Российской Федерации механизм обеспечения налоговой безопасности начал формироваться после принятия в 1991 г. Законов РФ «Государственной налоговой службе РСФСР», «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», «О налоге на прибыль предприятий и организаций», «О налоге на добавленную стоимость», «О подоходном налоге с физических лиц», «Об акцизах», а затем в 1993 г. новой Конституции РФ, в 1998 г. - Налогового кодекса РФ. В Основном Законе России не только закреплены обязанности уплаты налогов и сборов, но и права налогоплательщиков, многие из них сформулированы более конкретно и обстоятельно. Это относится к вопросам права на обращение в суд, другие государственные и муниципальные органы, права на обжалование действий должностных лиц и многим другим атрибутам налоговой системы.
Принято считать, что обеспечение налоговой безопасности осуществляется в рамках экономической безопасности соответствующими правоохранительными органами. По мнению И.И. Кучерова, в систему налоговой безопасности входят органы внутренних дел, органы безопасности, органы прокуратуры и суды1.
Казалось бы, и количество, и состав субъектов механизма в значительной мере отражают потребности обеспечения налоговой безопасности, хотя их круг, по нашему мнению, может быть значительно расширен (за счет включения, к примеру, Главы государства - Президента РФ, Правительства РФ и др.). Представляется спорным, исходя только из особенностей обстановки в России, необдуманное включение в систему субъектов механизма многочисленных государственных органов с различными функциями. Представляется, что система государственных органов, обладающая значительным числом элементов защиты, обеспечения налоговой безопасности, может быть жизнеспособной и перспективной в своем развитии. Однако эффективность и результативность ее зависит от единства функций этих элементов и их соответствующего законодательного закрепления.
Механизм обеспечения налоговой безопасности имеет довольно сложный, многоаспектный характер, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации, по-
этому деятельность субъектов механизма нуждается в четкой координации и согласовании. Учитывая, что глава государства - Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ является гарантом Конституции в России и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (статья 80), а также, учитывая накопленный за последние годы опыт работы в этой области, созданных при главе государства соответствующих органов и организаций, представляется целесообразным и возможным в качестве одного из основных направлений деятельности возложить на соответствующую комиссию при Президенте РФ полномочия по разработке и координации исполнения государственными органами федеральных программ основ государственной политики в области обеспечения налоговой безопасности, придав ей соответствующий государственноправовой статус. Аналогичное решение должно быть проведено и на уровне государственных органов субъектов федерации.
Ведущая роль в деле обеспечения налоговой безопасности принадлежит органам внутренних дел, которые непосредственно выполняют функции по выявлению, предупреждению, пресечению и расследованию налоговых преступлений и правонарушений. Например, за 2005 г. подразделениями органов внутренних дел по налоговым преступлениям выявлено 11351 преступление, посягающее на установленный порядок исчисления и уплаты налогов, в том числе фактов уклонения от уплаты налогов с физического лица —4085, уклонения от уплаты налогов с организации - 4806, неисполнения обязанностей налогового агента - 672, сокрытие денежных средств либо имущества организации (индивидуального предпринимателя) за счёт которых должно производиться взыскание налогов или сборов - 1788.
Представляется интересным и важным в механизме обеспечения налоговой безопасности создание и реализация проекта Государственной программы «Экономическая безопасность», включающей раздел о налоговой безопасности. Одна из главных задач Государственной программы - это обеспечение надежной защиты налоговой системы через систему обучения, подготовки и переподготовки персонала и обучающихся сотрудников налоговых и правоохранительных органов, а также оснащение зданий и помещений налоговых и правоохранительных органов совре-
Проблемы и вопросы гражданского права
менным оборудованием, средствами защиты. Учитывая важность проблемы, программе вполне можно придать статус Федеральной государственной программы.
Одним из разделов программы является раздел, именуемый инвестиционно-организационным, который предусматривает материально-техническое обеспечение объектов налоговых и правоохранительных органов, оснащение и сервисное обслуживание направления и систем защиты от возможных и реальных угроз.
Вторым разделом программы является научно-инновационный блок, предусматривающий решение более широкого спектра задач. Это нормативно-правовое и научно-методическое обеспечение налоговой системы, налоговых и правоохранительных органов, организация обучения, повышения квалификации и переподготовки кадров, разработка современных информационных технологий с учетом специфики налоговых отношений.
Важно, чтобы такая программа была принята в каждом субъекте Российской Федерации (с бюджетным финансированием). В каждом регионе она может иметь свою специфику. Очевидно, что сразу охватить все органы, обеспечивающие налоговую безопасность программой будет трудно. Самая многочисленная группа и слабо защищенная - это органы внутренних дел. Российская Федерация - огромная страна, и поэтому реализовать программу по всем ее составляющим во всех регионах будет достаточно сложно. Факты свидетельствуют, что практически каждый налогоплательщик, пострадал именно потому, что он не знал, что делать и как поступать в определенных ситуациях. В этой связи Государственной программой может быть предложено создание региональных центров по налоговой безопасности на базе образовательных учреждений налоговых и правоохранительных органов. Они будут осуществлять консультирование, обучение и переподготовку персонала, а также служить координирующим центром в регионе по этому направлению. Именно здесь будут решаться вопросы внедрения новых технологий защиты налоговой системы.
Налоговая безопасность достигается проведением единой государственной политики в этой сфере, а также системой мер правового, организационного, экономического, воспитательного, научного и научно-технического, экологического, информационного, социального и психологического характера.
В настоящее время в России существует значительный разрыв между той моделью общественных отношений в сфере обеспечения налоговой безопасности, которая формируется предписаниями законодательства и действительной ситуацией в данной сфере, что не может не оказывать влияния на эффективность действия механизма обеспечения этого вида безопасности.
