CC BY
154
Проблемные аспекты развития системы местного самоуправления в
Российской Федерации
Problematic aspects of the development of the system of local government in the
Russian Federation
Бабкина Александра Геннадьевна Babkina Alexandra Gennadievna
Аспирант, Кафедра «Экономика и бизнес» МГТУ имени Н.Э. Баумана 125362, РФ, г. Москва, 2-я Бауманская ул., д. 5, стр. 1 Контактный телефон: (917)573-11-20 E-mail: sasha-820@inbox.ru
Аннотация: Система местной власти соединяет в себе общественные и государственные начала. Большинство частных проблем местного самоуправления вытекают из актуальных проблем организации государственного и муниципального управления. Большое внимание уделяется вопросам повышения эффективности деятельности органов власти. Стоит отметить, что эффективность организации государственного и муниципального управления - залог устойчивого социально-экономического развития территорий и уровня жизни населения. Следовательно, залогом успешной организации власти на местах является ее успешное взаимодействие с государственной властью.
Abstract: The local government system combines social and state principles. Most of the private problems of local self-government stem from the pressing problems of the organization of state and municipal government. Much attention is paid to improving the effectiveness of government bodies. It should be noted that the effectiveness of the organization of state and municipal government is the key to sustainable social and economic development of the territories and the standard of living of the population. Consequently, the key to successful organization of power in the field is its successful interaction with the state power.
Ключевые слова: местное самоуправление, органы местного самоуправления, бюджет, муниципальная собственность, власть, закон, финансовое состояние.
Keywords: local self-government, local self-government bodies, budget, municipal property, power, law, financial condition.
Введение
Система местного самоуправления требует дальнейшего развития и реформирования. Целью является создание системы, которая позволила бы гражданам муниципального образования решать свои местные проблемы локально, без распоряжений сверху. С одной стороны, система местного самоуправления должна быть самообеспечивающейся в отношении закрепленных за ней функций, а с другой стороны - должна развиваться система демократических учреждений. Для этого необходимо осознание необходимости и целесообразности демократического устройства, а также доверить решение местных вопросов непосредственно гражданами муниципального образования.
Фактически, муниципальная реформа 2003-2008 гг. предполагала отказ от традиционной моноцентрической модели организации системы власти, то есть организационного единства и приоритета государственных функций над самоуправлением. В результате осуществления данной реформы в России была создана двухуровневая система местного самоуправления, включающая муниципальные районы и поселения, причем стоит отметить автономность каждого уровня с четким разграничением предметов ведения и полномочий. Таким образом, заложены основы создания самоуправляющейся системы публичной власти на низовом уровне. Комплексный анализ проблем функционирования системы управления на данном этапе подтверждает необходимость продолжения реформирования института местного самоуправления, пока не будут решены наиболее острые вопросы.
Несмотря на масштабность реформы местного самоуправления, она не смогла решить все проблемы в силу динамично развивающейся экономики, социальных и управленческих факторов. В ходе реализации реформы уже требовалась ее корректировка и она будет необходима в будущем. Система местного самоуправления требует постепенной, последовательной и продуманной модернизации.
Основные направления развития местного самоуправления:
> Государственная поддержка отстающих территорий и стимулирование развития прогрессивных территорий. Целесообразно позволить городам расширять перечень решаемых вопросов местного значения, развивать налогооблагаемую базу местных бюджетов. На территории же сельских образований государству следует в большей степени контролировать крупные строительные и инфраструктурные работы, соблюдение стандартов оказания услуг и финансового обеспечения. Также следует адаптировать законодательство с учетом особенностей территории.
> Требуется полное разграничение полномочий органов власти и местного самоуправления в первую очередь за счет исключения размытых формулировок в законодательстве.
> Необходимо перевести муниципальные образования на само обеспечение финансовыми ресурсами путем замещения в бюджетах муниципальных образований с высоким уровнем социально-экономического развития федеральных и региональных финансовых поступлений на поступления от собственных доходных источников. Таким образом, у муниципальных образований должен появиться стимул для увеличения собственной доходной базы.
> Свобода деятельности муниципальных образований должна балансировать с соблюдением государственных интересов. Следовательно, необходимо установить степень государственного контроля с четкой регламентацией процедур государственного запроса и предоставления
3
необходимой информации, установления форм отчетности и процедур проведения проверок. Местное самоуправление должно осуществляться в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством.
> Требуется реформирование системы судебной защиты по вопросам местного самоуправления.
Таким образом, развитие системы местного самоуправления и эффективность ее функционирования зависит от уровня развития и эффективности деятельности конкретного муниципального образования. Следовательно, повышение эффективности управления каждого муниципального образования поспособствует повышению уровня самоуправления в масштабах всей страны.
Государственная поддержка местного самоуправления.
