CC BY
163
Ю.П. Ив они н, М.Ю. Ивонин
ПРОБЛЕМА ПУБЛИЧНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Рассмотрены не только формальные, но и содержательные признаки публичности государственной власти. Исследовано место категории публичности в общей теории государства и права. Определена публичность как мера преодоления политического отчуждения личности посредством достижения подконтрольности ей государства в условиях развивающегося демократического политического режима, содержащего элементы непосредственного народовластия.
Публичность - один из основных признаков государства. Однако понимание этого признака зависит от предметной позиции исследователя и от его общего философского и теоретико-правового мировоззрения, т.е. от его понимания сущности, природы государства. Можно выделить несколько вариантов такого понимания.
Первая традиция рассматривает категорию публичности в понятийном ряду, восходящем к идее политического отчуждения индивида, и публичность трактуется как выражение этого отчуждения. Публичность государства приобретала в такой трактовке отчетливо выраженный императивный и территориальный характер: приоритет общего блага граждан над всеми их частными интересами позволял государству ставить их в подчиненное положение и добиваться выполнения своих распоряжений. В такой трактовке публичность оказывалась близкой понятию государственного суверенитета. Государство как высшая власть мыслилась независимой от волеизъявления частных лиц, т.е. собственных граждан или любых иных резидентов, находящихся на его территории. Аспект общеобязательности в публичном характере государства отмечают известные исследователи. Так, по мнению B.C. Нерсесянца, публичная власть - это власть, «распространяющаяся на всех» [1. С. 328]. Аналогичных представлений придерживается и другой государствовед - В.А. Четвернин. По его словам, публичная власть «распространяется по территориальному принципу, ей подчиняются все, кто находится на определенной “подвластной” территории. Эти все представляют собой подвластный народ, население, совокупность абстрактных субъектов (подданных или граждан). Для публичной власти неважно, связаны подвластные кровнородственными, этническими узами или нет» [2. С. 517].
Указанная традиция наиболее полно представлена в марксизме. В отечественной литературе долгое время господствовало сформулированное Ф. Энгельсом определение публичности как системы юридических иммунитетов государственных чиновников, что придает публичному характеру государственной власти вид аппаратной, бюрократической власти. Именно эта составляющая публичности государства оказалась наиболее существенной для марксистско-ленинской правовой концепции. Бюрократический характер государства затемняет консенсуальную основу публичной власти и делает возможным одностороннюю трактовку публичности государства вообще. Для марксизма публичность государства выступает противоположностью консенсуальности, общенароднос-ти. Так, Ф. Энгельс видел в публичной государственной власти оторванную от общества силу, поскольку
лишь строго определенная группа граждан приобретает монополию на физическое принуждение. В государстве происходит «учреждение публичной власти, которая уже не совпадает непосредственно с населением, организующим самое себя как вооруженная сила» [3. С. 362]. В трактовке Ф. Энгельса публичность государства, связанная с юридическим иммунитетом государственных должностных лиц, оказывается противоположностью легитимности:«.. .обладая публичной властью и правом взыскания налогов, чиновники становятся, как органы общества, над обществом. Свободного, добровольного уважения, с которым относились к органам родового общества, им уже недостаточно, даже если бы они могли завоевать его; носители отчуждающейся от общества власти, они должны добывать уважение к себе путем исключительных законов» [3. С. 363].
