CC BY
121
ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ НАЛОГОВОЙ БАЗЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
МАРЧЕНКО С.В.
Российский государственный торгово-экономический университет, Пятигорский филиал,
г. Пятигорск, ст. преподаватель, e-mail: Vorniktoma@yandex.ru.
В статье анализируется уровень самостоятельности местных бюджетов. Делается вывод о том, что финансовое обеспечение муниципального управления должно ориентироваться не на оказание территориям финансовой помощи, а на создание собственной финансово-экономической базы. Для этого предлагается изменить структуру налоговых источников местных бюджетов.
Ключевые слова: межбюджетные отношения, местные налоги, налоговые доходы, местное самоуправление
Коды классификатора JEL: H 21, H 26
В настоящее время бюджеты муниципальных районов и поселений не располагают необходимыми финансовыми возможностями для создания предпосылок стабильного социально-экономического развития территорий. В связи с этим обстоятельством возрастает актуальность исследований, направленных на поиск резервов улучшения их финансового состояния. Эта задача может быть решена, с одной стороны, посредством увеличения налогового потенциала соответствующей территории, с другой - увеличения объема финансовой помощи из вышестоящего бюджета. Первый путь является предпочтительным, так как соответствует принципу самостоятельности бюджетов, снижает иждивенческие настроения, способствует заинтересованности органов местного самоуправления в развитии экономической базы территории, увеличению числа рабочих мест и, как следствие, повышению жизненного уровня населения.
Однако распределение налоговых доходов на долговременной основе представляется невыполнимой и затратной задачей, так как углубляется дифференциация социально-экономического развития муниципальных образований. В связи с этим территории, имеющие недостаточный налоговый потенциал, не в состоянии обеспечить собственными (налоговыми и неналоговыми) источниками расходы по представлению социальных услуг и экономическому развитию.
Рассмотрим динамику показателей, свидетельствующих об уровне самостоятельности местных бюджетов Ставропольского края за последние годы (Таблица 1). За 2004-2007 гг. доходы местных бюджетов выросли в 4,2 раза, при этом собственные доходы - всего в 3,1 раза, налоговые - в 1,8 раз. Для целей анализа к собственным доходам мы отнесли налоговые и неналоговые поступления, безвозмездные перечисления, за исключением субвенций, как это предусмотрено Бюджетным кодексом (ст. 47).
Таблица 1
Уровень самостоятельности местных бюджетов Ставропольского края, %
Показатели 2004 2005 2006 2007
Уд вес в доходах:
местных налогов 4,0 4,2 1,6 3,1
налоговых доходов 61,4 26,7 26,2 26,3
неналоговых доходов 14,5 12,8 11,3 11,1
межбюджетных трансфертов 24,1 60,5 62,6 62,6
собственных доходов 84,4 40,5 47,3 63,0
субвенций 15,6 59,5 52,7 37,0
Профицитность (дефицитность) бюджетов% -0,4 1,7 2,5 5,5
В 2005 году, с переходом к новому распределению налоговых доходов, удельный вес налогов в общей сумме доходов снизился с 61,7% до 26,7%. В последующие годы ситуация продолжала усугубляться и доля налоговых доходов уменьшилась до 26,3% в 2007 г., в том числе местных - до 3,1%. Бюджетная обеспеченность муниципальных образований до выравнивания оказалась настолько низкой, что дотации за исследуемый период увеличивались наиболее высокими темпами - в 18,8 раз. Это свидетельствует о снижении самостоятельности местных бюджетов. К положительным моментам структурных изменений бюджетов можно отнести рост расходов и нарастающий профицит - с - 30,9 млн. руб. до 1634,5 млн. руб.
В соответствии с Федеральным законом от 20.08.2004 года № 120 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», органы государственной власти обязаны установить в законе о бюджете субъекта Федерации на очередной финансовый год единые и (или) дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физичес-
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 4 Часть 2
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 4 Часть 2
ких лиц, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета края от указанного налога.
Также в бюджеты всех муниципальных образований зачисляются налоговые доходы от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, по единым и дополнительным дифференцированным нормативам отчислений, установленным органами государственной власти края, а в бюджеты поселений также - по нормативам отчислений, установленным представительными органами муниципальных районов (до 2009 г.).
