CC BY
163УДК 342.9 © В. Б. Башуров, 2019
Проблемы административно-правового регулирования отношений по формированию кадрового резерва федерального государственного органа и пути их решения
В. Б. Башуров, Омская юридическая академия. E-mail: bashurov_v@mail.ru
Законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе предусмотрено включение федерального гражданского служащего (гражданина) в кадровый резерв федерального государственного органа в рамках группы должностей федеральной гражданской службы. Однако практическая реализация данных нормативных правовых предписаний порождает ряд проблем, связанных с объективной оценкой кандидатов на их соответствие квалификационным требованиям для замещения должностей федеральной гражданской службы по соответствующей группе должностей, принятием решения о включении в кадровый резерв и последующим их назначением на должности федеральной гражданской службы из кадрового резерва. Решение данных проблем во многом возможно путем законодательного закрепления правила о включении в кадровый резерв гражданских служащих (граждан) только по той должности гражданской службы, по которой проведен конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы или конкурс на включение в кадровый резерв.
Ключевые слова: федеральный гражданский служащий; гражданин; кадровый резерв; государственный орган; группа должностей; квалификационные требования; оценка.
Problems of Administrative and Legal Regulation of Relations on the Personnel Reserve of the Federal State Body Formation and the Approaches to their Solution
V. B. Bashurov, The Omsk Law Academy. E-mail: bashurov_v@mail.ru
The Russian Federation legislation on the State Civil Service provides the inclusion of a federal civil employee (citizen) in the personnel reserve of the federal government body within the group of posts of the federal civil service. However, the practical implementation of these regulatory legal provisions raises a number of problems related to an objective assessment of candidates for their compliance with the qualification requirements for filling posts of the federal civil service for the relevant group of posts, deciding on their inclusion in the personnel reserve and their subsequent appointment to the posts of the federal civil service reserve. It is possible to solve these problems by legislatively establishing the rule on the inclusion of civil employees (citizens) in the personnel reserve only for the civil service position in which a competition to fill a vacant civil service position or a competition for inclusion in the personnel reserve was held.
Keywords: a federal civil employee; a citizen; the personnel reserve; a government body; a group of posts;
qualification requirements; an assessment.
Формирование кадрового резерва федерального государственного органа (далее — кадровый резерв) предусмотрено ст. 64 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» 1 (далее — Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ), в развитие положений которого Указом Президента Российской
Федерации от 1 марта 2017 г. № 96 утверждено Положение о кадровом резерве федерального государственного органа 2 (далее — Положение о кадровом резерве).
Анализ положений данных нормативных правовых актов позволяет обозначить ряд правовых проблем, решение которых требует внесения изменений
1 О государственной гражданской службе Российской Федерации : федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31, ст. 3215.
2 Об утверждении Положения о кадровом резерве федерального государственного органа : указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2017 г. № 96 // Там же. 2017. № 10, ст. 1473.
в законодательство о государственной гражданской службе Российской Федерации (далее — гражданская служба) в целях обеспечения равного доступа граждан к гражданской службе, равных условий ее прохождения, формирования единых правовых и организационных основ гражданской службы на федеральном и региональном уровнях.
Так, согласно ч. 5 ст. 64 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, п. 8 Положения о кадровом резерве включение граждан Российской Федерации и федеральных государственных гражданских служащих в кадровый резерв осуществляется как по результатам конкурса на включение в кадровый резерв или конкурса на замещение вакантной должности федеральной государственной гражданской службы, так и без проведения конкурса по результатам аттестации федеральных гражданских служащих или в связи с их увольнением с федеральной гражданской службы по отдельным основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.
При этом, исходя из положений, предусмотренных чч. 5, 7 ст. 64 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, пп. 10, 12, 13, 36 Положения о кадровом резерве, п. 13 формы справки, содержащей сведения о федеральном гражданском служащем (гражданине), включаемом в кадровый резерв 3 , зачисление федеральных гражданских служащих (граждан) в кадровый резерв, независимо от способа его формирования, осуществляется в рамках группы должностей федеральной гражданской службы.
Данный подход административно-правового регулирования рассматриваемых отношений, на наш взгляд, является недостаточно оправданным.
