CC BY
358
Бизнес в законе
1 ’2014
4.2. ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Журко Артем Владимирович, аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин
Место учебы: НОУ ВПО Национальный институт бизнеса.
meat_wad@mail.ru
Аннотация: В предлагаемой статье исследован процесс становления института уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, основные проблемы функционирования данного института, а также проанализированы наиболее возможные пути решения данных проблем.
Ключевые слова: Уполномоченный по правам ребенка, субъект Российской Федерации, защита прав детей, органы государственной власти.
EXPERIENCE OF THE FORMATION AND DEVELOPMENT OF THE INSTITUTION OF THE COMMISSIONER FOR CHILDREN'S RIGHTS IN FOREIGN COUNTRIES
Zhurko Artem Vladimirovich, postgraduate student of public-legal disciplines.
Study place: National Institute of Business
meat_wad@mail.ru
Annotation: In this article we study the process of establishing the institution of the Children's Rights Commissioner in the regions of the Russian Federation, the main problems in their functioning, and also analyzed the most possible solutions to these problems.
Keywords: Children's Rights Commissioner, subject of the Russian Federation, the protection of children's rights, the state authorities.
Сегодня проблема защиты прав и свобод детей в Российской Федерации стоит очень остро. Несмотря на предпринимаемые государством меры по повышению благосостояния населения, уровень жизни значительного количества семей с детьми, особенно многодетных, остается невысоким, что отрицательно сказывается на здоровье, воспитании и образовании несовершеннолетних. Сохраняются такие социальные проблемы, как детская безнадзорность и беспризорность, сиротство, высокий уровень алкоголизма и наркомании среди подростков, насилие в отношении детей, рост преступности несовершеннолетних.
Эти проблемы связаны, в частности, с отсутствием комплексного подхода в защите прав и интересов ребенка в России. Как правило, деятельность органов, на которые возложены функции содействия ребенку в защите его прав (прокуратура, полиция, органы опеки и попечительства), заключается в контроле за собственными действиями. Однако и деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, как показала практика, не позволяет
эффективно обеспечить защиту и восстановить нарушенные права ребенка. Решению этих проблем способствует формирование института
специализированных Уполномоченных по правам ребенка [1].
Необходимость учреждения этого института в Российской Федерации определялась и причинами международно-правового характера. Так, в Заключительных замечаниях Комитета ООН по правам ребенка по итогам рассмотрения второго периодического доклада Российской Федерации о реализации Конвенции о правах ребенка (1999 г.) содержится указание о введении в Российской Федерации независимого контроля за положением детей и о формировании института Уполномоченного по правам ребенка. Обязательства государств по созданию таких национальных органов, как Уполномоченные по правам ребенка, содержатся в п. 31 Плана действий «Мир, пригодный для жизни детей», принятого на Специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН по положению детей (Нью-Йорк, 8-10 мая 2002 г.).
Также с инициативами о введении института Уполномоченного по правам ребенка неоднократно выступали депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации и общественные, в том числе правозащитные, организации.
В 1998 г. при поддержке ЮНИСЕФ был реализован пилотный проект по введению должности Уполномоченного по правам ребенка в некоторых субъектах РФ в целях реализации положений Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» [2]. На первом этапе существовало уже пять постов Уполномоченных. По состоянию на 1 февраля 2003 г. было учреждено 12 постов Уполномоченных на уровне субъектов Российской Федерации (в республиках Северной Осетии-Алании, Чеченской, Краснодарском и Красноярском краях, Волгоградской, Ивановской, Калужской, Кемеровской, Новгородской, Самарской областях, городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге) и три - на уровне муниципального образования (Арзамасский район Нижегородской области, г. Волжский Волгоградской области, г. Екатеринбург). В пяти субъектах РФ пост Уполномоченного введен на основании закона данного субъекта РФ (в Краснодарском и Красноярском краях, Кемеровской, Самарской областях, г. Москве). На сегодняшний день данный институт создан и функционирует во всех российских регионах.
