CC BY
331
ЭКОНОМИКА АПК
AGRO-INDUSTRIAL COMPLEX ECONOMY
УДК 332.34(470+571) ББК 65.32(2)-2 Г 12
Н.В.Гагаринова,
кандидат экономических наук, доцент кафедры землеустройства и земельного кадастра Кубанского государственного аграрного университета имени И.Т. Трубилина, г. Краснодар. Тел.: + 7 (918) 446-94-16, e-mail: nina_gagarino-va@mail.ru
Э.Н. Цораева,
кандидат сельскохозяйственных наук, старший преподаватель кафедры землеустройства и земельного кадастра Кубанского государственного аграрного университета имени И.Т. Трубилина, г. Краснодар. Тел.: + 7 (964) 156-93-46, e-mail: elionora@list.ru
H.С. Бакуменко,
cтудент Кубанского государственного аграрного университета имени И.Т. Трубилина, г. Краснодар. Тел.: +7 (918) 185-65-00, e-mail:bakumenko-na-ta@mail.ru
ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ РОССИИ
(Рецензирована)
Аннотация. В статье рассмотрены основные аспекты управления земельными ресурсами Российской Федерации. Проанализировано изменение земельного фонда страны с 2016 г. по 2018 г. Приведены определения управления земельными ресурсами разных авторов, а также его характеристика в период земельной реформы. Сформулированы принципы, образующие и определяющие процесс управления в целом. Предложены варианты решения основных проблем, препятствующих эффективному управлению земельными ресурсами в современный период.
Ключевые слова: управление земельными ресурсами, земельный фонд, земельные отношения, землеустройство.
N.V. Gagarinova,
Candidate of Economic Sciences, Associate Professor of the Department of Land Management and Land Cadastre, Kuban State Agrarian University named after
I.T. Trubilin, Krasnodar. Ph.: +7 (918) 446-94-16, e-mail: nina_gagarinova@mail.ru
E.N. Zoraeva,
Candidate of Agricultural Sciences, Senior Lecturer of the Department of Land Management and Land Cadastre, Kuban State Agrarian University named after I.T. Trubilin, Krasnodar. Ph.: +7 (964) 156-93-46, e-mail: elionora@list.ru
N.S. Bakumenko,
Student, Kuban State Agrarian University named after I.T. Trubilin, Krasnodar.
Ph.: + 7 (918) 185-65-00, e-mail: bakumenko-nata@mail.ru
THE PROBLEM OF EFFECTIVE MANAGEMENT OF LAND RESOURCES OF RUSSIA
Abstract. The article deals with the main aspects of land management in the Russian Federation. Analyzed the change of land in the country from 2016 to 2018 contains definitions of land administration of different authors and their characteristics in the period of land reform. The principles forming and defining the management process as a whole were formulated. Options of the solution of the main problems interfering effective management of land resources in the modern period are offered.
Keywords: land resources management, land Fund, land relations, land management.
Земля, в первую очередь, является элементом природной среды. Как фактор процесса производства земля участвует в производстве сельскохозяйственной продукции. В процессе трудовой деятельности земля становится объектом собственности и фигурирует в земельных отношениях. В условиях рыночной экономики земля оказывается товаром, активно участвует в сделках купли-продажи, аренды, дарения, залога и т.д.
По территории, активно используемой в экономике, Россия занимает пятое место в мире после Бразилии, США, Австралии и Китая.
Земля - это не только территориальный пространственно-природный базис исторического месторасположения этноса народа, но и сложный со-циально-эколого-экономический объект управления. Земельные ресурсы используются во всех сферах жизни общества. Основное назначение - использование в народном хозяйстве. Важными характеристиками земельных ресурсов являются: рельеф, качество почвы, площадь, плотность населения на единицу площади и ее освоенность, а также наличие природ-но-минеральных ресурсов и другие.
