Научная статья на тему 'Проблемы финансовой обеспеченности бюджета Аджарской автономной республики'

Проблемы финансовой обеспеченности бюджета Аджарской автономной республики Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

CC BY
109
32
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Журнал
Финансы и кредит
ВАК
Область наук

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Глонти В., Цинцадзе А.

Сегодня в Грузии остро стоит проблема разграничения налоговых полномочий между бюджетами различных уровней. В последние годы регионы Грузии получают больше полномочий в сфере социальной политики, однако этот положительный процесс не сопровождается соответствующим расширением финансовых возможностей. Вследствие этого переданные в ведение региональных властей права не реализуются полностью, что в свою очередь обостряет социальную напряженность, усиливает противоречия между центром и региональными структурами власти. В конечном счете это опасно для государства. Поэтому упорядочение финансовой обеспеченности регионов и межбюджетных отношений в целом является важным условием дальнейшего углубления экономических реформ и укрепления грузинской государственности на основе принципов демократии и федерализма. Для исправления недостатков прежде всего следует совершенствовать нормативно-правовую, в первую очередь законодательную базу распределения полномочий и функций между органами власти различных уровней, в том числе там, где это необходимо, на договорной основе. И с одновременным закреплением ответственности и передачей вплоть до местного муниципального уровня финансовых ресурсов (как по источникам, так и по расходам), требуемых для их осуществления.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Текст научной работы на тему «Проблемы финансовой обеспеченности бюджета Аджарской автономной республики»

Зарубежный опыт

ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСОВОЙ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ БЮДЖЕТА АДЖАРСКОЙ АВТОНОМНОЙ РЕСПУБЛИКИ

в. глонти,

доктор экономических наук, профессор

а. диндадзе,

кандидат экономических наук, профессор Батумский государственный университет им. шоты руставели

Эффективность и реальность любой политической автономии определяется финансовыми ресурсами, имеющимися в ее распоряжении. Региональный бюджет или бюджет автономной республики активизирует хозяйственную деятельность, позволяет развивать инфраструктуру региона. Однако в Грузии принятые за годы реформ правовые акты — Конституция Грузии, Конституционный закон Грузии «О статусе Аджарской автономной республики», Налоговый кодекс Грузии, Закон Грузии «О бюджетной системе Грузии», Закон Грузии «О распределении налоговых, неналоговых и капитальных доходов между бюджетами» не создали для Аджарской автономной республики механизма реализации гарантий финансовой самостоятельности и независимости в процессе осуществления межбюджетных отношений.

Исторически для финансово-экономической системы Грузии характерно стягивание всех функций наверх — гипертрофированное развитие вертикальных коммуникаций в ущерб прямым горизонтальным (партнерским) связям. Полное недоверие к обществу, ревнивое отношение к любым проявлениям независимой инициативы, власть Грузии продолжает вмешиваться во все сферы общественной жизни, как в политическую, так и в финансово-экономическую, мелочно опекая и регламентируя1.

Для создания в Грузии нового институционального порядка в системе мужуровневых финансово-

1В. Глонти. Взаимоотношения центра и Аджарской автономной республики (исторические проблемы и современный этап оптимизации) // Журнал «Вертикаль власти». 2006. № 11.

Ы1р:/Дгее. coгefusion. пе^гее/уегу1а/^те. ш^/Мат_ frame?OpenFrameset

экономических взаимоотношений необходимо широко использовать прогрессивный европейский опыт. Известный российский ученый профессор Василий Лихачев, изучая накопленный в Европе опыт регионализма, делает существенный вывод: там, где государство не отягощено «региональной критической массой», различными «региональными рисками», его внутренняя стабильность положительно сказывается на международной активности страны, росте ее международного авторитета в рамках двусторонней и многосторонней дипломатии. Европейский опыт позволяет говорить о наличии у регионов значительных финансовых ресурсов. Согласно декларации о регионализме в Европе «европейские государства должны взять на себя обязательство максимально передавать полномочия регионам, а также финансовые средства, необходимые для их выполнения, изменяя, если нужно, международные нормы» (ст. 13) 2.

Каждое государство обладает собственным опытом регионального и субрегионального строительства, который требует уважения, анализа и исследования. Реформа государственного строительства, которая началась в Грузии с приходом к власти президента Саакашвили, не основывается на глубоком и критичном изучении накопленного европейского опыта в сфере финансово-экономических и социально-политических взаимоотношений центра и региона3.

