Научная статья на тему 'Проблемы классификации административно-надзорных производств: их критерии и виды'

Проблемы классификации административно-надзорных производств: их критерии и виды Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
658
164
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР / АДМИНИСТРАТИВНО-НАДЗОРНОЕ ПРОИЗВОДСТВО / КЛАССИФИКАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-НАДЗОРНЫХ ПРОИЗВОДСТВ / ADMINISTRATIVE SUPERVISION / SUPERVISORY ADMINISTRATIVE PROCEEDING / CLASSIFICATION OF SUPERVISORY ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Мартынов Алексей Владимирович

В статье рассматриваются важные вопросы классификации административно-надзорных производств. Автором исследуются различные критерии классификации административных производств в административном процессе. Указывается на совокупность критериев, позволяющих классифицировать виды административно-надзорных производств.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Problematic issues of classification of supervisory administrative proceedings: their criteria and types

The article deals with important issues of classification of supervisory administrative proceeding. The author analyses various criteria for the classification of administrative proceedings in the administrative process. The article outlines a set of criteria which allow classifying supervisory administrative proceeding.

Текст научной работы на тему «Проблемы классификации административно-надзорных производств: их критерии и виды»

3.4. ПРОБЛЕМЫ КЛАССИФИКАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОНАДЗОРНЫХ ПРОИЗВОДСТВ: ИХ КРИТЕРИИ И ВИДЫ

Перейти на Гпавное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

Мартынов Алексей Владимирович, к.ю.н., доцент. Место работы: кафедра конституционного и административного права, юридический факультет, Нижегородский государственный университет имени Н.И. Лобачевского. E-mil: docpred@yandex.ru.

Аннотация: В статье рассматриваются важные вопросы классификации административно-

надзорных производств. Автором исследуются различные критерии классификации административных производств в административном процессе. Указывается на совокупность критериев, позволяющих классифицировать виды административно-

надзорных производств.

Ключевые слова: административный надзор, административно-надзорное производство, классификация административно-надзорных производств

PROBLEMATIC ISSUES OF CLASSIFICATION OF

SUPERVISORY ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS: THEIR CRITERIA AND TYPES.

Martynov Alexey Vladimirovich, , Candidate of Science (Law), docent, Associate Professor. Place of work: Chair of Constitutional and Administrative Law, Faculty of Law, Nizhny Novgorod N.I. Lobachevsky State University. E-mail: doc-pred@ yandex.ru.

Annotation: The article deals with important issues of classification of supervisory administrative proceeding. The author analyses various criteria for the classification of administrative proceedings in the administrative process. The article outlines a set of criteria which allow classifying supervisory administrative proceeding. Keywords: administrative supervision, supervisory administrative proceeding, classification of supervisory administrative proceedings.

Административно-надзорное производство занимает одно из центральных мест среди многочисленных административных производств, наполняющих содержание административного процесса. Это подтверждается тем, что важным направлением проведения современной административной реформы в России является «совершенствование действующей системы контроля и надзора, направленное на дальнейшее сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности»1. Надзорное производство представляет собой особый вид контрольного производства. Его цель состоит в проведе-

1 Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. №1789-р «Об одобрении Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах и плана мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах» (в ред. распоряжения Правительства РФ от 9.02.2008 г. №157-р; постановления Правительства РФ от 28.03.2008 г. №221) // СЗ РФ. 2005. №46. Ст.4720; СЗ РФ. 2008. №7. Ст.633; СЗ РФ. 2008. №14. Ст.1413

нии мероприятий по проверке соблюдения специальных правил в деятельности подконтрольных объектов2' На наш взгляд, изучение сущности и видов административно-надзорных производств позволит более полно охарактеризовать административно-

процессуальную деятельность: выявить ее характерные особенности и установить свойства элементов административного процесса.

Административно-надзорное производство служит процессуальной формой реализации административного надзора. Под ним мы понимаем особую форму осуществления исполнительной власти (публичного управления), связанной с реализацией установленных государственно-управленческих функций по обеспечению законности, конституционных прав и свобод, безопасности в деятельности организационно неподчиненных государственных органов власти и их должностных лиц, общественных организаций, других юридических лиц, а также граждан.

При этом административный надзор включает в себя осуществление трех основных административнопроцессуальных действий: наблюдение, проверка и принятие мер административного принуждения. Выделяются и другие надзорные административнопроцессуальные действия, например, «наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление деятельности, выявление, просмотр, посещение, со-поставление»3

В содержательном плане административный надзор представляет достаточно сложное многоцелевое административно-правовое воздействие. Это связано с тем, что он имеет несколько важнейших функций, то есть направлений этой административной деятельности, что вызывает значительные трудности при выборе критериев классификации административнонадзорных производств.