Обобщение практики деятельности федеральных органов исполнительной власти 4 показывает, что в объявлении о проведении конкурса на включение в кадровый резерв данными государственными органами указывается конкретная должность федеральной гражданской службы, с указанием группы должностей, к которой она относится в соответствии
с Реестром должностей федеральной гражданской службы 5 (далее — Реестр). Квалификационные требования также определяются ими применительно к данной должности федеральной гражданской службы.
Однако, согласно пп. 5, 6 Единой методики проведения конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы и включение в кадровый резерв государственных органов 6 (далее — Единая методика) оценка профессионального уровня федеральных гражданских служащих (граждан), изъявивших желание участвовать в конкурсе и допущенных к участию в нем (далее — кандидаты), их соответствия квалификационным требованиям в ходе конкурсных процедур осуществляется по группе должностей федеральной гражданской службы, по которой формируется кадровый резерв. Это правило, как полагаем, обусловливает необходимость оценки кандидатов на их соответствие квалификационным требованиям не только применительно к должности федеральной гражданской службы, по которой проводится конкурс на включение в кадровый резерв, но и к другим должностям федеральной гражданской службы, входящим в соответствующую группу должностей. Так, ведущая группа должностей федеральной гражданской службы категории «специалист» Перечня должностей в федеральных министерствах, являющегося соответствующим разделом Реестра, включает в себя 11 наименований должностей федеральной гражданской службы: от консультанта до заместителя начальника отдела в департаменте. Соответственно, проведение конкурса на включение в кадровый резерв требует оценки профессионального уровня кандидатов и их соответствия квалификационным требованиям применительно к каждой из должностей федеральной гражданской службы, включенных в соответствующую группу должностей.
Вместе с тем квалификационные требования устанавливаются по должности федеральной гражданской службы и с учетом группы должностей мо-
3 Об утверждении формы справки, содержащей сведения о федеральном государственном гражданском служащем, включаемом в кадровый резерв федерального государственного органа : распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 июня 2017 г. № 1335-р // Там же. 2017. № 27, ст. 4066.
4 Напр.: Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации. URL: https://rosmintrud.ru/ministry/govserv/ rezeev/55 (дата обращения: 15.05.2018) ; Управления Министерства культуры Российской Федерации по Дальневосточному федеральному округу. URL: http://www.mkrf.ru/documents/obyavlenie-o-provedenii-konkursa-na-vklyuchenie-v-kadrovyy-rezerv-v-pravlenii-ministerstva-kultury-2704201802/ (дата обращения: 15.05.2018) ; Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. URL: http://minsvyaz.ru/ru/pages/13/fsection-52 (дата обращения: 15.05.2018) ; Министерства финансов Российской Федерации. URL: https://www.minfin.ru/ru/ministry/publicservice/konkurs/kadr_reserv/fToc511730102 (дата обращения: 15.05.2018) и др.
5 О Реестре должностей Федеральной государственной гражданской службы : указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. № 1574 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 1, ст. 118.
6 Об утверждении Единой методики проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы Российской Федерации и включение в кадровый резерв государственных органов : постановление Правительства Российской Федерации от 31 марта 2018 г. № 397 // Там же. 2018. № 16 (Ч. II), ст. 2359.
гут отличаться по наличию утвержденных по ним требований к специальности (направлению подготовки), а также уровню знаний и умений, необходимых для исполнения должностных обязанностей (даже в отношении аналогичных по наименованию должностей федеральной гражданской службы). Как следствие, оценить объективно кандидатов на их соответствие всем этим квалификационным требованиям, а также их профессиональные и личностные качества для исполнения должностных обязанностей по любой из должностей федеральной гражданской службы, входящих в одну группу должностей, практически невозможно. Сложно это сделать и при проведении конкурса на замещение вакантной должности федеральной гражданской службы в отношении кандидата, не ставшего победителем данного конкурса, но получившего высокую оценку профессиональных и личностных качеств со стороны конкурсной комиссии. В рамках данной административной процедуры конкурсная комиссия, согласно п. 19 Положения о конкурсе на замещение вакантной должности гражданской службы 7 (далее — Положение о конкурсе), оценивает профессиональный уровень кандидатов на их соответствие квалификационным требованиям для замещения конкретной вакантной должности, а не должностей федеральной гражданской службы, входящих в соответствующую группу должностей. Не предусматривает Положение о конкурсе и возможности применения методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов на основе конкурсных процедур по группе должностей федеральной гражданской службы.