Эффективному управлению земельными ресурсами препятствуют земельные споры, экономически сложная ситуация страны, не однозначно направленная земельная политика и неясное видение будущего земельного строя. Поэтому «земельный вопрос» остается первым в политике,
экономике и социальной сфере России в настоящее время.
В соответствии с данными государственной статистической отчетности, площадь земельного фонда Российской Федерации на 1 января 2018 года составила 1712,5 млн га. [1].
В течение 2017 года переводы земель из одной категории в другую затронули все категории земель, в большей степени это коснулось земель сельскохозяйственного назначения, земель запаса, земель промышленности, а также земель населенных пунктов. Распределение земельного фонда Российской Федерации по категориям земель в сравнении, по состоянию на 1 января 2016 г. и на 1 января 2018 г., представлено на рис. 1.
Сравнивая площади земель в каждой категории, можно отметить, что за два года земли сельскохозяйственного назначения уменьшились на 510,6 тыс. га, земли населенных пунктов и промышленности увеличились, соответственно, на 125,6 и 117,8 тыс. га, возросли на 661,4 тыс. га земли особо охраняемых территорий. Малозначительные, по сравнению с другими категориями, изменения коснулись земель водного и лесного фонда. Первые пополнились на 15,1 тыс. га, вторые - на 31 тыс. га. Земли запаса же уменьшились на 377,6 тыс. га.
По сведениям Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, категория земель сельскохозяйственного назначения имеет тенденцию ежегодного
1800000 1600000 1400000 1200000 1000000 800000 600000 400000 200000 0
1712519.1 1712519.1
1126288.6
1126320.3
383227.7
383738.3
20453 17454.9 8247 28069,9 20327,4 17337,1 47032,8 28054,8
¿Г
Ж
Ф1
я?
J?
У
У
о о
«Г
12015 г. "2017г.
Рис. 1. Структура земельного фонда Российской Федерации по категориям земель в2015-2017 гг., тыс. га
сокращения. Земельный кодекс РФ допускает изъятие сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения для несель-скооозяйетвенных целей нриуеровио ухудшения лркяовстыа сотеосноке-дастровой оценке. Но, к сожалению, по данныйиуосщехуягенпрокурына РФ на расширентей коллегии Генпрокуратуры РФ, основными причинами сокращения площадей являются неправомерные действия региональных и муниципальных органов власти при распоряжении землями, нередко приводящие к яхатцелееому использованию. Например, за 2016 г. выявлено 20 тыс. незаконных правовых актовй по выводу земель из категорий. Ясно, что уменьшение площади данной категории говорит о сокращении валовых сборов сельскохозяйственных культур, а соответственно - свиде-тельоыоыиоиоспаде аграрного сектора экономикиРосски [2].
Сокращение земель сельскохозяйственного назначения напрямую зависит от эффективности управления земельными ресурсами.
Понятие «управление земельными ресурсамн» вдостаточной степени содержательно изучено и проанализировано в научной и монографической
лилературе. Приведем некоторые определения данного понятия у разных авторов (табл. 1).
Современнаяиаукарасымитривает упрывлсние каи пдоцеты поддтржа-неяфунк ционирования или перевода системы из одного состояния в другое посредствамцтоенаиравланыого воздействия на объектулратылния с целью измвнлты егоносттоние.
По решпму мнению, сеновным механизмом, обеспечивающим эффективное управление земельными ресурсами государства, является си-сесма землеустреыстоа, неите кото-руюосущессвляется ичёти оценка земель^ланидоавниеиорганиза^я ЯУЦиoнaлвнт>ыo использования зе-мельиил отыривр мснитныитаземпны и земельнышкoнтpрля.
Общие прилциры pпpаяиания, ф мирующие и определяющие процесс управления в целом, представлены на рис. 2.