В марксистской трактовке публичность и легитимность государства несовместимы, поскольку государство выражает не общие интересы, а групповые интересы элиты. В этом смысле публичность государства есть инструмент не согласования интересов, а подавления одних интересов и защиты других, столь же частных и односторонних. Иными словами, публичность государства мыслится инструментом скрытой гражданской войны. Трудно отрицать, что государство бывает «захваченным» экономической элитой, а публичность государства обеспечивает диктатуру одной социальной группы над другой. Однако эти ситуации следует признать временными и тупиковыми, не определяющими существа публичного характера государства. Еще Аристотель в своем определении государства отмечал его общенародный характер, полагая государством общение свободных людей, стремящихся к общему благу [4]. Для Гегеля публичность государственных институтов также была связана с защитой ими общих интересов. Он отмечал, что поскольку «решение суда затрагивает интересы всех, судопроизводство должно быть публичным» [5. С. 260]. Отечественный исследователь Б. А. Кистяковский также полагал, что односторонне-классовые государства нежизнеспособны. Он писал: «Из истории мы знаем, что государства, которые только угнетали своих подданных и причиняли им только страдания, действительно гибли. Их место занимали новые государства, более удовлетворяющие потребности своих подданных, т.е. более соответствовавшие самому существу и природе государства». При этом «общее благо - вот формула, в которой кратко выражаются задачи и цели государства» [6. С. 324].
Современная юридическая наука возвращается к классическому, более широкому (чем в марксизме-ле-
нинизме) пониманию публичности государства, когда она соединяется с легитимностью и политичностью. В оптимальном варианте в государстве проявляется не просто публичная, а «публичная политическая власть». Аппаратный характер государственной власти сам по себе не может рассматриваться как противоречащий общим интересам граждан. Это скорее формальный аппарат компетентного управления, который может быть использован в различных целях. В этом смысле бюрократическая машина не покрывает всего объема публичности государства. В. А. Чет-вернин отмечал: «Аппарат публичной политической власти предназначен для того, чтобы действовать во всеобщих интересах. Но аппарат и прежде всего его руководители выражают интересы общества так, как они их понимают; точнее, при демократии аппарат выражает реальные интересы большинства социальных групп, а при авторитаризме правители сами определяют, в чем состоят интересы и потребности общества» [2. С. 518].
Представления Ф. Энгельса о публичности государства выглядят односторонними. Они характеризуют лишь частный случай - причем наименее показательный - публичности. Эта трактовка публичности носит формальный характер. Останавливаясь на признаке юридической защищенности чиновника, она не задается вопросом, в каком направлении будет реализована эта мощь государства. В одном случае отделенная от общества государственная, политическая власть будет обслуживать узкие интересы правящей элиты и будет инструментом подавления. В другом - эта относительно защищенная от социального давления государственная власть будет реализовывать общий интерес всех граждан и обеспечит равную меру свободы для всех, защищая общество от стремления отдельных социальных групп «приватизировать» государство. В последнем случае государство становится инструментом общества, его политическим, властным продолжением. Очевидно, что столь различные проявления деятельности государства нельзя подводить под одну категорию.
Представляется правильным, что категория публичности должна носить содержательный характер и фиксировать второй вариант государственного развития. Данную категорию следует понимать в контексте не закрепления, а преодоления политического отчуждения, обратного «присвоения» государства обществом.
Для того чтобы это показать, необходимо построить иное, более универсальное понимание публичности государства. Для этого следует зафиксировать исходные основания такого понимания.
- Государство приобретает отчужденное существование относительно отдельного индивида и становится независимой от него силой в ситуации конфликта интересов.
- Отчужденное существование государства деформирует проявления его признаков.
- Отчужденное существование государства носит исторический характер, т.е. изменяется во времени в зависимости от степени человеческого развития и роста социальной солидарности.
- По мере развития человека отчуждение государства сменяется его субъективацией, присвоением государства человеком и обществом.
- Публичность государства есть качество «обратной связи» государства с населением, характеризующее степень преодоления отчужденности государства от человека, т.е. меру субъективации государства. Публичность государства измеряется степенью легитимности государства в сознании его граждан.
