Научная статья на тему 'Проблемы формирования налоговой базы на региональном и местном уровнях'

Проблемы формирования налоговой базы на региональном и местном уровнях Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

CC BY
242
39
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА / НАЛОГОВАЯ СИСТЕМА / МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ / КОСВЕННОЕ НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ / НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ НЕДВИЖИМОСТИ / ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КАДАСТР НЕДВИЖИМОСТИ / НАЛОГОВАЯ БАЗА / КАДАСТРОВАЯ СТОИМОСТЬ НЕДВИЖИМОСТИ

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Перонко И.А., Горелко А.И.

В статье рассматриваются проблемы формирования доходов региональных и местных бюджетов. Отмечается, что в настоящее время в России имеется дисбаланс межбюджетных отношений. Называются недостатки существующей модели налообложения с точки зрения региональных и местных бюджетов. Указывается на положительные стороны введения налога на недвижимость для пополнения доходной базы региональных и местных бюджетов.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Текст научной работы на тему «Проблемы формирования налоговой базы на региональном и местном уровнях»

НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ

УДК 336.221+336.226.2.12.1

ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ НАЛОГОВОЙ БАЗЫ НА РЕГИОНАЛЬНОМ И МЕСТНОМ УРОВНЯХ

И. А. ПЕРОНКО,

доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой финансов E-mail: ukc-2008@yandex. ru Кубанский государственный университет

А. И. ГОРЕЛКО,

кандидат экономических наук, руководитель Учебно-консультационного центра при УМНС РФ по Краснодарскому краю E-mail: ukc-2008@yandex. ru

В статье рассматриваются проблемы формирования доходов региональных и местных бюджетов. Отмечается, что в настоящее время в России имеется дисбаланс межбюджетных отношений. Называются недостатки существующей модели налогообложения с точки зрения региональных и местных бюджетов. Указывается на положительные стороны введения налога на недвижимость для пополнения доходной базы региональных и местных бюджетов.

Ключевые слова: налоговая политика, налоговая система, межбюджетные отношения, косвенное налогообложение, налогообложение недвижимости, государственный кадастр недвижимости, налоговая база, кадастровая стоимость недвижимости.

В своем выступлении на Санкт-Петербургском форуме в июне 2011 г. Президент России отмечал, что «...в современном мире невозможно управлять страной из одной

точки, тем более, когда речь идет о такой стране, как Россия. В ближайшее время я создам специальную рабочую группу высокого уровня, которая подготовит предложения по децентрализации полномочий между уровнями власти, прежде всего в пользу муниципального уровня, включая вопросы соответствующей корректировки национальной налоговой системы и принципов межбюджетных отношений. Убежден, что такие решения будут в большей мере отвечать и потребностям перспективной структуры российской экономики» [1].

По мнению ученых, в проводимых в нашей стране налоговых реформах «.мировой опыт используется. крайне непродуктивно, так как не учитывались исторические, политические особенности развития российской экономики» [2].

Соответственно это приводит к известным серьезным недостаткам функционирования экономической системы, среди которых весьма существенным является дисбаланс межбюджетных отношений с позиции функционирования действующей налоговой модели России.

Если говорить о недостатках существующей модели налогообложения с точки зрения межбюджетных отношений, то к ним, на взгляд авторов, следует отнести следующие:

- не урегулирован вопрос бюджетно-налоговой децентрализации, на основе которой должно происходить закрепление доходных источников за бюджетами различных уровней;

- государство систематически перекладывает свои обязанности по формированию доходов бюджета на граждан (причем малообеспеченных), применяя при этом такие налоговые механизмы, которые наиболее негативно воздействуют на социальную обстановку (система косвенного налогообложения);

- высокая централизация бюджетных ресурсов в центре (соотношение порядка 60 к 40 в пользу Федерации), что объясняется макроэкономической нестабильностью. В такой ситуации требуется более высокая концентрация финансовых ресурсов на федеральном уровне. Однако за последние годы сохраняется тенденция изъятия у регионов значительной части средств в пользу федерального бюджета. При этом объем делегируемых полномочий регионам и местным органам власти постоянно возрастает. Анализ данных за 1999-2006 гг. позволяет сделать вывод о том, что поступления налоговых и неналоговых доходов на региональном и местном уровнях в консолидированный бюджет Российской Федерации имеет тенденцию к сокращению и составляет от 25 до 16 п. п., что снижает их роль при формировании сбалансированных бюджетных отношений [3];

- все изменения законодательства по федеральным налогам принимаются без участия регионов;

- меры налогового администрирования должны быть увязаны как с проведением бюджетной реформы, так и налоговой системы в целом;

- стремление государства к минимизации собственного участия в финансировании социальных расходов. Оно пытается переложить их

на граждан (через реформы здравоохранения, образования и пенсионного обеспечения). То есть государство поэтапно снимает с себя основные социальные функции.