Oеyщeсевлeнныeu ев90 г. а ^т-cийтяuа[ Фeдepыцииаeмтеаныыыpeoбс разовтыоя шы—лили аoыдиерoалDяыI новова хмельного строя. В этот год землeyттpoиuтльлыe трганы РСФСР быыи прпобрезоеаны р Госуинрсевтет ный комитет РСФСР по земельной реформе, затем в 1991 г. - в Комитет по
Таблица 1
Примеры определения понятия «управление земельными ресурсами»
Авторы Определение
Мезенина О.Б., Лантанова А.В., Рассказова А.А. Управление земельными ресурсами - это систематическое, сознательное, целенаправленное воздействие государства и общества на земельные ресурсы путем использования объективных закономерностей и тенденций в использовании земельных ресурсов для обеспечения их эффективного функционирования [3].
Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Чаркин С.А. Управление земельными ресурсами - это исполнительно-распорядительная деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в пределах их компетенции, направленная на публично-правовое регулирование земельных отношений в Российской Федерации в целях обеспечения рационального использования и охраны земель [4].
Болтанова Е.С. Управление земельными ресурсами - организующая деятельность компетентных органов исполнительной власти по обеспечению рационального использования и охраны земель всеми субъектами земельных отношений [5].
Кухтин П.В., Левов А.А., Морозов В.Ю., Руднев А.В., Семкина О.С., Хованова Н.В. Управление земельными ресурсами - эксплуатация земли самим государством, предоставление другим лицам в порядке целевого использования для организации эффективного, рационального применения и охраны земель [6].
земельной реформе и земельным ресурсами при Правительстве Российской Федерации. В 2000 году в России была практически ликвидирована Земельная служба, вследствие чего были прекращены все землеустроительные работы [7, 8].
Земельная реформа, начавшаяся в 1990 году и продолжающаяся до настоящего времени, демонстрирует несовершенство построения земельных отношений в условиях ухода государства от регулирования некоторых сфер жизни общества. Первоначально приватизация сельскохозяйственных земель посредством раздачи земельных долей работникам колхозов, совхозов и другим лицам, имеющим на это право, шла с активным участием государственных структур (Комитета по земельной реформе и землеустроительных проектных организаций). Они должны были с учетом рационального планирования использования ресурсов, с учетом качества земель проектировать и выделять для фермеров земельные наделы. Однако спустя полтора года после начала
приватизации земель государство отказалось от организационного и финансового участия в этом процессе. На сегодняшний день, по прошествии 29 лет, миллионы бывших рабочих колхозов либо их наследники имеют на руках бумажные свидетельства о земельных долях, так и не получившие реального воплощения в виде оформленных земельных участков (отмежеванных, поставленных на кадастровый учет). Лишь после 2010 г. началось движение по восстановлению позиции государства в управлении земельными ресурсами [9].
После ликвидации Комитета по земельной реформе и земельным ресурсам Единый центр разработки и реализации государственной земельной политики (земельный главк Минсельхоза), который решал широкий круг задач, таких как учет, охрана, контроль и надзор, планирование, проектирование, был превращен в Росреестр. Данный федеральный орган с 2008 года по указу Президента Российской Федерации объединил в себе три ведомства:
приоритет государственного управления земельными ресурсами
дифференцированный подход к управлению землями разных категорий и
регионов
ч
3
1
принцип рационального использования земель
единство управления земельными ресурсами и управления территориями
организационная согласованность использования земель и управления
территориями
совершенствование функций и методов управления земельными ресурсами
экономически эффективное сочетание государственного, регионального и муниципального управления земельными ресурсами
разграничение функций по управлению ресурсами между органами исполнительной и представительной власти одного административно-территориального уровня
разделение функций между различными ведомствами по федеральному, региональному и муниципальному уровню
правовая обеспеченность управления земельными ресурсами
принцип организационного и экономично-рационального соотношения централизации и децентрализации
принцип организационный, финансовый и кадровой обеспеченности системы управления земельными ресурсами
Рис. 2. Принципы, формирующие и определяющие процесс управления земельными ресурсами (составлено авторами)
Роснедви жимость, Роскартография и Росрегистрац ия[7, 8].