На сегодняшний день можно выделить 3 ведущих направления поддержки государством местного самоуправления:
> Законодательная деятельность: Правительство Российской Федерации; Государственная Дума Российской Федерации;
> Деятельность по разработке и реализации целевых программ в сфере развития местного самоуправления: Президент Российской Федерации; Правительство Российской Федерации;
> Деятельность по разработке и реализации целевых программ социально-экономического развития муниципальных образований: Президент Российской Федерации; Правительство Российской Федерации.
Правовые вопросы местного самоуправления находятся в ведении Государственной Думы Российской Федерации, а именно Комитета по вопросам местного самоуправления. Основой в развитии законодательства в сфере местного самоуправления можно считать разработку и принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
4
Переломным моментом в политике российского Правительства стало принятие постановления № 266 от 6 марта 1996 года "О некоторых мерах по реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которое, по существу, так и не было выполнено, согласно которому подлежало принятию десять Федеральных законов.
На сегодняшний день система местного самоуправления в Российской Федерации признается специалистами далекой от совершенства и требующей проведения реформ и введения новаций. Этот факт объясняется расширением объема социальных функций государства, усилением правового регулирования деятельности органов местного самоуправления, а также ростом связи муниципальных советов и центральной администрации. Процесс местного самоуправления превращается в особую исполнительную деятельность в пределах общей государственной политики.
В России еще не завершен период социально-экономической трансформации общества, вследствие чего неприемлемы универсальные подходы к стандартам в отношении местного самоуправления, поскольку нет соответствующей базы для применения западной модели развития. Частный сектор не принимает активного участия в процессах управления. В определенной степени этот факт обусловлен менталитетом страны, поскольку с советского периода в России преобладающую роль играли государственные органы. В свою очередь необходим и государственный аппарат, который действовал бы неукоснительно, выполняя требования закона, при этом в рамках единых правил государственного аппарата. Также, в условиях слабого развития местного самоуправления, целесообразно работать над коммуникативными взаимосвязями с другими государственными органами.
В основе Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» лежит замена услуг населению муниципальными хозяйствующими субъектами на услуги предпринимательской деятельности рыночного характера.
5
Процесс реформирования системы местного самоуправления имеет весьма неоднозначные результаты, поскольку в отношении реализации государственной политики на местном уровне возросла роль органов местного самоуправления, но при этом интеграция местных органов в государственный механизм усилилась, что ослабило их самостоятельность.
Процесс развития местного самоуправления является одним из приоритетных направлений, поскольку именно система местного самоуправления должна обеспечить гражданам возможность самостоятельного решения локальных проблем.
Целесообразно сначала исследовать, какой уровень управления и формат ответственности необходимы, чтобы избежать разрыва в системе управления.
Главной целью является создание сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местном уровне. Местная власть должна быть доступна для граждан.
Институт социально-экономических и политических исследований обнародовал предложение: возможно два пути переустройства системы местного самоуправления, каждый из которых требует замены прямых выборов глав муниципалитетов на систему назначения или косвенным методом.
Очевидно, что независимо от модели муниципальной реформы, прямые выборы должны сохраниться и крупные города должны стать элементами вертикали власти.
Фонд развития гражданского общества также подтвердил несовершенство предложенных моделей развития система местного самоуправления. Председатель правления данного фонда отметил, что должно быть создано несколько оптимальных моделей, и каждый регион с учетом своих особенностей должен будет выбрать наиболее подходящую для него модель, внеся соответствующие поправки в устав субъекта. Россия - федеративное государство с большой территорией и местными особенностями, следовательно, и регионы все разные, как и муниципальные образования.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» так и не решил проблему обеспечения муниципальных образований финансовыми средствами. Система управления нацелена на отраслевую централизацию. Широкий объем полномочий в сфере социальной политики находится на региональном уровне. Идет процесс активной передачи полномочий в сфере здравоохранения и образования на региональные уровни. Создаются высокотехнологичные медицинские центры, образующие систему оказания помощи, а районные больницы сокращаются до больниц при скорой помощи. Аналогично и с системой образования: все большая доля полномочий и выплат концентрируется на региональном уровне. Между финансовыми средствами и полномочиями существует тесная связь, поэтому «нет полномочий - нет денег». Следовательно, существуют данные учреждения в основном за счет региональных бюджетов с постоянным дефицитом средств.
Предполагается, что центр проведет перераспределение бюджетных доходов в пользу местной власти, но процесс пересмотра расходов - всегда сложный и болезненный процесс, как и передача налогов на местный уровень. Процесс полноценного имущественного обложения начнется не скоро, а все остальные варианты требуют больших изменений конструкции системы.
Уже на протяжении десятилетия говорят о несовершенстве системы местного самоуправления, однако только сейчас пристально занялись решением вопроса по устройству низового уровня власти.