Таким образом, проблема неурегулированности межбюджетных отношений с федеральным бюджетом в значительной мере зависит от состояния федеральных, региональных и местных финансов и налогов.

Еще одним существенным фактором, который влияет на выработку налоговой политики на региональном и местном уровнях, является то, что на среднесрочную перспективу налоговая политика строится по принципу моноориентированной экономики. Соответственно сохраняется существенная зависимость от рыночной конъюнктуры: доля нефтегазовых доходов в доходной части бюджета постоянно превышает 40 % и повышается:

- до 44,5 % - в 2011 г.;

- до 43,0 % - в 2013 г.

Так называемые доходы, которые не относятся к нефтегазовым, предполагается постепенно наращивать. Видимо, это должно символизировать структурную перестройку экономики и постепенный отход от моноориентированной сырьевой модели развития [4].

Однако в нефтегазовых доходах превалирует опора на косвенное обложение:

- в 2009 г. основные налоги (НДС и акцизы) составляли 49,4 % нефтегазовых доходов;

- в 2010 г. - 60,2 %;

- в 2011 - 65,2 %;

- в 2012 - 68,5 %;

- в 2013 г. - 71,0 %.

Если к этим цифрам условно добавить часть налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), который добывающие организации возмещают для себя через цены, а платить его приходится конечному потребителю (таким образом, можно отнести к категории косвенных налогов ту часть НДПИ, которая входит в цену товара), доля косвенного обложения в формировании бюджетных доходов еще более увеличивается [4].

Говорить в этих условиях о социальной направленности бюджета вряд ли возможно, так как известно, что косвенное налогообложение не дифференцировано. Оно ориентируется прежде всего на массового потребителя, существенно снижает

Применение. НДС - налог на добавленную стоимость; ЕСН - единый социальный налог

Структура доходной части бюджета РФ на 2010-2013 гг., млрд руб. [4]

Показатель 2009 2010 2011 2012 (прогноз) 2013 (прогноз)

Доходы, всего 7 337,8 7 783,8 8 617,8 9 131,7 9 983,9

Нефтегазовые доходы 2 984,0 3 744,3 4 003,0 4 088,1 4 295,0

Доля нефтегазовых доходов 40,7 48,1 46,5, 44,8 43,0

в общем объеме доходов, %

НДПИ 969,2 1 317,2 1 314,0 1 392,8 1 495,2

Таможенные пошлины 2 014,8 2 427,2 2 689,0 2 695,3 2 799,8

Ненефтегазовые доходы 4 353,8 4 039,5 4 614,8 5 043,6 5 688,9

Доля ненефтегазовых доходов в 59,3 51,9 53,5 55,2 57,0

общем объеме доходов, %

НДС 2 050,0 2 295,8 2 750,4 3 144,6 3 616,1

Налог на прибыль организаций 195,4 217,3 233,4 246,1 274,2

ЕСН 509,8 28,1 - - -

Акцизы 101,5 134,5 260,1 312,3 423,7

НДПИ (без нефтегазовых доходов) 12,3 16,7 31,0 35,1 36,0

Таможенные пошлины 494,6 558,8 673,7 718,2 784,4

(без нефтегазовых доходов)

уровень его благосостояния и покупательной способности. Следует отметить существенную роль косвенных налогов в стимулировании инфляции -как ценовой, так и инфляции издержек. А ведь сокращение покупательной способности населения противоречит общепринятым постулатам «экономики предложения», которой пока еще придерживается весь цивилизованный мир (см. таблицу).

Итак, возникает необходимость эффективной реализации потенциальной возможности налогового регулирования регионального развития на основе:

- оптимального использования потенциала;

- умеренного роста базы налогообложения.

Соответственно много надежд возлагается

на введение регионального налога - налога на недвижимость. Дискуссии о нем идут с начала 2000-х гг., когда такой налог впервые в качестве эксперимента был введен в двух регионах России (Тверь, Великий Новгород).

Напомним, что данный налог должен объединить следующие налоги:

- налог на имущество;

- земельный налог;

- транспортный налог.

Плательщиком данного налога должны стать физические лица.

К числу теоретических предпосылок, обуславливающих существование в практике налогообложения недвижимости, можно отнести ряд соображений.