Первые годы работы Уполномоченных по правам ребенка показали, что проблема нарушения прав детей государственными органами (учреждениями), призванными обеспечивать права детей, а также ненадлежащее выполнение ими своих обязанностей по защите прав детей, стоит очень остро. В связи с этим учреждение на своей территории должности Уполномоченного по правам ребенка рассматривается органами власти субъектов РФ как целесообразный шаг по созданию качественно новой формы правовой защиты детей.
Порядок назначения и организационно-правовой статус региональных Уполномоченных различен. Основная проблема в данной ситуации заключается в том, что в большинстве субъектов РФ
82
Журко А. В.
ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Уполномоченные включены в систему исполнительной власти и назначаются главами администраций, что значительно ограничивает свободу их действий. В последнее время ситуация начинает меняться, и в некоторых субъектах Уполномоченные назначаются законодательным органом или с его согласия. Тем самым Уполномоченные приобретают парламентский статус и имеют большую независимость от исполнительной власти, что повышает эффективность их работы. Однако практика показывает, что отсутствие свободы деятельности Уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ ввиду их подотчетности органам исполнительной власти значительно тормозит защиту прав и интересов детей на региональном уровне.
Помимо этого детским омбудсменам необходимо создавать специальные аппараты для обеспечения своей деятельности. К сожалению, сегодня такие аппараты действуют только в Москве, Санкт-Петербурге, Краснодарском и Красноярском краях, Республике Северной Осетии-Апании, Самарской области и некоторых других субъектах РФ.
В целях закрепления конституционно-правового статуса Уполномоченного 30 декабря 2009 г. был принят Указ Президента РФ № 986 «Об
Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка».
Согласно данному документу, Уполномоченный вправе проводить самостоятельно или совместно с государственными органами и должностными лицами проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, составлять заключения, содержащие рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления прав и интересов детей; привлекать научные организации, ученых и специалистов для осуществления экспертных и научно-аналитических работ, касающихся защиты прав ребенка [3]. Необходимо заметить, что Уполномоченный может быть наделен законом и иными полномочиями в сфере защиты прав детей.
В отличие от других существующих сегодня в Российской Федерации государственных органов, в чьей компетенции находится защита прав детей, главным назначением института Уполномоченного является:
- осуществление независимого контроля со стороны общества за деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления по обеспечению прав детей, детских учреждений в части обеспечения прав детей;
- защита ребенка, чьи права нарушены органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, работниками учреждений;
- содействие восстановлению нарушенных прав ребенка.
Основные задачи региональных Уполномоченных по
правам ребенка закреплены в регламентирующих их деятельность документах. Таковыми являются:
- обеспечение гарантий и законных интересов, прав и свобод ребенка, развитие и дополнение существующих форм и средств защиты прав ребенка во взаимодействии с органами государственной власти и органами местного самоуправления соответствующей компетенции;
- всемерное содействие восстановлению нарушенных прав ребенка;
- анализ состояния дел по соблюдению прав ребенка и подготовка предложений по совершенствованию законодательства.
Для выполнения стоящих перед Уполномоченными задач они наделены определенными правами:
- посещать государственные органы и органы местного самоуправления, учреждения, организации и предприятия независимо от форм собственности (особенно важно, что Уполномоченные обладают правом беспрепятственного посещения детских интернатных учреждений);
- проводить самостоятельно или с участием государственных и муниципальных органов проверки обстоятельств, связанных с нарушением прав ребенка;
- направлять государственным органам, органам местного самоуправления и их должностным лицам предложения и рекомендации, относящиеся к обеспечению прав ребенка и совершенствованию процедур, затрагивающих его права;
- при выявленных нарушениях прав детей или конкретного ребенка обратиться в суд, в компетентные органы с просьбой о возбуждении дисциплинарного или административного производства в отношении должностных лиц, в действиях которых усматриваются нарушения прав ребенка;
- готовить предложения о внесении изменений в действующее законодательство по вопросам, затрагивающим права ребенка;
- привлекать квалифицированных специалистов к совместной работе и создавать из числа ученых и специалистов, работающих с детьми экспертные группы, советы по правам ребенка, привлекать к сотрудничеству неправительственные организации.
