CC BY
42
Финансы регионов
УДК 336.13
ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ДОХОДНОЙ ЧАСТИ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ В СВЕТЕ РЕФОРМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
А. Г. МНАЦАКАНЯН, доктор экономических наук, профессор, директор Института менеджмента, экономики и предпринимательства Калининградского государственного технического университета E-mail: rektor64@mail. ru
А. Н. КОХАН, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита E-mail: angelina1804@mail. ru Калининградский государственный технический университет
В статье исследуются вопросы реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, а также особенности их реализации в эксклавном регионе на примере Калининградской области, анализируется структура доходной части местных бюджетов и консолидированного бюджета области, а также проводится оценка последствий реализации новой редакции закона «О межбюджетных отношениях».
Ключевые слова: местные бюджеты, межбюджетные отношения, муниципальные образования.
1990-е гг. ознаменовались в России радикальными реформами в области местного самоуправления. Конституция 1993 г. продекларировала автономию местного самоуправления, провозгласив в ст. 12, что оно «самостоятельно», а органы местного самоуправления «не входят в систему органов государственной власти». В 1998 г. Российская Федерация ратифицировала Европейскую хартию местного
самоуправления. В последующие годы Государственная Дума Российской Федерации приняла ряд важнейших законов, определяющих организацию, финансовые основы, предметы ведения местного самоуправления. Формально страна сделала первые шаги к автономии местного самоуправления, решительно порвав с прежней практикой советского периода, когда местное самоуправление являлось нижним звеном государственного механизма.
Однако и через 15 лет после активного реформирования органов вертикали власти результаты «муниципальной революции» можно оценить в целом как скромные. Отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов РФ, с одной стороны, и муниципалитетов, с другой, бюджетная несамостоятельность местного самоуправления являются наиболее острыми проблемами в процессе становления последнего на сегодняшний день. Для решения существующих препятствий во взаи-
моотношениях между местной и государственной властью необходимо, с одной стороны, подробное изучение их причин и предпосылок, с другой стороны, исследование возможных путей разрешения трудностей [2].
Межбюджетные отношения - это совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса.
Статья 6 Бюджетного кодекса РФ определяет межбюджетные отношения как «взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса». Совокупность межбюджетных отношений основывается на бюджетном федерализме.
Цель межбюджетных отношений — создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении минимальных государственных социальных стандартов на всей территории страны исходя из имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала.
Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:
— распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
— разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;
— равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
— выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
— равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ. Корректировка системы межбюджетных трансфертов, поиск способов изменений налоговых от-
числений - вот основные направления повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований в Российской Федерации. Это не только способ решения проблем муниципального долга, но и направление для становления всего местного самоуправления, решения поставленных стратегических задач и повышения конкурентоспособности регионов в условиях глобализации экономики [1].
Особенно актуально это для г. Калининграда, который является эксклавом по отношению к остальной территории России и анклавом среди стран Европейского Союза. Город является промышленным и культурным центром Калининградской области и от результатов его социально-экономического развития зависит конкурентоспособность всего региона.
В настоящее время межбюджетные отношения в Калининградской области регламентируются законом Калининградской области «О межбюджетных отношениях» от 10.10.2007 N° 174. В данном законе определены основные инструменты межбюджетного регулирования, к основным из которых относятся следующие положения:
1) закрепление на постоянной основе за местными бюджетами нормативов по налогам, подлежащих зачислению в региональный бюджет;
2) выравнивание бюджетной обеспеченности через региональные фонды финансовой поддержки;
3) определение долей софинансирования расходных обязательств местных бюджетов [3].
В настоящее время за бюджетами муниципальных районов и городских округов закреплены на постоянной основе отчисления по налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, в размере 50 %, по налогу на доходы физических лиц - 20 %, по единому сельскохозяйственному налогу - 30 %.
Данная система межбюджетных отношений начала применяться с 2008 г. Она пришла на смену системе, предусматривающей замену дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, распределяемых исходя из численности жителей, на дополнительные дифференцированные нормативы по НДФЛ.
Структура налоговых доходов городского округа «Город Калининград» за 2011 г. представлена на рис. 1.