Во-первых, учитывая, что поступления от налогов на недвижимость составляют в основном часть доходной базы местных бюджетов, подобный вид налогообложения является своего рода платой за те местные общественные услуги, которые получают собственники облагаемой налогом недвижимости.

Во-вторых, налоги на недвижимость в значительной степени играют перераспределительную роль исходя из того, что владельцы большей собственности обладают и соответствующими финансовыми возможностями. Эти владельцы относятся к более высоким по уровню достатка слоям населения, нежели имеющие меньшую собственность. В случае, когда налог является платой за местные общественные услуги, собственник, имеющий больше, получает их в большем объеме. Естественно, перераспределение возможно лишь с учетом того, что налог, уплачиваемый с недвижимости, превышает стоимость государственных услуг.

В-третьих, с помощью налогов на недвижимость можно облагать те виды доходов, которые не способны стать базой подоходного налога (например, вмененная рента от эксплуатации объектов недвижимости их непосредственными пользователями).

Налог на недвижимое имущество взимается почти в 130 странах. В большинстве государств поступления от этого налога составляют от 1 до 3 %

от общих налоговых поступлений на всех уровнях структур власти (Испания, Швейцария, Швеция, Германия, Нидерланды, Дания, Франция).

Наибольший удельный вес этот налог имеет:

- в Великобритании - около 10,0 %;

- в США - 9,1 %;

- в Канаде - 8,2 %;

- в Японии - 5,7 %;

- в Австралии - 4,6 %.

В отдельных странах налог на недвижимое имущество превышает 90 % местного бюджета (отдельные штаты Австралии). До 80 % поступления от налога на недвижимость достигают в Канаде, в США - до 75 % (в Нью-Йорке - 40 % собственных доходов бюджета).

Известно, что налоги должны представлять определенную систему, в которой каждый ее отдельный элемент служит системе в целом. Соответственно введение налога на недвижимость потребует пересмотра подходов к другим налогам:

- налог на доходы физических лиц;

- налог на добавленную стоимость.

В Основных направлениях налоговой политики РФ на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг., одобренных Правительством РФ 25.05.2009, предлагается продолжение подготовительных работ для принятия главы Налогового кодекса РФ, регулирующей взимание налога на жилую недвижимость граждан. Для этого необходимо:

- завершить формирование государственного кадастра недвижимости;

- завершить формирование порядка определения налоговой базы, в качестве которой должна выступать кадастровая стоимость объектов недвижимости;

- законодательно урегулировать вопросы, связанные с определением кадастровой стоимости объектов недвижимости, порядком проведения государственной кадастровой оценки объектов недвижимости;

- разработать и принять методику кадастровой оценки недвижимости, методику проверки результатов кадастровой оценки недвижимости;

- провести работы по кадастровой оценке объектов недвижимости и информационному наполнению государственного кадастра недвижимости.

Объективной предпосылкой введения данного налога является то, что в 1990-е гг. в результате целенаправленных действий Правительства РФ в собственность граждан и юридических лиц было передано 7,8 % территории, а также более 65 % жилого фонда страны [5].

Согласно концепции реформирования налоговой системы введение налога на недвижимость предполагает преобразование налога на имущество физических лиц и земельного налога в единый налог на недвижимость. Проектом федерального закона № 51763-4 предусмотрено установление местного налога на недвижимость, который должен был заменить для налогоплательщиков налог на имущество физических лиц, а также земельный налог в части налогообложения установленных объектов. Этот проект был принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ в первом чтении 10.06.2004. Однако больше слушаний по данному законопроекту не проводилось.

Действительно, принятие этого законопроекта без существенной доработки нецелесообразно. Потребуется подготовка нового законопроекта, вносящего изменения не только в Налоговый кодекс РФ, но и в целый ряд законов.

Минфин России считает нецелесообразным вводить в стране налог по специфической ставке в зависимости от количества метров. Основная идея в том, чтобы перейти к налогообложению на основе стоимости, приближенной к рыночной, резко уменьшив при этом ставки налогов. На федеральном уровне предполагается закрепить минимальные и максимальные ставки налога, а муниципалитетам предоставить право самим в этих пределах выбирать ставку, которую они посчитают приемлемой.

Совершенствование системы имущественного налогообложения является ныне одним из самых важных направлений институциональных реформ. Без решения этого вопроса невозможны:

- построение диверсифицированной экономики;

- переход на инновационный путь развития;

- обеспечение дальнейшего экономического роста [5].

К числу факторов, которые сдерживают введение налога на недвижимость, можно отнести следующие.