Однако даже в осуществлении базовых обязанностей Уполномоченным по правам ребенка в субъектах РФ приходится сталкиваться с определенными препятствиями.
Так, одной из задач, поставленных на VII съезде Уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ, прошедшей 16-18 апреля 2013 г., является
необходимость развития и совершенствования форм и методов взаимодействия региональных детских омбудсменов с органами государственной власти, в том числе с правоохранительными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями и другими институтами гражданского общества по вопросам охраны здоровья детей и защиты прав семей, воспитывающих детей с ограниченными возможностями здоровья, детей-инвалидов, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей [4]. Наличие данного замечания свидетельствует о том, что взаимодействие с властными структурами до сих пор не налажено.
Несмотря на то, что опыт работы региональных Уполномоченных по правам ребенка свидетельствует о важности данного института в системе обеспечения прав и законных интересов детей, очевидно, что он пока не занял свою нишу среди органов государственной власти.
Следует отметить, что помимо установления тесного взаимодействия региональных Уполномоченных по правам ребенка со всеми социальными институтами и организациями, занимающимися защитой прав детей, руководству субъектов РФ необходимо обратить внимание на реализацию Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 гг.[5]. Для этого нужно разрабатывать и принимать региональные программы по профилактике пьянства, алкоголизма и других форм зависимостей, выведению из социально опасного состояния семей с несовершеннолетними детьми, родители в которых ведут антиобщественный образ жизни и не исполняют в связи с этим обязанности по содержанию и воспитанию детей.
83
Бизнес в законе
1 ’2014
Важной особенностью Уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации является то, что они могут более эффективно, чем Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, осуществлять функции защиты прав ребенка.
Но компетенция региональных омбудсманов в основном определена как рассмотрение жалоб, а процедура их подачи исключает (или существенно затрудняет) возможность подачи жалобы ребенком. Учитывая, что ребенок в силу возраста не способен самостоятельно использовать правовые средства защиты, и то, что нарушение прав детей происходит непосредственно по месту их жительства (пребывания), возможности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации для оперативного реагирования на нарушения прав детей весьма ограничены.
Эффективности работы Уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ также препятствует то, что часто отсутствует возможность лично участвовать в содействии восстановлению нарушенных прав, как отдельных детей, так и их групп непосредственно по месту жительства (пребывания) ребенка. Это связано с отсутствием необходимых кадровых, организационных, методических и материальнотехнических условий для обеспечения доступных, бесплатных и качественных услуг по оказанию квалифицированной юридической помощи разным контингентам детей, особенно, несовершеннолетним групп риска, с учетом их особых потребностей.
Лицо, избираемое (или назначаемое) на должность Уполномоченного по правам ребенка, должно обладать общественным авторитетом. Сама процедура назначения на эту должность предполагает, что Уполномоченный - лицо незаурядное, обладающее помимо высоких профессиональных и необходимыми личными качествами. Это особенно важно в отношении тех Уполномоченных, которые действуют на основе специального регионального закона и назначаются законодательным органом или с его согласия [6].
Принципиальным отличием деятельности Уполномоченного по правам ребенка от всех остальных субъектов защиты прав детей является то, что он с первых дней своей деятельности активно осуществляет правовое просвещение, прежде всего самих детей, налаживает контакты с детьми, посещает детские учреждения, разъясняя детям в доступной форме их права и обязанности, возможности их защиты, каким образом и куда они могут обратиться за помощью в конкретных обстоятельствах. В связи с этим, на вышеуказанном съезде региональных Уполномоченных по правам ребенка было внесено предложение об усовершенствовании таких учреждений (психологических, образовательных и медицинских).
Однако, несмотря на указанные выше недостатки, объем обращений граждан о защите прав несовершеннолетних во всех субъектах РФ, где введены должности Уполномоченного по правам ребенка, весьма значителен и продолжает расти.