За последние 10 лет под воздействием различных внешних и внутренних факторов бюджетная
□ Налог на доходы физических лиц
□ Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения
□ Единый налог на вмененный доход
■ Единый сельскохозяйственный налог
■ Налоги на имущество, всего
■ Госпошлина
Рис. 1. Структура налоговых поступлений в бюджет городского округа «Город Калининград» за 2011 г.
до 88. Концентрация многих расходных полномочий на уровне субъекта привела к перераспределению доходных источников.
Так, за последние годы увеличилась доля областного бюджета в консолидированном бюджете с 40,2 до 59,7 %.
Доля областного бюджета в консолидированном бюджете области представлена на рис. 2, а структура консолидированного бюджета - на рис. 3.
В связи с изложенным вопросы совершенствования межбюджетных отношений, формирования и
система Калининградской области очень сильно укрепления доходной базы местных бюджетов, оп-
изменилась. ределения новых источников пополнения бюджетов
Так, в результате реформы местного самоуправ- муниципальных образований становятся особенно
ления увеличилось число местных бюджетов с 22 актуальными. Это, прежде всего, необходимо для
70 000 000,0
60 000 000,0 --
50 000 000,0
40 000 000,0 --
30 000 000,0
20 000 000,0 --
10 000 000,0
0,0 4-
65 490 979,3
55 144 571,6
53 098 068,
55,2
29 308 617,1
59,7
70
-- 60
50
39 010 843,8
-- 40
30
-- 20
10
2009
2010
2011
0
^Я■ Доходы консолидированного бюджета Калининградской области, тыс.руб.
| I Доходы бюджета Калининградской области, тыс.руб.
—л—Доля доходов областного бюджета в консолидированном бюджете, %
Рис. 2. Доля областного бюджета в консолидированном бюджете Калининградской области за 2009-2011 гг.
Доля доходов бюджетов городских и сельских поселений
Доля доходов областного бюджета
Доля доходов бюджетов муниципальных районов
Доля бюджетов городских округов
2,9
4,3
П,4
40,2
55,2
13,9 14,5
23,4
14,0
26,0
21,9
59,7
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0 120,0 140,0 160,0 □ 2009 ■2010 □ 2011
Рис. 3. Структура доходов консолидированного бюджета Калининградской области за 2009—2011 гг
поддержания устойчивости бюджетной системы, развития социальной сферы, более полного удовлетворения потребностей населения в бюджетных услугах. А с учетом ограниченности финансовых ресурсов муниципальных образований этот вопрос приобретает все более значимую роль.
На формирование межбюджетных отношений влияют особенности Калининградской области, к которым можно отнести:
1) «оторванность» региона от территории Российской Федерации, следовательно, высокая зависимость экономики от внешнеэкономической конъюнктуры;
2) высокую долю в валовом региональном продукте субъектов малого предпринимательства. Так, на 01.01.2012 в городском округе «Город Калининград» было зарегистрировано 16 977 малых и микро-предприятий, в которых занято 69 348 работников. Численность занятых на крупных и средних предприятиях - 136 419 чел.;
3) концентрацию в областном центре более 45 % населения (так, на 01.01.2012 в городском округе «Город Калининград» проживало 433 532 чел., что составляет 45,79 % от всех жителей области) и 70—80 % налогового потенциала области [4].
За последние 4 года функционирования существующая система выравнивания хорошо себя
зарекомендовала, она позволила несколько стабилизировать систему межбюджетных отношений в период становления органов местного самоуправления поселенческого уровня.
Однако к концу 2011 г. в межбюджетных отношениях Калининградской области возникли две основные проблемы, решить которые с использованием существующих инструментов не представлялось:
1) совокупный уровень долговой нагрузки местных бюджетов составил 9,5 млрд руб., из которых 4,6 млрд руб. - это обязательства перед областным бюджетом;
2) крайне низкий уровень мотивации органов местного самоуправления к развитию собственной доходной базы, «иждивенческий» характер отношений к региональному бюджету. Решить данные проблемы можно лишь изменив
структуру доходов местных бюджетов и заинтересовав муниципалитеты в увеличении налоговых доходов, собранных на их территории, в частности по налогу на доходы физических лиц. Таким образом, прежде всего необходимо скорректировать систему межбюджетных отношений, предусмотреть механизмы и инструменты, которые смогли бы обеспечить стабильный рост доходной базы местных бюджетов.