2 Лихачев В. К Европе регионов // Независимая газета, 29.09.2000.

3 Глонти В. Формирование федерализма в Грузии // Мировая экономика и международные отношения, 2005, № 7. С. 107. — 112.

Именно поэтому Совет Европы не раз высказывал свою озобоченность из-за «неадекватной модели автономии в Аджарии» (Резолюция ПАСЕ № 1415 - 2005). В частности, в Резолюции ПАСЕ № 1477, принятой в январе 2006 г., говорится: «Необходимо создать юридические основы и гарантировать статус Аджарии». Кроме этого, Венецианская комиссия Совета Европы подготовила мнение об изменениях в статусе автономии Аджарии: «До сих пор предложения экспертов по конституционным вопросам Совета Европы были практически полностью проигнорированы, и уровень автономии, предложенный Аджарии, оказался ниже, чем для Южной Осетии и Абхазии». Венецианская комиссия критиковала проект конституционных изменений, который «предусматривал чрезмерное вмешательство грузинских государственных органов в дела автономной области». «В результате окончательный вариант содержал большинство пунктов, которые подвергались критике Венецианской комиссией. Среди них было положение, что президент Грузии может распустить верховный совет Аджарии, если последний неоднократно будет отказываться утвердить кандидатуру президента на пост премьер-министра автономии; сотрудники рабочего органа при премьер-министре непосредственно назначаются министрами в Тбилиси, тем самым, понижая статус Аджарии до номинальной автономии с минимальной возможностью оказывать какое-либо влияние. Комитет по мониторингу при Совете Европы назвал окончательный вариант «признаком прискорбного и неоправданного недостатка доверия к гражданам Аджарии» 4.

Кроме данных политических проблем существуют и проблемы в финансово-экономических взаимоотношениях центра и Аджарской автономной республики. Совершенствование системы межбюджетных отношений в Грузии в настоящее время представляется чрезвычайно сложной проблемой. Актуальность ее объясняется рядом обстоятельств теоретического и практического характера. На уровне «центр — автономная республика» не утверждена концепция реформирования межбюджетных отношений, до сих пор не определены принципы, на основе которых должны быть построены взаимоотношения, не урегулированы отношения с муниципальными образованиями. Кроме того, степень дифференциации территорий (муниципальных образований) автономии,

4 Комитет по рассмотрению выполнения своих обязательств странами — членами Совета Европы; Выполнение обязательств Грузией, документ от 21.12.2004 №10383.

по экономическим условиям, уровню жизни населения, уровню потребления товаров и услуг, производственному потенциалу и многим другим факторам формирования налогооблагаемой базы исключительно высока. При таких обстоятельствах определение всех условий межбюджетных отношений государственным центром не является рациональным. В условиях необходимости восстановления и сохранения единого политико-социального и финансово-экономического пространства на всей территории Грузии проблема территориальной дифференциации приобретает все большую остроту.

Нормативные правовые акты и инициативы органов власти Грузии по вопросам межбюджетных отношений содержат зачастую разнонаправленные предложения по предоставлению региональным властям большей автономии, с одной стороны, и мер, направленных на ужесточение контроля за экономической политикой автономной республики со стороны центра, с другой. Действительно, эффективное развитие государственных и региональных финансов должно включать действия в обоих этих направлениях. Но до достижения их оптимального сочетания пока еще далеко. Очевидно, что система межбюджетных отношений существенно бы выиграла от законодательно установленной децентрализации налогово-бюджетных полномочий. В то же время особенности экономики Аджарской автономной республики требуют, чтобы эта децентрализация сопровождалась дополнительными мерами по общему финансовому контролю, достижению целей социальной политики и созданию заинтересованности органов местного самоуправления в проведении рациональной и ответственной бюджетной политики. Это предполагает обеспечение реальной автономии и ответственности властей автономии. Долгосрочная стратегия финансового развития регионального управления должна быть направлена на постепенное повышение доли ресурсов, сосредоточенных в бюджете автономной республики и местных бюджетах, по мере формирования механизмов по более эффективному и ответственному управлению региональными финансами, снижению социальной напряженности. Все это диктует необходимость комплексного научного исследования систем межбюджетных отношений на субрегиональном уровне.