Земельные относнениянаходятся на стадидаьфяраирования,следдва-тельно,весдяуартсланидземельдым фондом приходится в совершенно новых условиях. С.А. Липски утверждает, что даже если активная фаза земельной реформы сравнительно давно закончилась, ряд ключевых; для такого управления вопросов еще требует научного обсуждения [10].
Начатый в 2012 году переход от категорий земель к территориальному зонированию преследует цель устранения повторения двух систем
регулирования - категория земель и {тазрешееныевидыитпвльвввани я коакроттого участка- Поскольку за каждую сисевме регууирлваниетт-втчают аариыг чинодникд, это яс-ложняет административные процедуры и повышает коррупционные риски. Академик РАН С.Н. Волков считает, что данный переход ликвидирует все препятствия на пути изъятия ценнейших продуктивных сельскохозяйственных угодий из сельскохозяйственной отрасли, что существенным образом повлияет на продовольственную безопасность страны [8].
Несовершенство управления земельными ресурсами приводит к недобору налоговых платежей, не обеспечивает полной гарантии прав на недвижимое имущество, влечет за собой неэффективное использование земельных ресурсов, а также способствует формированию теневого оборота земельных участков и других нарушений.
В.И. Нечаев, Г.Н. Барсукова считают, что необходимо обеспечить особую охрану сельскохозяйственным угодьям, трансформацию их в несельскохозяйственные допускать в исключительных случаях в порядке, установленном законом, а также создать условия для восстановления землеустроительной службы России, возобновить создание рабочих проектов, проектов внутрихозяйственного и межхозяйственного землеустройства, региональных схем землеустройства и противоэрозионной организации территории с четкой регламентацией источников финансирования для достижения эффективного управления земельными ресурсами [11].
Участники круглого стола «Проблемы эффективности государственного управления земельными ресурсами» Совета Федерации Федерального Собрания РФ предлагают:
Рекомендовать Министерству сельского хозяйства РФ:
- рассмотреть вопрос о целесообразности введения обязательной процедуры паспортизации земельных участков сельскохозяйственного назначения, отражающей фактическое состояние земельного участка, его идентификационные характеристики, а также состояние почвенного плодородия;
- разработать проект постановления Правительства РФ, регулирующий организацию и порядок ведения агрохимического мониторинга сельскохозяйственных угодий.
2. Рекомендовать Министерству связи и массовых коммуникаций РФ
совместно с Министерством экономического развития РФ, Министерством сельского хозяйства РФ и Министерством природных ресурсов и экологии РФ рассмотреть вопрос об аккумуляции на единой государственной электронной платформе информации и сведений о земельных участках как объектах недвижимости, землях (почвах) и иных природных ресурсах, включая сведения об их видовых и стоимостных показателях на основе современных технологий и методов получения данных о Земле.
Специалисты в области земельных отношений отмечают необходимость сформировать в структуре Правительства Российской Федерации единый орган государственного управления земельными ресурсами, в полной мере обеспечивающий реализацию земельной политики государства и организацию рационального использования земель и их охраны. А для завершения земельной реформы нужно принять государственную программу земельных преобразований.
Основные направления, которые, на наш взгляд, должна включать Государственная программа, следующие:
- создание системы планирования, использования и охраны земельных ресурсов;
- завершение системы информационного обеспечения организации перераспределения и рационального использования земель;
- научное и кадровое обеспечение земельных преобразований;
- определение порядка использования земель сельскохозяйственного назначения землевладельцами и землепользователями на основе землеустроительной документации в соответствии с природно-сельскохо-зяйственным зонированием, территориальным планированием;
- разработка на уровне правительства стратегии современной земельной политики, обоснование завершающего этапа реформы.
Примечания:
1. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2016 г. и 2018 г. URL: https://rosreestr.ru/.
2. В РФ ежегодно площадь сельскохозяйственных земель сокращается на 1 млн га: материалы заседания коллегии Генпрокуратуры. URL: https:// tass.ru/ekonomika/4093079.