Так, по состоянию на 1 января 2004 г. в налоговых органах Российской Федерации состояло на учёте 110,1 млн физических лиц, включая 4,8 млн индивидуальных предпринимателей. Кроме того, в составе налогоплательщиков числится 3,6 млн организаций.
Современное состояние отечественных налогоплательщиков характеризуется пониженной налоговой способностью. Хотя динамика статистических данных последних лет свидетельствует о существенном снижении уровня бедности в России, а прогнозные оценки сведены к тому, что в 2005 г. доля граждан с доходами ниже прожиточного минимума составила 17,6% (для сравнения в 2000 г. -28,9%), общий налоговый потенциал населения следует признать все ещё невысоким.
Особо следует обозначить уровень налоговой культуры, населения. По-прежнему значительная часть налогоплательщиков все ещё не считает себя обязанными своевременно и полно уплачивать налоги и сборы.
Следствием этих и других факторов является низкий уровень налоговой дисциплины и большое число совершаемых в сфере налогообложения правонарушений, которые выражаются в неуплате налогов и сборов. Так, по состоянию на 1 декабря 2004 г. совокупная задолженность по налоговым платежам в бюджетную систему Российской Федерации составила около 800 млрд руб., при росте недоимки на 43%. Тенденция к увеличению недоимки сохранилась и в 2005 г.
Очевидно, что общество интересует существо проблем, обусловивших возникновение и сохранение данного разрыва, а также возможности их разрешения.
Применительно к ситуации в России можно сказать, что существуют правовые предписания, регулирующие функции органов государства в сфере обеспечения налоговой безопасности (в том числе, нормы Конституции и законов, являющиеся юридической основой механизма) и довольно низкая активность, как самого государства, так и большей части российского общества в под-
большей части российского общества в поддержании усилий государства в этой сфере, в действиях, направленных на утверждение и защиту демократических ценностей государственной налоговой и правоохранительной службы. Это выражается и в пассивной, скрытой форме, проявлениями которой являются апатия, равнодушие широких слоев населения, его правовой нигилизм, и в открытой форме, в виде различных средств для обострения конфронтации в обществе.
Противодействие противоправному поведению налогоплательщиков призваны оказывать органы налогового администрирования. В настоящее время система органов налогового администрирования представлена финансовыми, налоговыми и таможенными органами и органами государственных внебюджетных фондов. Они обязаны в первую очередь осуществлять управление в налоговой сфере, а также осуществлять контроль за правильностью исчисления, своевременностью и полнотой уплаты налогов и сборов.
Основу системы налогового администрирования, входящую в механизм обеспечения налоговой безопасности составляют налоговые органы, на долю которых приходится основной объем контролируемых налоговых платежей.
Налоговые органы представлены Федеральной налоговой службой, управлениями ФНС России по субъектам Российской Федерации, межрегиональными инспекциями ФНС России, инспекциями ФНС России по районам, районам в городах, городам без районного деления, межрайонными инспекциями ФНС России. Предельная численность сотрудников центрального аппарата ФНС РФ установлена в 1,1 тыс. единиц, а общая численность налоговых органов — 166 тыс. единиц. Общая же численность таможенных органов определена в 60,7 тыс. единиц, а финансовых органов -51,8 тыс. единиц2.
Представляется, что для обеспечения полноценного функционирования налоговой системы этого явно недостаточно, учитывая многомиллионную армию российских налогоплательщиков нежелающих платить налоги и сборы.
Стремительное развитие «экономической» дифференциации российского общества, установление в нем устойчивой иерархии в соответствии с определенными социальными ценностями объясняют, на наш взгляд, отсут-
ствие в России условий, необходимых для того, чтобы основные законодательные предписания в сфере обеспечения налоговой безопасности были реализованы в соответствии с требованиями Конституции РФ.
Рациональной составляющей метода преодоления этой проблемы является, на наш взгляд, осознание ее существа, что предполагает осмысление противоречий, лежащих в ее основе, и затем их последовательное разрешение.
Стойкое нежелание российских налогоплательщиков платить налоги и сборы объясняется разными причинами. Среди них называют правовой нигилизм и правовую безграмотность населения, стремление решать личные проблемы без учета конституционных требований уважения к выполнению обязанностей, безнаказанность за нарушение законов и бездушное отношение к нуждам и интересам людей, бездеятельность по выполнению служебных обязанностей чиновников и другие причины.
Для решения такой важной проблемы как налоговая безопасность нужно «мыслить глобально, а действовать локально» (Рене Дюбо). В данном случае «мыслить глобально» значит решать принципиальные вопросы на федеральном уровне: как выработать федеральную концепцию налоговой безопасности; как согласовать развитие средств безопасности, охраны и защиты налоговой системы с потребностями общества; как достигнуть общего согласия по вопросам регулирования и применения непопулярных, но необходимых мер для социально-экономического роста; как могут завоевать доверие общественности государственные органы и учреждения, ведающие вопросами обеспечения налоговой безопасности. На эти вопросы мы пока не нашли окончательных ответов.
Вот поэтому необходимы региональные и локальные действия - множество мероприятий региональных и местных масштабов. Такая программа действий неминуемо изменит мнение и подход общественности к проблемам налоговой безопасности, потому что столкнет ее с этой проблемой вплотную. В таких случаях близкое знакомство не ведет к потере уважения, а учит отличать существенное от несущественного.
' См.: Кучеров И.И. Налоговое право России. М., 2006. С. 74.
2 Там же. С. 73.