Желание отказаться от выборов не подкреплено возможностью, поскольку в период Бориса Николаевича Ельцина, Россия подписала Европейскую хартию местного самоуправления, согласно которой муниципалитеты должны избираться. Следовательно есть только один выход из сложившейся ситуации: оставить выборы там, где у выбранных лиц нет ресурсов и полномочий, а именно на уровне городских и сельских поселений (на него приходится менее 5% всех бюджетных ресурсов). Отмена выборности
может привести к политическим обострениям.
7
Модель реформы, предложенная институтом социально-экономических и политических исследований, фактически исключает систему электронного контроля жителей за местными главами, таким образом, в случае острых проблем жители не смогу сменить местного начальника. В силу персонифицированной политической ответственности в России, если граждане не будут знать новых местных глав, то они будут переадресовываться на вышестоящие уровни власти.
Однако эксперты предполагают, что подобная реформа снизила эффективность управления крупными городами в ряде регионов.
В 2014 г. дан старт новой реформе местного самоуправления. В основе изменений системы местного самоуправления этого периода лежит принятий в мае 2014 года Федеральный закон №136 «О внесении изменений в статью 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»». Основным результатом данного этапа преобразований является расширение прав субъектов в сфере регулирования местного самоуправления: региональные власти получили дополнительные полномочия по формированию органов местного самоуправления. Стоит отдельно остановиться на нововведениях в рамках 136-ФЗ.
1. Вместо местных властей, органы региональной власти теперь определяют порядок формирования органов местного самоуправления.
2. При отборе кандидатов на пост главы администрации муниципального образования, то есть на должность сити-менеджера, количество членов конкурсной комиссии, назначаемых региональной властью, увеличено с 1/3 до 1/2.
3. Вместо регионального парламента всех членов конкурсной комиссии от региональной власти теперь назначает губернатор.
4. По средствам регионального закона стало возможным перераспределение
полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.
8
5. Появились два новых вида муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район.
Данные изменения вполне рациональны и обоснованы, поскольку способствуют сближению городской власти и населения с его потребностями, позволяют повысить эффективность управления территориями, регулировать экономическую политику муниципального образования.
Затем были приняты Федеральные законы №165, №382, № 383, по средствам которых были внесены изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ. Важным нововведением послужило уточнение института перераспределения полномочий региональных и местных уровней власти.
В результате принятия 3 февраля 2015г. Федерального закона №8-ФЗ были не только сохранены все прежние варианты организации местной власти, но и введены еще 2 способа избрания главы муниципального образования:
1. представительным органом из числа его депутатов;
2. представительным органом из числа представленных конкурсной комиссией кандидатов;
С одной стороны очевиден курс на повышение роли городской представительной власти, а с другой стороны предусматривается возможность избрания «сильного мэра» не на прямых выборах.
Таким образом, в качестве концептуальной основы изменения системы местного самоуправления на данном этапе стоит выделить существенное увеличение роли субъектов РФ в организации местного самоуправления.
В результате, субъекты получили возможность создания двух видов муниципальных образований - городских округов и внутригородских районов.
Подавляющее большинство вопросов местного значения передано от сельских поселений муниципальным районам.
Субъекты РФ наделили полномочиями своевременно дополнять перечень вопросов местного значения сельских поселений с учетом местной специфики. Законы субъектов стали определять способы формирования и избрания
представительных органов муниципальных районов, городских округов, в том числе и способы избрания глав муниципальных образований.
В начале 2015 г. система местного самоуправления претерпела существенные изменения:
• депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица лишены права за занятие предпринимательской деятельностью как лично, так и через доверенных лиц;
• к вопросам местного значения городских поселений отнесено участие в выполнении комплексных кадастровых работ, а в муниципальных районах и округах - организация выполнения данных работ;
• установлен новый способ избрания главы муниципального образования: глава избирается из числа кандидатов, представленных по результатам конкурса;
• внесены изменения в законодательство, в соответствии с которыми регулируется подготовка кадров для муниципальной службы на договорной основе с последующей отработки указанного времени в органах местного самоуправления (обучение на целевой основе);
Федеральным законом от 28.11.2015 N 357-ФЗ, вступившим в силу 09.12.2015, внесены изменения в положения части 3 ст.14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон), которыми, с учетом части 1 ст.14 Закона регулируются вопросы местного значении сельского поселений.
Так, в настоящее время положениями части 3 ст.14 Закона прямо закреплено, что сельские поселения уполномочены на решение ряда вопросов местного значения, закрепленных за городскими поселениями, предусмотренных пунктами 1 - 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19, 21, 28, 30, 33 части 1 ст.14 Закона.
Среди них, в частности, такие вопросы местного значения поселений как:
- составление и рассмотрение проекта бюджета поселения, утверждение и исполнение бюджета поселения, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета поселения;
- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;
- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;
- обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;
- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
- обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры, школьного спорта и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения;
- формирование архивных фондов поселения;
- утверждение правил благоустройства территории поселения;
- присвоение адресов объектам адресации и ряд других полномочий.