С одной стороны, если обратиться к содержанию административно-надзорной деятельности, то в ее структуре можно обнаружить самостоятельные отдельные административные производства или административные процедуры.

Так, Д.Н. Бахрах выделяет в административном надзоре следующие основные направления деятельности, которые можно с полной уверенностью назвать элементами административно-надзорного производства:

1) правотворчество, участие в определении правового режима поднадзорных объектов;

2) организационно-массовая и материально-техническая предупредительная деятельность;

3) предварительный контроль;

4) текущий контроль;

5) применение мер пресечения неправомерных действий;

_ч 4

6) привлечение виновных к ответственности

На наш взгляд, указанные элементы административного надзора не могут быть самостоятельными административными производствами. Напротив, они могут быть характерными для любых административнонадзорных производств.

В качестве самостоятельных административнонадзорных производств некоторыми учеными выделя-

2 Административно-процессуальное право: Курс лекций / Под ред. И.Ш. Килясханова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. С.390

3 Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс / Под ред.

А.В. Куракина. М.: Изд. «Дело и Сервис», 2004. С.599

4 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник / Д.Н. Бахрах, В.Г. Татарян. М.: Эксмо, 2009. С.366-368

АДМИНИСТРАТИВНО-НАДЗОРНЫЕ ПРОИЗВОДСТВА

Мартынов А.В.

ются также административно-наблюдательное (контрольное, надзорное) производство, которое включает полное административно-наблюдательное (контрольное, надзорное) производство и ограниченное административно-наблюдательное (контрольное, надзорное) производство5. Первое, включает деятельность компетентных административных органов по осуществлению полного комплекса проверочных мероприятий в отношении индивидуально определенных физических лиц и организаций по всем или по большинству вопросов, образующих предмет соответствующего вида наблюдения. Второе, направлено на осуществление в отношении индивидуально определенных физических лиц или организаций полного или частичного комплекса проверочных мероприятий по ограниченному кругу вопросов, образующих предмет соответствующего вида наблюдения6.

И в том, и в другом случае речь идет лишь о некоторых элементах содержания административного надзора, которые, по мнению ученых в области административного права, образуют в рамках административнонадзорного производства подвиды производств. С данными выводами следует согласиться лишь частично.

С нашей точки зрения, наблюдение является методом или способом осуществления административного надзора. Кроме наблюдения, неотъемлемой частью административно-надзорной деятельности может быть проверка, включающая в себя различные мероприятия по контролю, и применение мер административного принуждения. Общность данных средств административного надзора говорит не о самой процессуальной деятельности, то есть административных производствах, а об материальных нормах административного права, которые закрепляют эти правовые средства, реализуемые в различных административнонадзорных производствах.

Следует отметить, что в науке административного права в качестве критериев классификации административных производств также выделяются: а) характер индивидуально-конкретных дел в сфере управления; под характером понимаются свойства, общие для данной группы дел7; б) характер функций управления8; в) особенности административно-процессуальных отношений, входящих в административное производство9; г) «предметное содержание», то есть характер индивидуально-конкретных дел, то есть специфику дел, которая обусловила специфику норм, регулирующих решение этих специальных дел10; д) юридические последствия применяемых в результате процессуальной деятельности средств административно-правового регулирования11; и др.

5 См.: Административное право России: учебник для студентов вызов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. С.440-441

6 Указанная работа. С.440-441

7 См.: Сорокин В.Д. Избранные труды / Предисл. Д.Н. Бахраха,

В.В. Денисенко. - СПб.: Изд. Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005. С. 100; Советское административное право (Общая и Особенные части). М.: Юрлит, 1973. С.314

8 См.: Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М.: Юрлит, 1979. С.29-30

9 См.: Советское административное право: учебник. М.: Юрлит, 1985. С.246-247

10 См.: Панова И.В. Административно-процессуальное право России. М.: Норма, 2007. С.55

11 См.: Осинцев Д.В. Лицензионно-разрешительная система в

Российской Федерации: Монография. Екатеринбург: Изд. УрГЮА, 1999. С.29-30

Однако, на наш взгляд, с учетом современного развития административно-надзорных отношений применение лишь одного критерия классификации административных производств вряд ли возможно. На сегодняшний день классификация административных производств должна иметь исключительно практическое значение и производиться в соответствии с совокупностью различных критериев.