Новый Налоговый кодекс Грузии, принятый уже после так называемой «революции роз» в декабре 2004 г., еще более осложнил ситуацию в сфере

межбюджетных отношений по линии «центр — автономная республика». В Грузии сложилась парадоксальная ситуация. Фактически в стране существует трехуровневый бюджет: 1) центральный; 2) региональный (автономной республики) и 3) местный.

Юридически же Налоговый кодекс Грузии создан для унитарного государства, так, в п. 1 ст. 6 данного кодекса сказано, что в Грузии действуют только общегосударственные и местные налоги и перечислены их виды. Наряду с этим так же и Конституция не учитывает существования трехуровневого бюджета, не разграничивает источников их доходов.

Это значит, что законодательство не соответствует фактически существующему государственному устройству, и оно не определяет источников формирования бюджета автономной республики. Именно для устранения этого недостатка государство выдумало так называемый закон «О распределении налоговых, неналоговых и капитальных доходов между бюджетами». Создание данного закона означает: во-первых, попытку исправить неполноценность и бессилие кодекса, так как местные налоги не решают проблемы формирования местного бюджета, и их частичное пополнение происходит за счет перераспределения общегосударственных налогов. Во-вторых, этот пункт приводит нас к другой крайности, распределение общегосударственных налогов происходит не только между автономными республиками, но между другими территориальными единицами, что фактически означает искусственное приравнивание в сфере распределения налоговых поступлений, статуса автономной республики к статусу отдельной территориальной единицы.

Исходя из сказанного, Налоговый кодекс Грузии как основной инструмент осуществления фискальной политики не имеет никакой ценности без закона «О распределении налоговых, неналоговых и капитальных доходов между бюджетами», а последний же искусственно приравнивает друг к другу территориальные единицы, имеющие разный статус, что не определено ни Конституцией, ни кодексом.

Не определяет источников формирования бюджета Аджарской автономной республики и Конституционный закон Грузии «О статусе Аджарской автономной республики». В частности, в ст. 22 данного закона сказано: «Для осуществления полномочий Аджарской автономной республики на основе закона Грузии Аджарской автономной

республике возможно предоставление части государственных налоговых и неналоговых доходов, а также специального финансирования из государственного бюджета».

То, что зафиксировано в Конституционном законе Грузии «О статусе Аджарской автономной республики», ни в коем случае не должно носить такого, мягко говоря, невнятного характера. На уровне закона — Налогового кодекса и Конституции нужно четко определить источники формирования бюджетов различных уровней, и в том числе бюджета Аджарской автономной республики. Вопрос так называемых нормативов полностью решен во всех федеративных государствах, и каждый субъект знает об источниках своих доходов. В Грузии же центральная власть хочет держать автономные республики в условиях просителей.

Выделим некоторые особенности налогово-бюджетной системы Грузии, обусловленные ее унитарно-централизованной политической системой, которые сохраняются и прогрессивно эволюционируют. Сегодня в Грузии преобладают методы централизованного регулирования доходов и расходов. Во-первых, законодательство по большинству грузинских налогов (по сути — сборов) регулируется сегодня центральным, а не региональным уровнем. Во-вторых, среди форм распределения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы распределение общегосударственных налогов (сборов) стоит на первом месте, в то время как роль раздельного использования источников крайне незначительна. В-третьих, по-прежнему велико значение вертикальных финансовых потоков в налоговой системе: известно, что в бюджетах всех уровней доминируют общегосударственные налоги (сборы), составляющие в доходах консолидирован -ного бюджета в среднем 70 %.

Особенностью унитарного иерархического бюджета является общность, неразделенность части средств федерального и местных бюджетов, тогда как при бюджетном федерализме бюджеты территорий, входящих в состав государства, и федеральный бюджет являются раздельными, независимыми. Другими словами, при унитарном иерархическом бюджете оказывается принципиально невозможным четкое разделение ряда расходов и доходов между уровнями регионального управления.

Объективная связь бюджетных отношений со всей системой финансовых, экономических и социальных процессов в региональном развитии должна находить соответствующее отражение в

Бюджетная обеспеченность Аджарской автономной республики в 2003 — 2007 гг.

Показатель 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г.

Собственная бюджетная обеспеченность (Дс) млн лари 117,38 13,9 15,8 17,1 31

Общая бюджетная обеспеченность (Д), млн лари 121,4 72,4 72,5 69,4 73,5

Дс Финансовая устойчивость региона Кфда _ — 0,96 0,19 0,21 0,24 0,42

Индекс финансового развития, 1(фур) _ К(фур0) 1 0,2 0,22 0,25 0,43

Источник: по данным Министерства финансов и экономики Аджарской автономной республики.