В феврале 2016 года, по инициативе Правительства Российской Федерации, внесены изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части расширения перечня случаев, при которых высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации может издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации.
Сейчас высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации имеет право принятия названного правового акта в случае издания должностным лицом местного самоуправления правового акта, влекущего нецелевое использование межбюджетных трансфертов, имеющих целевое
назначение, бюджетных кредитов, а также нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Федеральным законом от 28 декабря 2016 года № 494-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» усовершенствована процедура государственной регистрации уставов муниципалитетов. Так, расширен перечень случаев, при которых преобразование муниципальных образований влечет создание вновь созданных муниципальных образований. Это объединение двух и более внутригородских районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований; разделение внутригородского района, влекущее образование двух и более внутригородских районов.
Заключение
Система местной власти соединяет в себе общественные и государственные начала. Большинство частных проблем местного самоуправления вытекают из актуальных проблем организации государственного и муниципального управления. Большое внимание уделяется вопросам повышения эффективности деятельности органов власти. Стоит отметить, что эффективность организации государственного и муниципального управления - залог устойчивого социально-экономического развития территорий и уровня жизни населения. Следовательно, залогом успешной организации власти на местах является ее успешное взаимодействие с государственной властью.
В настоящее время в Российской Федерации остро обсуждаются вопросы эффективности организации местного самоуправления. Данная проблема весьма актуальна и до сих пор не решена. В основе лежит Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». При
этом эффективность деятельности органов местного самоуправления до сих пор опирается на унифицированную систему показателей, при этом не учитывается степень развитости территории. В результате, органы и должностные лица местного самоуправления стремятся лишь к формальному достижению показателей, а не к реальному росту эффективности.
Нынешняя система местного самоуправления не устраивает ни жителей, ни федеральное руководство, ни местные власти. Отсутствует единая система власти, которая служит причиной противостояния глав регионов, городов, что приводит к проблемам в первую очередь у граждан по вопросам обеспечения их услугами. Объем ответственности и ресурсы муниципалитетов не сбалансированы.
Таким образом, законодательство о местном самоуправлении требует изменений. Особое внимание следует уделить вопросам финансовых льгот и финансового обеспечения. Неподкрепленные материально задачи вменяются муниципалитетам и районным администрациям. Денег федеральный бюджет не выделяет, в результаты требует. Необходимо создать единую систему управления на федеральном, региональном и местном уровне со своими полномочиями и самофинансированием. Возникла идея снизить уровень самоуправления, что приведет к ослаблению политической напряженности и поможет систематизировать действия политиков. При этом речь не идет о ликвидации местного самоуправления и ущемлении прав, а стоит вопрос только повышения эффективности и ответственности руководителей субъектов и глав муниципальных образований перед населением.
Источники
1. Федеральный Закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. От 28.12.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Российская газета», 09.01.2017, 7167 (1)
13
2. Федеральный закон от 19 декабря 2016 г. N 433-ФЗ "О внесении изменений в статью 7 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"" // «Российская Газета», 13.11.2015. - № 6841 (270)
3. Федеральный закон от 28 ноября 2015 г. N 357-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"// «Российская Газета», 23.12.2016. - № 7160 (292)
4. Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 263 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" «Российская Газета», 30.05.2014. - № 6393 (121)
5. Указ Президента РФ от 22.12.1993 N 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации"// Собрание актов Президента и Правительства РФ, 27.12.1993, N 52,ст. 5071
6. Захаров И.В., Кокотов А.Н., Костюков А.Н., «Муниципальное право России»: курс лекций - М., Проспект, 2009. - 256 с.
7. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. «Муниципальное право РФ»: Учебник. - М., Юрист, 2000. - 228 с.
8. Парадиз А.Л. «Местное самоуправление в политической системе общества»: Учебник. - Саратов, ПФ РУЦ, 1998. - 106 с.
9. Петрова Е.М. Социально-экономическое развитие территорий в контексте муниципальной реформы // Европейский журнал социальных наук. - 2011. №1. - С.487-494.
10.Слюняев,И.Н. Итоги и перспективы реформирования местного самоуправления / И. Н. Слюняев // Практика муницип. упр. - 2013. - № 2. -С. 6-12.
11.Тимофеев Н.С. Традиции, инновации и заимствования в контексте современных реформ местного самоуправления //Конституционное и муниципальное право. - 2012. - № 1. - С. 18-27.
12.Шугрина Е. С. «Судебная защита местного самоуправления»: Учебник. - М.: Проспект, 2010. - 136 с.
13. Региональная экономика - Regional economich: теория и практика: научно-практический и аналитический журнал. 2014. № 46.