Практическая реализация данного вопроса уже осуществляется. Областные депутаты в первом
чтении одобрили законопроект «О межбюджетных отношениях», предложенный правительством Калининградской области. Как сообщает пресс-служба областного правительства, новая редакция регионального закона является одной из мер, направленных на улучшение финансового положения местных бюджетов. Согласно данным регионального министерства финансов, нововведения должны увеличить долю налоговых доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете области почти на 4 % [5].
Теперь местные бюджеты смогут получать до 100 % НДФЛ, в то время как в настоящее время они получают только 20 % подоходного налога. Существенной поправкой стало наличие права органам местного самоуправления заменять дотации «на выравнивание бюджетной обеспеченности» нормативами отчислений по налогу на доходы физических лиц. При этом министр финансов Калининградской области уточнил, что в доходы 5 муниципальных районов (Краснознаменского, Озерского, Полесского, Правдинского и Славского) НДФЛ станет возможным зачислять по нормативу 80 %, 3 района получат дополнительный норматив в размере более 70 %, 2 - более 60 %, 1 - более 50 %. Светлогорский муниципальный район и ГО «Город Калининград» как наиболее бюджетообеспеченные получат менее 20 % НДФЛ.
Реформа межбюджетных отношений предусматривает основные изменения, которые представлены в таблице.
Новая финансовая политика призвана «подтолкнуть» глав районов и округов к развитию собственной доходной базы, к повышению инвестиционной привлекательности муниципального образования, к росту заработной платы (прежде всего, чтобы она была «белой», официальной, а не в конвертах), к созданию новых рабочих мест. Однако это возможно только в том случае, если работодатели будут думать не только о максимизации своей прибыли, но и позаботятся о развитии своего муниципального образования. В противном случае местные бюджеты не только не смогут увеличить доходы от перечисления налога на доходы физических лиц, но и сократят доходную часть бюджета.
Однако данный закон не является обязательным. Органы местного самоуправления будут нести персональную ответственность за то, какой выбор они сделают: остаться на дотации или получать доходы от дополнительного норматива по налогу на доходы физических лиц. И если будут сбаланси-
Основные изменения в вопросах межбюджетных отношений в Калининградской области
Основные направления изменения межбюджетных отношений Экономический эффект
Замена дотаций дополнительными нормативами по НДФЛ, а также передача норматива по налогу на имущество организаций (25 %) Предоставит дополнительные стимулы органам местного самоуправления к наращиванию собственной доходной базы
Введение минимального гарантированного уровня бюджетной обеспеченности (не ниже 0,6 от среднего) Обеспечит финансовую поддержку муниципалитетов с низким уровнем доходов
Формирование регионального фонда финансовой поддержки в размере 25 % от поступлений по НДФЛ в консолидированный бюджет области Предотвратит сокращение доли фондов относительно объема поступлений доходов и, таким образом, повысит устойчивость системы выравнивания
Внедрение формализованной системы определения долей софинансирования текущих и капитальных расходов местных бюджетов Позволит оказывать поддержку максимально эффективно, основываясь на объективных параметрах местных бюджетов, создаст базу для конкурсного распределения финансовой помощи
рованы интересы населения, работодателей и глав муниципалитетов, то вполне возможно значительно увеличить доходную базу местных бюджетов, а следовательно, обеспечить людям более достойную жизнь в муниципальных образованиях области.
Список литературы
1. Кохан А. Н. Трансформация бюджетных отношений на муниципальном уровне: монография. Калининград: Изд-во БГАРФ. 2012.
2. Кохан А.Н., Мнацаканян А. Г. Развитие финансовой самостоятельности органов местного самоуправления // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. Вып. 3-й: Сер. Экономические и юридические науки. Калининград: Изд-во БФУ им. И. Канта. 2012. С. 105-114.
3. О межбюджетных отношениях: закон Калининградской области от 10.10.2007 № 174.
4. Официальный сайт Управления Федерального казначейства по Калининградской области. URL: http://kaliningrad. roskazna. ru.
5. Официальный сайт министерства финансов по Калининградской области. URL: http://www. minfin39.ru.