системе показателей бюджетной устойчивости. В данном случае большое значение имеет анализ динамики показателя бюджетной обеспеченности региона5:

а) общей бюджетной обеспеченности в целом с учетом всех источников доходов бюджета;

б) собственной бюджетной обеспеченности — т. е. уровня ее покрытия собственными доходами.

Соотношение этих двух критериев выражается следующим относительным показателем и будет характеризовать финансовую устойчивость региона (фур):

К Собственная бюджетная обеспеченность Общая бюджетная обеспеченность

Изменение данного коэффициента в динамике раскрывает наращивание (или снижение) финансовой устойчивости региона. Чем ближе этот показатель приближается к единице, тем устойчивее функционирует финансовая база региона в виде регионального социально-экономического комплекса. Этот показатель вскрывает взаимосвязь устойчивости регионального бюджета с развитием экономики и решением на территории комплекса социальных задач, а также прямые и обратные связи бюджетно-финансовой системы региона с его хозяйственно-экономическим комплексом, рентабельностью предприятий, развитием в регионе предпринимательства и его эффективностью. Из таблицы видно, что после 2003 г., т. е. после «революции роз», общая финансовая обеспеченность бюджета Аджарской автономной республики резко упала. Хотя в динамике 2004 — 2007 гг. можно говорить о наращивании финансовой устойчивости региона, но в сравнении с показателем 2003 г. общая финансовая обеспеченность бюджета Аджарской автономной республики уменьшилась в среднем в 3 — 4 раза.

5 Воля В. Ф, Голосов В. В., Куликов А. Г., Пеньков Б. Е. Бюджетные резервы региона. — М. 1997. — С. 128 — 129.

В условиях нестабильности протекания глобальных и региональных экономических процессов, нарастания кризисных явлений в экономике многих регионов предлагается оценивать направленность (позитивную или негативную) финансово-экономического развития региона с помощью индекса финансовой устойчивости:

J _ К(фур1)

(фур)_ к '

(фур0)

где 1 — прогнозируемый или отчетный период; 0 — базовый период.

Темпы изменения этого индекса отражают уровень динамики (рост или снижение) финансовой устойчивости региона. По данным таблицы можно судить об отрицательной динамике индекса финансовой устойчивости региона, ослаблении финансовой базы региона, замедлении развития экономики Аджарской автономной республики.

С 2004 г. для покрытия дефицита бюджета Аджарская автономная республика получает финансовую помощь из центрального бюджета Грузии. В 2004 г. она состовляла 49,6 млн лари, в 2005 — 48,4 млн лари, в 2006 — 27 млн лари, в 2007 г. бюджет Аджарской автономной республики получит финансовую помощь в размере 22,4 млн лари.

На нынешнем этапе рыночных реформ речь идет не столько о трансформации, сколько о модернизации финансовой системы Грузии при сохранении исторически обусловленных унитарных особенностей.

Но для развития бюджетного федерализма в Грузии необходимо проводить совершенно другую модернизацию, которая должна включать в себя:

— более четкое разграничение функций каждого уровня управления и, соответственно, разнесение части средств унитарного иерархического бюджета страны по его составляющим;

— правовое обособление центрального, регионального и муниципального уровней как самостоятельных юридических субъектов, что позволет в

большей мере использовать договорное начало при установлении межбюджетных (внутрибюджетных) отношений;

— разработку обновленных социальных стандартов и нормативов бюджетной обеспеченности, позволяющих, с одной стороны, принять во внимание многообразие условий разных территорий, а, с другой, — учесть возросшие социальные запросы населения;

— рост законодательного начала в регулировании финансовой системы;

— увеличение роли населения в процессе принятия и исполнения бюджетов всех уровней через своих представителей в регулярно работающих в парламенте и местных органах власти.

Авторы разделяют позицию тех специалистов, которые высказываются за построение национальной модели фискального федерализма на основе распределяемых (совместных) налогов. При этом следует установить более гибкую систему участия регионов в этих налогах, с использованием объективных, формализованных критериев, учитывающих региональные особенности функционирования бюджетной сферы.