Таким образом, решение конкурсной комиссии, а также издаваемый акт государственного органа о включении кандидата, не ставшего победителем конкурса на замещение вакантной должности федеральной гражданской службы, в кадровый резерв этого органа для замещения должностей федеральной гражданской службы той же группы, к которой относилась вакантная должность федеральной гражданской службы (пп. 21, 23 Положения о конкурсе), не основаны на объективной оценке профессионального уровня данного кандидата, его соответствия квалификационным требованиям для замещения любой из должностей федеральной гражданской службы в рамках соответствующей группы должностей, по которой формируется кадровый резерв.
Включение федерального гражданского служащего (гражданина) в кадровый резерв для замещения должностей федеральной гражданской службы в пределах группы должностей порождает и возмож-
ное «злоупотребление правом» представителем нанимателя при принятии им решения о назначении резервиста на конкретную должность федеральной гражданской службы.
Так, по результатам конкурса на замещение вакантной должности федеральной гражданской службы «советник» в федеральном министерстве (ведущая группа, категория «специалист») федеральный гражданский служащий (гражданин), не ставший его победителем, на основании решения конкурсной комиссии и с согласия данного лица правовым актом государственного органа включается в кадровый резерв этого органа. В последующем данный федеральный гражданский служащий (гражданин) назначается представителем нанимателя из кадрового резерва на более высокую должность федеральной гражданской службы по отношению к той, на которую изначально проводился конкурс, например «ведущий советник». Такое назначение позволяет представителю нанимателя самостоятельно определять, во-первых, соответствие того или иного резервиста квалификационным требованиям для замещения вакантной должности федеральной гражданской службы (в пределах группы должностей федеральной гражданской службы, для замещения которых федеральный гражданский служащий (гражданин) включен в кадровый резерв); во-вторых, кто именно из резервистов будет назначен на вакантную должность федеральной гражданской службы (при наличии в кадровом резерве двух и более лиц, имеющих соответствующее право).
Подобные сложно контролируемые схемы карьерного продвижения, как правило, «приближенных» к представителю нанимателя федеральных гражданских служащих (гражданин) посредством кадрового резерва, «являются предпосылкой возможных коррупционных проявлений» [1, с. 3]. Они не направлены на обеспечение равного доступа граждан к гражданской службе, равных условий ее прохождения. Их правовая реализация порождает несправедливость по отношению к тем федеральным гражданским служащим (гражданам), которые на конкурсной основе стали победителями конкурса на замещение вакантной должности федеральной гражданской службы, профессионализм и личные качества которых превосходят «назначенцев» из кадрового резерва.
Не может быть разрешена обозначенная проблема и посредством проведения закрытого конкурса среди резервистов [2, с. 12; 3, с. 53], который, на наш взгляд, ставит под сомнение объективность результатов ранее проведенного конкурса, на осно-
7 О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112 // Там же. 2005. № 6, ст. 439.
ве которых лица были включены в кадровый резерв. Процедура закрытого конкурса фактически будет сведена к конкурсу на замещение вакантной должности гражданской службы и в силу ее тожественности необоснованно будет реализована только в отношении лиц, состоящих в кадровом резерве.
В этой ситуации следует законодательно определить, что включение в кадровый резерв гражданских служащих (граждан) осуществляется только по той должности гражданской службы, по которой проведен конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы или конкурс на включение в кадровый резерв. Внеконкурсное включение в кадровый резерв должно быть обусловлено только обстоятельствами, не зависящими от воли сторон служебного контракта, при которых государственно-служебные отношения с гражданским служащим не могут быть сохранены (ст. 39 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ).
Проведение конкурса на включение в кадровый резерв, как уже указывалось, связано с применением Единой методики. Однако распространение ее положений на отношения, обусловленные проведением конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, вызывает ряд проблем как юридико-технического характера, так и вытекающих из применения правил конкуренции норм права.
Норма, предусмотренная п. 17 Положения о кадровом резерве и определяющая рамки правового регулирования Единой методики, по своему содержанию выходит за пределы предмета правового регулирования данного нормативного правового акта (в части правовой регламентации конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы) и, соответственно, полномочий высшего должностного лица, предусмотренных ч. 11 ст. 64 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.
Применение Единой методики к отношениям, связанным с проведением конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, создает и юридические коллизии, обусловливающие применение правил конкуренции общей и специальной нормы, а также действия того акта, который принят позже.