Возвращаясь к энгельсовской трактовке публичности, можно сказать, что автор зафиксировал отчужденное проявление публичного характера государства. Г осударство как «сила, возвышающаяся над обществом», мыслится инструментом обеспечения status quo, сложившегося положения дел в обществе, которое наиболее выгодно экономически господствующей группе населения. Как показывает история государства, классовая монополия на управление обществом гораздо проще осуществляется не при помощи бюрократии, а при помощи системы «почетных должностей», когда выполнение государственных функций не вознаграждается из бюджета, а осуществляется бесплатно, на средства самого агента государственной власти, при этом сам агент является волонтером, добровольцем, а не управленцем-профессионалом. В бюрократическом же государстве чиновники получают не персональное пожертвование от экономической элиты, а анонимное вознаграждение из бюджета, в котором «стёрты» источники формирования и над которым экономическая элита не властна [7]. В этом смысле бюрократическое государство не является односторонним инструментом классового господства, а выступает условием минимального «присвоения» человеком условий его существования. Такое государство скорее является инструментом обеспечения консенсуса интересов в условиях неразвитого общества, когда притязания населения очень ограничены и не идут далее требования гарантий обеспечения простого физического выживания.
Итак, ближайшая к категории «публичности» - категория «легитимности» государственной власти. Однако их нельзя отождествлять [8]. Публичность характеризует лишь развитые (в классификации М. Вебера) варианты легитимности государства, те, которые знаменитый германский социолог относил к классу «рациональной легитимации». Она не приложима к архаическим вариантам легитимации, типа харизматической. Последней она в принципе враждебна, т.к. публичность требует подконтрольности власти, а харизматическая власть исключает саму мысль о таком контроле, не допускает морального дистанцирования индивида от власти и репрессирует критичность граждан.
Согласование легитимности и публичности прямо зависят от того, какова степень индивидуального и социального развития человека и какие притязания он предъявляет к государственной власти. Уровню притязаний человека соответствует степень «обратной связи» государства с породившей его средой: неразвитый индивид не может требовать подчинения себе государства, а государство, в свою очередь, не считает себя связанным волей граждан. «Обратная связь»
государства и граждан в виде правительственной опеки над населением выглядит не как результат притязаний гражданина, а как самостоятельная инициатива власти, одаривающая население тем, что ему не принадлежит.
Наиболее перспективным представляется исследование категории публичности в связи с понятийными средствами теории государства и права, которые фиксируют не генезис государственной (политической) власти, а «обратную связь» власти и гражданина, отклик народа на действия власти.
Традиционно принято считать, что содержание «обратной связи» государства с гражданами фиксируется в третьем типе формы государства - политико-правовом режиме. Выделяемые в теории государства и права формы государства - форма правления, форма территориального устройства, тип политического режима -комплексно и системно фиксируют весь цикл внутригосударственных отношений. Понятие «форма правления» фиксирует источник власти. Понятие государственно-территориального устройства показывает, как созданная государственная власть распределяется в политическом пространстве страны, а понятие политического режима устанавливает характер взаимодействия государства с создавшими его гражданами.
Оптимальный тип такого взаимодействия достигается в демократическом политическом режиме. Именно демократия позволяет в максимальной степени осуществить субъективацию политической реальности, подчинить человеку вышедших из-под его контроля «монстров» политики. Об этом свидетельствует знаменитое классическое определение демократии Ш. Л. Монтескье и А. Линкольна: демократия - это правление народа, посредством народа и в интересах народа. Демократия теоретически мыслима как наименее отчужденный политический режим: «Политическая демократия в наибольшей степени соответствует потребности современного человека в личной свободе, самостоятельности и в защите от любого произвола» [9. С. 7]. О необходимости понимания государства как инструмента на службе общества писал Б.А. Кистяковский: «Лица, облеченные властью в правовом государстве, подчинены правовым нормам одинаково с лицам, не имеющими власти. Они являются исполнителями предписаний, заключающихся в этих нормах. Власть является для них не столько их субъективным правом, сколько их правовой обязанностью. Эту обязанность они должны нести, осуществляя функции власти как известное общественное служение» [6. С. 282].