3. Мезенина О.Б., Лантанова А.В., Рассказова А.А. Управление земельными ресурсами на современном этапе. URL: http://elar.usfeu.ru/ bitstream/123456789/967/2/Mezenina%pdf.
4. Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Чаркин С.А. Земельное право России: учебник для академического бакалавриата. М.: Юрайт, 2014. 433 с.
5. Болтанова Е.С. Земельное право: учебник. М.: РИОР, 2009. 553 с.
6. Кухтин П.В., Левов А.А., Морозов В.Ю., Руднев А.В., Семкина О.С., Хо-ванова Н.В. Управление земельными ресурсами: учебное пособие. СПб: Питер, 2006. 448 с.
7. Реформы в России в 2000-е годы: от законодательства к практикам / С.Ю. Барсукова, Е.А. Гудова, М. Дезер [и др.]. URL: file:///C:/Users/admin/ AppData/Local/Temp/Rar$DIa0.791/Kollektiv-avtorov_Reformy-v-Ros-sii-v-2000-e-gody-Ot-zakonodatelstva-k-praktikam.4VnP3Q_RuLit_Me.fb2.
8. Волков С., Комов Н., Хлыстун В. Как достичь эффективного управления земельными ресурсами в России? // Международный сельскохозяйственный журнал. 2015. № 3. С. 3-7.
9. Барсукова Г.Н., Юрченко К.А., Радчевский Н.М. История земельных отношений и землеустройства: учеб. пособие. Краснодар: Изд-во КубГАУ, 2011. 456 с.
10. Липски С.А. Управление земельным фондом в современной России // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2014. № 3. С. 6-14.
11. Проблемы управления земельными ресурсами и использования земель в аграрном производстве: монография / В.И. Нечаев, Г.Н. Барсукова, Н.М. Радчевский [и др.]. Краснодар: Атри, 2008. 340 с.
References:
1. State (national) report on the status and use of lands of the Russian Federation in 2016 and 2018. URL: https://rosreestr.ru/.
2. In the Russian Federation, the area of agricultural land is reduced by 1 million hectares annually.: Proceedings of the meeting of the General Prosecutor's Office board. URL: https://tass.ru/ekonomika/4093079.
3. Mezenina OB, Lantanova A.V., Rasskazova A.A. Land management at the present stage. URL: http://elar.usfeu.ru/bitstream/123456789/967/2/ Mezenina%pdf.
4. Anisimov A.P., Ryzhenkov A.Y., Charkin S.A. Land Law of Russia: a textbook for academic undergraduate. M.: Yurayt, 2014. 433 p.
5. Boltanova E.S. Land law: a textbook. M.: RIOR, 2009. 553 p.
6. Kuhtin P.V., Levov A.A., Morozov V.Yu., Rudnev A.V., Semkina OS, Khovanova N.V. Land Management: study guide. SPb.: Peter, 2006. 448 p.
7. Reforms in Russia in the 2000s: From Legislation to Practices / S.Yu. Barsukova, E.A. Gudova, M. Deser [et al.]. URL: file: /// C: /Users/admin/ AppData/Local/Temp/Rar$DIa0.791/Kollektiv-avtorov_Reformy-v-Rossii-v-2000-e-gody-Ot-zakonodatelstva-k-praktikam. 4VnP3Q_RuLit_Me.fb2.
8. Volkov S., Komov N., Khlystun V. How to achieve effective land management in Russia? // International Agricultural Journal. 2015. No. 3. Pp. 3-7.
9. Barsykova G.N., Yurchenko K.A., Radchevsky N.M. History of land relations and land management: studies. allowance. Krasnodar: KubSAU Publishing House, 2011. 456 p.
10. Lipsky S.A. Land fund management in modern Russia // Land management, cadastre and land monitoring. 2014. No. 3. Pp. 6-14.
11. Problems of land management and land use in agricultural production: monograph / V.I. Nechaev, G.N. Barsukova, N.M. Radchevsky [et al.]. Krasnodar: Atri, 2008. 340 p.