С нашей точки зрения, базовыми критериями классификации административных производств должны быть:

1) единый предмет правового регулирования административного производства, то есть совокупность норм материального и процессуального административного права, регулирующих сходные (однотипные) общественные отношения, в результате чего устанавливается правопорядок в конкретной сфере публичного управления. «Правопорядок, - в административноправовом смысле, - это специфическое состояние упорядоченности общественных отношений, это уже осуществленная действительность, результат нормотворческого и правореализационного процессов»12. Административно-правовые нормы, регулирующие одно производство, нацелены на обеспечение правопорядка, содержат соответствующие формы и методы, направленных на достижение правопорядка и различных видов безопасности;

2) наличие нескольких взаимосвязанных целей и задач. Важной особенностью любого административного производства является установление правового регулирования административного производства путем принятия соответствующего профильного нормативноправового акта, обычно федерального закона либо закона субъекта Российской Федерации. На основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации принимаются подзаконные нормативные правовые акты, в которых детализируются административные процедуры совершения административнопроцессуальных действий в рамках определенного административного производства;

3) административные производства могут классифицироваться в зависимости от субъектов, призванных его реализовывать (осуществлять).

Так, административное производство может осуществляться органами исполнительной и законодательной власти, судом, органами, не относящимися ни к одной ветви власти (Президентом РФ, прокуратурой, Счетной палатой, избирательными комиссиями, Центральным банком России). Многообразие субъектов административных производств возможно с учетом широкой трактовки государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности всех государственных органов власти. С помощью данного критерия могут выделяться такой вид административного производства как административное судопроизводство, то есть производство, осуществляемое судами общей юрисдикции, арбитражными судами, мировыми судьями по разрешению публично-правовых споров в сфере государственного управления;

4) административно-правовой режим также может служить важным критерием классификации административных производств. Теоретики права рассматривают правовой режим как специфику юридического регулирования определенной сферы общественных от-

12 Сыдорук И.И. Государственно-правовое обеспечение правопорядка в Российской Федерации: теоретико-прикладные проблемы: монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2003. С.32

ношений с помощью различных способов и средств. Как правило, различные сферы общественных отношений требуют различного сочетания способов, методов, типов правового регулирования. Своеобразие правовых режимов наблюдается как внутри каждой отрасли, так и в правовой системе в целом. В административном праве в обобщенном смысле под административно-правовым режимом понимается совокупность правовых установлений и мероприятий упорядочивающего воздействия, определяющих порядок реализации лицами своих публичных прав и обязанностей, а также порядок деятельности властных субъектов в целях обеспечения управляемости жизненными процессами и обеспечения их безопасности.

Применительно к административному производству административно-правовой режим играет важное значение. Так, производство может осуществляться в нормальном (общем) административно-правовом режиме, экстраординарном правовом режиме и административно-правовом режиме, когда нарушен правопорядок (правоохранительный режим). Последний, кстати, характерен для административных производств в юрисдикционном процессе;

5) и наконец, пятый критерий, это характер методов правового воздействия, применяемых в административном производстве. Следует отметить, что в административно-процессуальной деятельности могут применяться разнообразные методы административноправового воздействия. Однако, можно выделить в рамках того или иного административного производства основной, наиболее распространенный метод правового воздействия, характерный именно для данного административного производства.

С учетом указанных критериев можно выделить следующие виды административно-надзорных производств:

1. Административно-надзорное производство по обеспечению промышленной безопасности.

2. Административно-надзорное производство по обеспечению транспортной безопасности.

3. Административно-надзорное производство по обеспечению санитарно-эпидемиологической безопасности.

4. Административно-надзорное производство по обеспечению пожарной безопасности.

5. Административно-надзорное производство по обеспечению безопасности дорожного движения.

6. Административно-надзорное производство по обеспечению экологической безопасности.

7. Административно-надзорное производство по обеспечению авиационной безопасности.

8. Административно-надзорное производство по реализации страхового надзора.

9. Административно-надзорное производство по реализации финансового надзора.

10. Административно-надзорное производство по реализации ветеринарного надзора.

11. Административно-надзорное производство по реализации строительного надзора.

12. Административно-надзорное производство по реализации энергетического надзора.

13. Административно-надзорное производство по реализации атомного надзора.

14. Административно-надзорное производство по реализации фитосанитарного надзора.

15. Административно-надзорное производство по реализации надзора в сфере образования.

16. Административно-надзорное производство по реализации метрологического надзора.

17. Административно-надзорное производство по реализации надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

18. Административно-надзорное производство по реализации надзора в области связи.

19. Административно-надзорное производство по реализации надзора в области охраны здоровья граждан.

20. Административно-надзорное производство по реализации надзора в области охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Следует сказать, что вышеприведенная классификация административно-надзорных производств не является исчерпывающей. Она может изменяться в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. Вместе с тем, все указанные административно-надзорные производства имеют полноценную сформировавшуюся структуру, что позволяет считать выбранные нами критерии эффективными и обоснованными.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.