В ходе исследования укрепилась позиция в том, что достижение устойчивости бюджетной системы в целом и бюджетов регионов в частности зависит от более четкого и однозначного определения места нижнего бюджетного уровня в системе межбюджетных отношений.

Однако сегодняшняя модель взаиомоотноше-ний центра и Аджарской автономной республики пронизана противоречиями. Не все в порядке, мягко говоря, и с позиции внедрения в институты общества базовых элементов демократического строя. Транзит последнего десятилетия не принес выборов, свободных от фиктивности; децентрализованной системы государственной власти; равенства граждан перед законом (по крайней мере, продекларированного); свободы слова; рыночных основ перераспределения услуг и материальных благ. В связи с этим можно констатировать, что в Грузии не сформирован институциональный ресурс для дальнейших общественных и финансово-экономических трансформаций.

Усиление регулятивной способности государства в последнее время происходит именно за счет повышения властного потенциала центральных структур. Понятно, что из-за процессов централизации распорядительных органов стабильность финансово-экономической системы очевидно возрастает, но какой ценой? Нормативно-испол-

нительно-распорядительная подсистема центра выходит на поле деятельности, отведенное для финансовой политики региональных структур, навязывая свои правила игры, и тем самым сковывает финансово-экономическую субъектность элементов гражданского общества на уровне автономной республики. Принимая во внимание данные процессы, нельзя отрицать возможности полной институци-онализации авторитарных принципов, которая может произойти за катастрофически короткий срок. Поэтому можно с полной уверенностью говорить о том, что в Грузии подорван принцип финансовой автономии региона и уже существует определенный функциональный дисбаланс.

Демократическая реформа в Грузии состоится лишь в той мере, в какой будут преодолены процессы центризма. Отсюда представляется важным решение задачи, связанной с обеспечением перехода от моносубъектного типа власти, каким до сих пор был и каким все еще часто остается государственная власть Грузии, к полусубъектной системе, построенной на основе использования прогрессивного европейского опыта.

Решение многих проблем межуровневых финансовых отношений государственного центра и Аджарской автономной республики во многом зависит от устойчивости процесса развития и функционирования центральной и региональной финансово-экономических систем, и достигается сбалансированием стержневых, главных ее элементов, которые в совокупности с внутренними и внешними связями определяют эффективность функционирования всей региональной социально-политической системы и улучшение жизни населения. Устойчивость и надежность развития в реальных условиях во многих случаях достигаются благодаря компромиссу интересов, разрешению противоречий и смягчению рисковых ситуаций. Любой компромисс призван обеспечить формирование пропорций, адекватных конкретным целям и задачам рассматриваемого периода. Главная цель в этом случае — не разрушить уже достигнутого, свести к минимуму деформацию уже сложившихся финансово-экономических пропорций во взаимоотношениях государственного центра и региона. Но это состояние может сохраняться лишь до тех пор, пока у участников регионального политико-экономического процесса не возникли новые мотивы, новые интересы, вызванные изменениями в конкурентной среде. Поэтому очень важно постоянно отслеживать изменения в структуре финансовых мотиваций Аджарской автономной

республики и вырабатывать взаимоприемлемые нормы и нормативы.

Последовательность действий властей Грузии в сфере реформирования системы межуровневых отношений центра и Аджарской автономной республики не всегда объяснима. И это относится как к законодательным учреждениям (беспорядочный характер законотворчества), так и к исполнительным (политика реагирования на запросы групп давления) и судебным (дискретный характер следствия по делам государственного значения). Тем более трудно говорить о слаженном взаимодействии

ветвей государственной власти Грузии. В подобных условиях промежуточные цели реформ, будучи достигнутыми, не приближают к выполнению долгосрочных или конечных задач, а сами образуют статичную конфигурацию общества, фиксируя состояние последнего на переходных этапах. Как следствие — переходный период становится вечным состоянием. Поэтому выработка общенациональной стратегии и координирование действий органов государственной власти по линии «центр — регион» есть условие перехода к реальным, а не декларативным результатам.

Не успели оформить

подписку на 2007 год?

Оформить подписку на журналы Издательского дома «Финансы и Кредит» можно с любого номера в редакции или в одном из агентств альтернативной подписки.

Полный список агентств альтернативной подписки можно посмотреть на сайте : www.financepress.ru.

Тел./факс: (495) 621 -69-49, Http://www.financepress.ru

(495) 621-91-90 E-mail: post@financepress.ru

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.