Это определение показывает, что демократия как тип политико-правового режима может быть многоуровневым и переходить от элементарных форм проявления к более развитым и интенсивным, наращивая степень обратного присвоения власти народом. Минимум демократии - в достижении устойчивого консенсуального характера действия государственной власти. О том, что субъективация власти является фундаментальной задачей демократии с точки зрения самого влиятельного политического мировоззрения - либерализма, писал американский государствовед Д.Х. Хэллоуэлл. По его словам, «государство...' трактуется не как естественная
необходимость, обусловленная нуждами человека и общества и находящаяся за пределами субъективных желаний индивидуумов, но как искусственная форма посредничества, основанная на запросах управляемых. Государство существует для того, чтобы удовлетворять запросы людей и выполнять их волю» [10. С. 91]. О субъективации власти как достижении сущности государственной власти писал и отечественный исследователь: «Государство - не просто самое массовое политическое объединение граждан, а политическая организация всех без исключения граждан, всех членов общества, находящихся в политико-правовой связи друг с другом и с государством независимо от классовой, возрастной, профессиональной и прочей принадлежности. Г осударство должно быть выразителем их общих интересов» [11. С. 67].
Максимум демократии - это обеспечение «прозрачности» и подконтрольности действия власти для народа, т.е. публичного характера государства. Здесь следует подчеркнуть, что публичность государства не следует отождествлять с демократией как типом политического режима. Публичность - качество, состояние демократии, один, но не единственный параметр ее измерения. Нам представляется, что публичность -это материальная, содержательная характеристика демократии, существующая не только и не столько в форме правовых, государственных институтов. Думается, что публичность показывает эгалитарное проявление демократии, доступность власти для каждого гражданина. В принципе, демократия может тяготеть к элитарному состоянию, когда на основе формально демократических процедур, но с использованием «административного ресурса» и «промывания мозгов» через СМИ одна и та же группа граждан воспроизводит себя у власти. Равный доступ к власти оказывается фикцией, информационная прозрачность заменяется рекламными роликами о достижениях администраций. В этом смысле публичность государства тяготеет к одной из многих моделей демократии - «демократии участия», или, по терминологии американского автора Р. Даля, к «полиархии». В российской политологической терминологии тип демократии, адекватный публичной организации государственной власти, принято именовать «непосредственной демократией».
Публичность государства характеризуют:
- формальные институты демократии;
- неформальные качества политического и правового сознания и поведения граждан в условиях демократии.
Публичность как набор формальных институтов включает в себя: а) гласность, т.е. доступность правительственной информации для граждан; б) политический, идеологический и религиозный плюрализм; в) политический контроль граждан над действиями государственных органов и должностных лиц в виде активного политического участия;
В данной работе мы будем исходить из следующего определения публичного характера государства: это мера преодоления политического отчуждения личности посредством достижения подконтрольности ей государства в условиях развивающегося демократического
политического режима, содержащего элементы непосредственного народовластия.
Эти признаки публичной государственной власти должны быть конкретизированы на теоретической политологической модели последней. Публичность начинается с гласности, т.е. с особого качества информационной политики государства, когда управленческие решения становятся доступными для граждан.
Гласность
Информационная открытость государства является школой гражданственности. Только индивид, обладающий полной информацией о положении дел в государстве, может принять ответственное и правильное решение. Исследователи давно заметили связь между режимом информационной открытости и процессами «присвоения» государства его гражданами: «Открытость - это необходимое предварительное условие для демократической проверки исполнительной власти со стороны законодательной и судебной, а также “четвертой” власти» [12. С. 11]. Свобода информации является элементарным, «пороговым» признаком публичности. Предварительное ознакомление гражданина с состоянием государства и общества является условием самоопределения человека относительно политического устройства страны и выработки целей его политического поведения. Для России свобода информации и открытости администрации существует в виде требования «гласности». Это слово произошло от старославянского слова «глас» («голос») и означает открытое для общества обсуждение какой-либо темы. Гласность - это и широкая информированность граждан о социально-политической жизни общества, свободный их доступ к информации и к средствам ее передачи. Поэтому гласность выступает как необходимая предпосылка и важнейший принцип демократии. Но гласность важна не сама по себе, а как основной институт, посредством которого общество осуществляет контроль политической власти. Это тот институт, который защищает граждан от любого давления, дает им гарантии свободы собраний и создания организаций, выражения и распространения в печати своего мнения.