Положение о конкурсе является специальным нормативным правовым актом, обладающим равной юридической силой по отношению к Положению о кадровом резерве, которым и предусмотрена общая норма о применении Единой методики. Пунктом 16 Положения о конкурсе определено, что правовым актом государственного органа утверждается методика проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы. Применение же Единой методики данным Положением
о конкурсе не предусмотрено, в связи с чем, учитывая публично-правовой характер рассматриваемых нами отношений, Единая методика не может быть применена при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы. Однако, согласно второму из указанных выше правил конкуренции норм, Положение о кадровом резерве принято позже по отношению к Положению о конкурсе, и определяемые им общие положения должны иметь приоритетный характер.
В целях разрешения обозначенных правовых коллизий считаем необходимым внесение изменений в п. 16 Положения о конкурсе, предусматривающих применение при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов, предусмотренных как Единой методикой, так и методикой, утверждаемой правовым актом соответствующего государственного органа.
Рассмотрение отдельных положений Единой методики также позволяет отметить, что согласно п. 29 данного нормативного правового акта по результатам выполнения кандидатами конкурсных заданий на основе итоговых баллов, набранных ими, формируется рейтинг кандидатов. Именно данный рейтинг, на наш взгляд, должен определять победителя конкурса на вакантную должность гражданской службы или на включение в кадровый резерв, а не результаты голосования членов конкурсной комиссии, присутствующих на заседании (п. 30 Единой методики). Открытое голосование членов конкурсной комиссии должно использоваться только при равном количестве итоговых баллов, набранных кандидатами. Нормативное закрепление этого правила позволит исключить расхождения между формируемым рейтингом кандидатов и результатами голосования членов конкурсной комиссии.
Разночтения в правовом регулировании рассматриваемых отношений вызывает и норма, закрепленная в п. 4 Положения о кадровом резерве. В соответствии с ней правовым актом федерального государственного органа должно быть утверждено Положение о кадровом резерве. Однако, согласно ч. 11 ст. 64 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ Положение о кадровом резерве на федеральной гражданской службе, устанавливающее порядок формирования федерального кадрового резерва и кадрового резерва федерального государственного органа и работы с ним, утверждается нормативным правовым актом Президента Российской Федерации. В связи с этим избыточным является наделение федеральных государственных органов несвойственными им полномочиями. К тому же принятые данными государственными органами
нормативные правовые акты8 фактически дублируют Положение о кадровом резерве, что отягощает систему нормативных правовых актов, регулирующих отношения по формированию кадрового резерва.
Таким образом, решение указанных проблем административно-правового регулирования отношений по формированию кадрового резерва
посредством внесения предлагаемых нами изменений в законодательство о гражданской службе позволит обеспечить действительно равный доступ граждан к гражданской службе на основе открытых, а не завуалированных схем назначения на должность гражданской службы (посредством кадрового резерва), повысить значимость Единой методики и результатов рейтинговой оценки кандидатов.
Список литературы
1. Иванова Л. Л. Государственная политика по формированию резерва управленческих кадров в регионах Российской Федерации (политологический анализ) : автореф. дис. ... канд. полит. наук. Ростов н/Д, 2009.
2. Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика / под ред. Г. Н. Комковой. Саратов, 2008.
3. Киреева Е. Ю. Открытость кадрового отбора на государственную службу: pro et contra // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 12.
8 Напр.: Об утверждении Положения о кадровом резерве Министерства финансов Российской Федерации : приказ Минфина России от 28 августа 2017 г. № 138н. URL: http://www.pravo.gov.ru/Document/View/0001201709190039 (дата обращения: 15.05.2018) ; Об утверждении Положения о кадровом резерве Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации : приказ Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации от 21 июля 2017 г. № 136 // Бюллетень актов по судебной системе. 2017. № 10 ; Об утверждении Положения о кадровом резерве Федеральной налоговой службы и ее территориальных органов : приказ ФНС России от 16 июня 2017 г. № ММВ-7-4/511@. URL: http://www.pravo.gov.ru/Document/ View/0001201707070004 (дата обращения: 15.05.2018) ; Об утверждении Положения о кадровом резерве Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации : приказ Минтруда России от 1 декабря 2017 г. № 825н. URL: http://www.pravo. gov.ru/Document/View/0001201803130035 (дата обращения: 15.05.2018) и др.