Среди зачисляемых в бюджеты муниципальных образований Ставропольского края доходных источников наиболее объемным является налог на доходы физических лиц. Его удельный вес в общей сумме доходов бюджетов городских округов в 2007 году составил 22,1%, муниципальных районов - 14,6%, поселений - 11,0%.
Низкий уровень доходов сельского населения и безработица являются причиной значительного уменьшения роли налогов на доходы физических лиц в бюджетной обеспеченности поселений. Так, в бюджетах сельских поселений Минераловодского района Ставропольского края удельный вес этого налога составляет всего 1,3% - 10,9%; из 13 поселений в восьми доля этого налога была на уровне, не превышающем 5%.
На повышении собираемости налога на доходы физических лиц в настоящее время сосредоточены усилия муниципальных органов власти, проводящих совместно с налоговыми инспекциями работу с налоговыми агентами, выплачивающими заработную плату ниже прожиточного минимума.
Вторым по значимости является земельный налог, который с 2005 года полностью зачисляется в местные бюджеты. Он занимает в бюджетах поселений края 8,6%, городских округов - 3,7%.
С 1 января 2006 года введена новая система налогообложения земельным налогом. Исчисление суммы земельного налога производится в процентном отношении от кадастровой стоимости земельных участков. В настоящее время продолжается формирование основных организационных процедур, необходимых для взимания земельного налога - по регистрации налогоплательщиков, взаимодействию с налоговыми инспекциями, кадастровой оценки земли, доведению кадастровой стоимости земли до сведения налогоплательщиков. В результате сборы налога продолжают расти, и в 2007 г. по сравнению с предыдущим годом они увеличились в 2,7 раза.
Роль налога на имущество физических лиц в наполнении бюджетов в настоящее время несущественна, так как, с одной стороны, не налажен учет налоговой базы, с другой - налоговые ставки установлены Налоговым кодексом на низком уроне из-за бедности значительной части населения. В перспективе для получения данного налога в полном объеме органы местного самоуправления должны провести полную инвентаризацию всех объектов налогообложения (жилых домов, квартир, дач и гаражей), создать реестр объектов налогообложения, определить их собственников, установить дифференцированные налоговые ставки в зависимости от инвентаризационной стоимости объектов и по другим основаниям.
С 2005 года за бюджетами городских округов и муниципальных районов законодательно закрепляется стабильный доходный источник - единый налог на вмененный доход, который уже в 2005 году полностью (за исключением норматива в размере 10%, зачисляемого в социальные фонды, то есть в размере 90%) передан в местные бюджеты края. Удельный вес данного налога в общем объеме доходов бюджетов муниципальных образований в течение последних лет повышался и в 2007 году в бюджетах городских округов достиг 3,5%. Можно сказать, что единый налог на вмененный доход является одним из важнейших инструментов регулирования занятости населения, обеспечения соответствующего уровня оплаты труда, легализации доходов.
В Российской Федерации территориальные органы власти активно предоставляют льготы по региональным и местным налогам. По некоторым оценкам, на уровне муниципального образования по налогам может быть предоставлено более 48 тыс. льгот. При анализе объема выпадающих доходов от применения налоговых льгот следует учитывать, что федеральные льготы, определенные Налоговым кодексом, не поддаются прямой оценке, и в некоторых случаях существенно ограничивают доходы местных бюджетов. С другой стороны, представляется, что устанавливать налоговые льготы федеральным законодательством в виде исчерпывающего перечня нецелесообразно - логичнее передать это право на региональный и местный уровень [4].
С целью регулирования социально-экономического положения территории краевые и муниципальные власти активно используют возможности по установлению налоговых льгот по региональным и местным налогам (Таблица 2).
В совокупности наиболее ощутимыми являются послабления по местным налогам - земельному и налогу на имущество физических лиц, которые составляют соответственно 64,7% и 71,2% от суммы начислений. По объему средств, не поступивших в бюджетную систему, наиболее значительными стали льготы по региональному налогу на имущество организаций - 362,1 млн. руб. Тем не менее, учитывая незначительную роль этих налогов в наполнении бюджетов, можно заключить, что регулирующая роль этих льгот невелика, а снижение объемов предоставляемых льгот по этим налогам не изменит существенным образом собственные доходы.
Важную роль в создании стабильной доходной базы муниципальных образований играют неналоговые доходы. За четыре года их объем вырос в 3,2 раза и достиг 16,4% в бюджетах городских округов, 7,4% - в бюджетах поселений. Среди них наибольшую величину составляют доходы от использования муниципального имущества (6,2% от общей суммы доходов бюджетов городских округов и 4,3% - от бюджетов поселений).