Как уже отмечалось, Уполномоченный ведет личный прием граждан, в том числе с выездом на место (в районы, учреждения и пр.). Так, только в первом полугодии 2013 г. Уполномоченному по правам ребенка в Санкт-Петербурге поступило 1539 устных и
письменных обращения, в которых содержалось более 2000 вопросов по нарушению прав детей. Уполномоченным по правам ребенка Калужской области за первое полугодие 2013 г. было принято более 1000 человек, в адрес Уполномоченного поступило около 500 обращений. К Уполномоченному по правам ребенка Волгоградской области в 2013 г. обратилось более 800 человек, кроме того, им дано около 1100 устных консультаций по телефону, в том числе на «Детском телефоне доверия». Ежегодно к Уполномоченному по правам ребенка в Новгородской области обращается до 600 человек. В Красноярском крае назначение Уполномоченного по правам ребенка вызвало рост числа индивидуальных и коллективных обращений граждан в защиту детей, обращений общественных организаций.
По каждому заявлению проводится работа, принимаются меры по восстановлению нарушенных прав детей с обращением, в случае необходимости, в учреждения, государственные органы, включая органы прокуратуры, внутренних дел, суд. В подавляющем большинстве случаев проблемы разрешаются в пользу детей [7].
Уполномоченный оказывает бесплатную правовую помощь детям и их семьям, в том числе в подготовке процессуальных документов. Важным направлением его деятельности по защите прав конкретного ребенка стала практика участия в рассмотрении в суде гражданских дел, затрагивающих интересы несовершеннолетних. К участию в деле Уполномоченный привлекается как по просьбе участвующих в деле лиц, так и по инициативе суда и собственной инициативе. Часто к материалам дел приобщаются ходатайства Уполномоченного в поддержку ребенка. Это особенно актуально в случаях, когда права детей нарушаются органами, обязанными их защищать. Уполномоченный помогает грамотно составить исковое заявление, при необходимости обращается в надзорную инстанцию. Практика показывает, что суды, как правило, заинтересованы в участии Уполномоченного в судебном заседании.
Наряду с защитой прав конкретного ребенка, Уполномоченный по правам ребенка содействует защите прав детей в целом. Уполномоченные ведут мониторинг соблюдения прав детей, проводят независимый вневедомственный анализ состояния дел по обеспечению прав и законных интересов детей, посещают детские учреждения; особое внимание придается проверке соблюдения прав детей, находящихся в интернатных и пенитенциарных учреждениях. На основе полученной информации Уполномоченными вносятся предложения органам государственной власти по улучшению положения детей, реализации их прав в соответствии с действующим законодательством, а также предложения субъектам Российской Федерации использовать право законодательной инициативы по совершенствованию законодательства в интересах детей. Кроме того, аппарат Уполномоченных осуществляет правовую экспертизу законопроектов, затрагивающих интересы детей.
Объективно деятельность региональных
Уполномоченных по правам ребенка способствует усилению координации деятельности всех структур и обеспечению комплексного решения проблем детей [8].
84
Журко А. В.
ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В Новгородской области сложилась практика подготовки Уполномоченным предложений на имя губернатора с последующей проработкой механизмов их реализации органами исполнительной власти.
В Кемеровской области организована совместная работа Совета народных депутатов области и Уполномоченного по правам ребенка по рассмотрению и подготовке проектов федеральных и областных законов. Уполномоченный по правам ребенка г. Волжского, являясь депутатом Городской Думы, обладает правом законодательной инициативы. По инициативе или при участии Уполномоченных Волгоградской, Калужской областей созданы областные координационные органы по решению проблем детства при администрациях областей. Уполномоченный по правам ребенка Арзамасского района Нижегородской области осуществляет непосредственную координацию работы в районе по профилактике детского неблагополучия. При активном участии Уполномоченного по правам ребенка Кемеровской области в феврале-марте 2009 года проведена широкомасштабная акция по жизнеустройству 300 амнистированных
несовершеннолетних.