1. Экономические. Благодаря жилищной политике, проводимой в Советском Союзе, число собственников жилья в настоящее время довольно значительно. Если учитывать среднюю рыночную стоимость жилья, наличие дачных и других земельных участков, а также гаражей и транспортных средств, то стоимость имущества у большинства семей составляет порядка 100 тыс. долл. Если исходить из мировой практики налогообложения имущества, то ставка этого налога составляет от 0,1 до 1,0 %. Следовательно при минимальной ставке этого налога в 0,1 %, сумма уплаты для большинства собственников составит около 3 000 руб.

Однако статистика показывает, что те, кто должен принимать решения о введении данного налога, владеют значительно большим имуществом, чем большинство граждан. Соответственно такие собственники имущества стоимостью, например, в 1 млн долл., будут уплачивать в виде налога 30 тыс. руб. На взгляд авторов, это не будет стимулировать законодателей к введению данного налога.

2. Морально-нравственные. В России существует большое количество собственников, которые получили собственность по другим принципам (например, за определенные заслуги перед государством или безвозмездно). Важно также отметить, что ныне в большинстве своем это пенсионеры, которые не могут платить такие суммы налога. Облагать их по общим ставкам -несправедливо. В то же время освобождение пенсионеров от этого налога может привести к тому, что через несколько лет они станут «самой обеспеченной» частью общества

3. Политические. Отметим, что время существования налога достаточно коротко: от того момента, когда денежные средства находятся «в кармане» налогоплательщика, до поступления их на счета Федерального казначейства. Соответственно и путь налога на недвижимость от собственника к государству в связи с тем, что этот налог относится к местным, значительно короче. Можно предположить, что контроль со стороны населения за использованием властью этого налога будет значительно выше.

На взгляд авторов, не стоит затягивать с принятием закона о налоге на недвижимость,

несмотря на то, что необходимо урегулировать ряд вопросов:

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

- сформировать государственный кадастр недвижимости, а также порядок определения налоговой базы, в качестве которой должна выступать кадастровая стоимость объектов недвижимости;

- внести корректировки в Федеральный закон от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и другие законодательные акты Российской Федерации, устанавливающие общие принципы проведения кадастровой оценки объектов недвижимости и требования к оценщикам, привлекаемым к государственной кадастровой оценке объектов недвижимости;

- необходимо также определить порядок утверждения результатов кадастровой оценки и досудебного урегулирования споров о результатах проведения государственной кадастровой оценки объектов недвижимости;

- кроме того, до введения налога на недвижимость необходимо разработать и принять методику кадастровой оценки недвижимости, методику проверки результатов кадастровой оценки недвижимости, провести работы по кадастровой оценке объектов недвижимости и информационному наполнению государственного кадастра недвижимости.

Данный закон необходимо принять в виде рамочного, при котором на уровне Федерации должны быть определены:

- налогоплательщики;

- налоговая база;

- налоговая ставка;

- льготы по налогу.

Право его введения следует предоставить регионам.

Введение этого налога усилит нагрузку на налогоплательщиков. Поэтому необходимо рассмотреть возможность ее снижения по другим налогам (например, по налогу на добавленную стоимость и налогу на доходы физических лиц).

По мнению авторов, суммы данного налога должны уменьшать платежи по налогу на доходы физических лиц при условии, что вычет по налогу на недвижимость не превысит 20 % от облагаемого дохода.

Список литературы

1. Медведев Д. А. Выступление на заседании Санкт-Петербургского международного экономического форума 17.06.2011. СПб. 2011.

2. Мишустин М. В. Информационно-технологические основы администрирования имущественных налогов М.: Юнити-Дана. 2007.

3. Налоговая политика и пути выхода из кризиса / под научным руководством Исакова В. Б., Черника Д. Г., Кучерова И. И. - М. 2009.

4. Перонко И. А., Гнетецкая Л. Л. Об оценке финансового состояния муниципальных образований // Финансы. 2007. № 7.

5. Рощупкина В. В. К вопросу об эффективности налоговой политики на региональном уровне // Финансы и кредит. 2009. № 3.

6. Симонов В. В. Идеология и структура бюджета России как отражение социально-экономической модели России: доклад на научном семинаре «Идеология и структура федерального бюджета России как отражение ее социально-экономической модели». М.: Научный эксперт. 2010.

Издания любой сложности

• книги • журналы

• проспекты • буклеты

• рекламная продукция

Товаросопроводительная, деловая и представительская документация

Оперативность Высокое качество

Публикация годовой и квартальной отчетности

В кратчайшие сроки опубликуем отчетность Вашей организации в наших журналах. Стоимость одной публикации — 8 000 руб. за две журнальные страницы формата А4.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.