Таблица 2
Налоговые льготы, предоставленные организациям территориальными органами власти в 2006 г. млн. руб.
Виды налогов Налоговые льготы Начислено налогов Льготы в % к начисленным налогам
Организациям:
земельный налог 143,5 221,7 64,7
налог на имущество организаций 362,1 2287,7 15,8
налог на прибыль 16,2 8004,5 0,2
транспортный налог 6,6 111,7 5,9
Физическим лицам:
налог на имущество физических лиц 73,2 102,8 71,2
земельный налог 3,7 142,9 2,6
транспортный налог 11,2 319,6 3,5
Проведенный анализ структуры доходов позволяет сделать вывод, что налоги, поступающие в местные бюджеты, чрезвычайно ограничены как по объему, так и по возможностям регулирования, и не выполняют в полной мере ни фискальной, ни стимулирующей функций в пределах муниципальных территорий. В связи с этим наиболее обсуждаемым является вопрос о расширении налоговой базы местных бюджетов.
По мнению аналитиков, фискальная автономия более благоприятна для экономического развития, поэтому «на протяжении последних десятилетий расходные полномочия в странах Западной Европы, а вместе с ними и доходные источники перераспределялись в бюджетной системе в пользу местных органов власти. Таким образом, доля субсидии центрального правительства в местных бюджетах постепенно сокращалась, уступая место собственным доходным источникам» [6].
Остановимся более подробно на исследованиях российских авторов по проблематике развития доходной базы муниципальных бюджетов.
Распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы основывается на необходимости разделения поступлений от наиболее действенных налогов, дающих стабильные, значительные по объему доходы, а также проведение политики «выравнивания». Классическая структура налоговых доходов трехуровневой бюджетной системы выглядит следующим образом: земельный налог передается на низший уровень, имущественные - на средний, подоходный и на прибыль - на высший. Однако земельный и имущественные налоги не являются эффективными и надежными; их взимание сопряжено с серьезными техническими трудностями, связанными в первую очередь с определением стоимости имущества. Поэтому в условиях протекающего в мире процесса децентрализации управления и передачи расходов на нижестоящие уровни, эти налоги не могут соответствовать их расходным полномочиям, и государство вынуждено распределять налоговые поступления.
Заслуживает внимания мнение ряда отечественных специалистов - В. Панскова, Д. Игнатьева, А.Н. Широкова, И. А. Черновой, С.Н. Юрковой - о целесообразности перенесения акцента в наполнении бюджетов на поимущественные и подоходные налоги [2, 5 и др]. В.Г. Пансков предлагает перевести налог на доходы физических лиц в разряд региональных, а, возможно, и местных налогов [3, с. 33]. Предлагается на законодательном уровне пополнить местные бюджеты поступлениями от налога на прибыль организаций, поступающего в региональные бюджеты (в пределах ставки 4%), транспортного налога, налога, взимаемого по упрощенной системе налогообложения [1].
Мы считаем, что при распределении налогов по уровням бюджетной системы следует ориентироваться не только на необходимость выравнивания доходов местных бюджетов - постановка этой задачи изначально вынуждает предположить недостаточно эффективное использование выделенных бюджетных средств, особенно если выравнивание осуществляется свыше главным образом за счет дотаций, и, следовательно, низкую результативность муниципального управления.
Следует руководствоваться долгосрочной целью, поставленной в настоящее время перед страной - социально-экономического развития, которая может быть реализована в современных условиях только с деятельным участием органов местного самоуправления. Поэтому следует расширить налоговые источники за счет налогов, ставящих доходы в зависимость от уровня развития бизнеса на территории муниципальных образований.
Таким образом, в местные бюджеты могут быть направлены на долговременной основе поступления налогов на прибыль организаций, на имущество организаций, единый налог, взимаемый по упрощенной системе налогообложения. Считаем, что субъектам Федерации может быть предоставлено право разграничения (долевого распределения) налоговых доходов по типам муниципальных образований.
ЛИТЕРАТУРА
1. Боровикова Е.В. Налоговое регулирование межбюджетных отношений в муниципальных образованиях / Е.В. Боровикова. // Финансы, 2008. № 1. С. 20-23.