Анализируя изложенное, следует отметить, что модели работы, основные права и полномочия, порядок назначения и организационно-правовой статус региональных уполномоченных отличается в разных субъектах РФ, что, несомненно, является большим недостатком в организации деятельности этого института в нашей стране. Работа уполномоченных в каждом конкретном регионе опирается на разную нормативно-правовую базу. Институт уполномоченного по правам ребенка в субъекте РФ пока не интегрирован в систему федерального законодательства, что ограничивает его возможности осуществлять защиту прав детей, например, в суде или детей, находящихся в пенитенциарных учреждениях. В связи с этим выполнение задач, поставленных на VII съезде Уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, имеет особую важность.
Список литературы:
1. Журко А.В. Использование в Российской Федерации
зарубежного опыта формирования и функционирования института уполномоченного по правам ребенка // Пробелы в российском законодательстве, 2013, № 6. М.:
Издательский дом «Юр-ВАК». С. 84.
2. Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации. Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ // Интернет-портал «Российской Газеты», 05.08.1998.
3. Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребёнка. Указ Президента Российской Федерации от 1 сентября 2009 г. № 986 // «Российская газета», № 166, 04.09.2009.
4. Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. - 2013 [Электронный ресурс]. - URL: http://www. rfdeti. ru/files/. pdf.
5. О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы. Указ Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 г. № 761.
6. Об уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации: Досье на проект федерального закона № 05828-3 // Документ опубликован не был. Режим доступа: СПС Гарант.
7. Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам ребенка -защитник прав ребенка. М.: Институт государства и права РАН. Серия «Новое в юридической науке и практике», 2011.
8. Лебедев В.А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в России. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2010.
Reference list:
1. Zhurko A. Experience of the formation and development of the institution of the Commissioner for Children's Rights in foreign countries // Gaps in the Russian legislation, 2013, № 6. Moscow: Publishing House «Ur-VAK», p. 84.
2. On basic guarantees of children's rights in the Russian Federation. The Federal Law of July 24, 1998 № 124-FZ // Internet portal «Rossiyskaya Gazeta», 05.08.1998.
3. On the Commissioner for Children's Rights of the President of the Russian Federation. Decree of the President of the Russian Federation on September 1, 2009 № 986 // «Rossiyskaya Gazeta», № 166, 04.09.2009.
4. The Commissioner for Children's Rights of the President of the Russian Federation. - 2013 [electronic resource]. - URL: http://www.rfdeti.ru/files/.pdf.
5. On the National Strategy of Action for Children 2012-2017 . Decree of the President of the Russian Federation of June 1, 2012 № 761.
6. On the Commissioner for Children's Rights in the Russian Federation: The file on the draft Federal Law № 05828-3 // The document has not been published. Access: Garant System.
7. Hamaneva N. Ombudsman for Children - the defender of children's rights . - Moscow: Institute of State and Law. Series «Innovations in legal science and practice», 2011.
8. Lebedev V. Constitutional and legal protection and the protection of the rights and freedoms of man and citizen in Russia. - Moscow: Moscow University Press, 2010.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью «Проблемы функционирования Уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации» аспиранта НОУ ВПО «Национальный институт бизнеса» Журко Артема Владимировича Статья А. В. Журко посвящена рассмотрению становления и функционирования института Уполномоченного по правам ребенка в субъектах РФ, а также основным проблемам при осуществлении ими практической деятельности.
Актуальность данной статьи не вызывает сомнения в связи с растущей ролью института Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации.
Автором проведена серьезная работа по выявлению основных пробелов в деятельности государственных органов и социальных учреждений в области защиты прав детей. Кроме того, автор подробно проанализировал статистику деятельности Уполномоченных по правам ребенка в некоторых субъектах РФ и определил основные направления деятельности органов государственной власти, необходимые для улучшения ситуации в данной сфере.
Научная статья А. В. Журко «Проблемы функционирования Уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации» соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода. Данная статья может быть рекомендована к публикации.
к.ю.н., доцент, заместитель декана
факультета экономики, управления и
права НОУ ВПО «Национальный институт бизнеса».
Зыкова Ирина Владимировна
85