2. Пансков В. Налоговый федерализм и местные налоги / В. Пансков, Д. Игнатьев. // РЭЖ. 1995. № 4. С. 38-44.
3. Пансков В. О принципах налогообложения физических лиц. / В.Г. Пансков. // Финансы, 2008. № 1. С. 28-33.
4. Тютюриков Н.Н. Региональные и местные налоговые доходы. / Н.Н. Тютюриков, В.Н. Тютюриков. // Фи-
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 4 Часть 2
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 4 Часть 2
нансы, 2008. № 4. С. 31-35.
5. Широков А.Н. Местное самоуправление: проблемы и пути их решения (выпуск второй) / А.Н. Широков, И.А. Чернова, С.Н. Юркова; Под ред. С.Н. Юрковой. СПб.: Знание, 2000.
6. Raffaele Carnevale. Tax Collection Takes Stage in European Local Government Rating. Standard & Poor's Credit Week, April 11, 2001 / Кредит Russia. http: // www.ea-ratings.ru/middle.php.
технология создания кластерных структур в регионе: условия, факторы, направления взаимодействия участников
МАТЫЦЫН В.В.
Южный федеральный университет, кандидат экономических наук, ст. преподаватель кафедры
прикладная информатика в экономике, e-mail: ааanet@yandex.ru.
В статье предложен унифицированный инструментарий управления процессом кластеризации в регионе.
Ключевые слова: кластер; управление; организационная структура; инновации Коды классификатора JEL: R 12
Ориентация российских предприятий на активную интеграцию в систему планов инновационного развития и модернизации экономики, отражающих приоритетность целей высшего руководства страны в текущем и перспективном периодах, инициирует поиск адаптивных форм организации и ведения бизнеса. Теоретические исследования, а также мировая практика говорят о том, что в числе этих форм лидирующие позиции занимают региональные кластеры, проявившие в последние годы существенный потенциал инновационного роста. Этим качеством кластерные структуры обладают благодаря, во-первых, наличию в их составе крупных предприятий - носителей инновационного потенциала, закрепившихся в определенном секторе региональной экономики и подтвердивших свои значимые позиции в нем; во-вторых, вовлечению в сферу деятельности кластера инновационно мобильного малого бизнеса, а также инвесторов, научных организаций и других производителей и распространителей инноваций (включая центры трансфера технологий). По существу кластерная политика является «зонтичной», «покрывающей» более традиционные направления государственного вмешательства в экономику, связанные с развитием бизнеса и социальноэкономическим развитием регионов в целом. Поэтому реализация государственной кластерной политики подразумевает комплекс мер не столько прямого, сколько косвенного характера. Эти меры направляются на устранение препятствий, возникающих на пути обмена знаниями и мешающих установлению взаимодействия между различными участниками кластера.
Необходимость в четко сформулированной государственной кластерной политике в России обусловлена проблемами развития кластерного подхода, искаженным пониманием природы территориально-производственного кластера, в частности, вследствие терминологической неопределенности, что приводит к применению неэффективных и порой губительных для развития кластерных инициатив инструментов [2, с. 77].
Инструменты реализации кластерной политики, по мнению ведущих российских экспертов, интегрируют в себе следующие основные действующие инструменты социально-экономического развития страны:
- программы поддержки малого бизнеса, технопарков, промпарков, особых экономических зон, центров «трансфера» технологий;
- инвестиционные и венчурные фонды;
- национальные проекты;
- целевые и адресные инвестиционные программы.
Основным же инструментом реализации кластерной политики, как на федеральном, так и на региональном уровне, следует признать комплекс образовательных и консультационных мероприятий, осуществляемых с привлечением заинтересованных сторон и ведущих специалистов. Эти мероприятия могут проходить в формате семинаров и конференций, «круглых столов» и совещаний, а также должны включать в себя серии тематических публикаций и образовательных курсов [1, с. 37].
Представляется целесообразным формирование на федеральном уровне специального общественного института, ответственного за разработку и реализацию мер кластерной политики, выполняющего методологические и координационные функции. В роли такого института может выступить Межведомственная комиссия по кластерной политике, включающая представителей федеральных министерств и ведомств, федеральных округов, а также авторитетных международных и региональных экспертов. На региональном и муниципальном уровне важно осуществлять мониторинг с целью выявления и диагностики потенциаль-