Напротив, сокрытие властью значимой для принятия политических решений информации - свидетельство отчужденного характера государства. По словам известного английского политолога, «завесой секретности может прикрываться только дурное правительство» [13. С. 34]. Безраздельная власть бесконтрольна. Она недоступна населению, и принимаемые ею решения носят элитарный характер. Контроль власти со стороны народа ограничивает ее произвол, препятствует принятию «секретных» законодательств, разработанных, как правило, для обеспечения бюрократических интересов, закрытых нормативных актов: на смену государству как тайной власти должно прийти правовое государство. Политическая власть будет вынуждена в таком случае подчиняться общественности, а это предполагает формирование независимого гражданского общества и институтов, способных обеспечить выражение его интересов.
Дефицит информации не позволяет гражданам принимать оптимальные для них решения, а в более широком контексте - консервирует некомпетентность индивида в делах управления обществом. Об этой ситуации писал отечественный исследователь: «Традиционный приоритет должностных лиц перед гражда- 3 нами в информационном обеспечении должен быть разрушен, ибо сохранение информационного превосходства означает консервирование властного превосходства над отдельной личностью и гражданским обществом» [14. С. 143].
«Голодный информационный паёк» оставляет индивида в зависимом от власти положении: политические решения по-прежнему - и на безальтернативной основе - будут принимать чиновники, поскольку именно они, будучи монополистами информации, останутся единственными экспертами в сфере управления. Политической культуре общества тем самым наносится существенный ущерб: «Отсутствие надлежащего информационного пространства в обществе повышает политический риск, а ведь демократия - это не только плюрализм, но еще и предельная информированность народа, который только в таких условиях может со знанием дела использовать свои избирательные права, принимать соответствующие решения, осуществлять власть» [14. С. 149].
Гласность действия государства в развитых демократических обществах основывается на следующих принципах:
- Полная доступность нормативно-правовой базы государства (законодательства).
- Доступность для граждан информации о текущей оперативной деятельности государственных органов посредством установления перечня обязательных для публикации сведений об их работе.
- Ограничительное толкование понятия государственной и служебной тайны.
- Предоставление информации - обязанность чиновника, а не только право заинтересованного лица.
- Предоставление заинтересованному лицу персональных сведений о нем из государственных баз данных.
Информационная открытость государства рассматривается многими исследователями как интерес самого государства, как фактор, укрепляющий его легитимность. Согласно этой точки зрения, «общедоступность документации необходима для того, чтобы граждане могли быть уверены, что с ними поступают по закону, а политики и государственные служащие действуют в рамках закона» [12. С. 11]. Обеспечение информационной открытости государства не может быть делом какого-то специального государственного органа. Информационный монополизм государственного аппарата несет угрозу превращения информирования граждан в манипулятивные РЯ-акции, сводящиеся к удержанию у власти ее нынешних носителей, т.е. к ее самовоспроиз-водству. Информационная открытость может быть реализована только в режиме «информационного рынка», когда индивид располагает возможностью выбора сведений из нескольких самостоятельных источников о действиях государства. Об этом писал известный американский политолог: «Граждане должны иметь дос-
туп к альтернативным источникам информации, которые не находились бы под контролем правительства и не служили бы интересам какой-то одной группы, выражая ее взгляды» [15, С. 96].
Режим гласности, информационной открытости государства может формироваться следующими двумя путями.
Инициативный, «запросный» вариант. Государство становится информационно-открытым по мере того, как созревает потребность граждан в получении правительственной информации. В этом случае объем информирования о действии государства зависит от активности заинтересованных общественных групп давления (как правило, финансово-политических групп). Его существенными недостатками являются: а) конъюнктурный, непостоянный характер информационной открытости, зависящий от расстановки политических сил и неизбежно носящий со стороны государственных органов характер недобровольной уступки: б) создание «вторичной закрытости» правительственной информации, когда группы давления, получившие в свои руки соответствующие данные, превращают их в коммерческий продукт, не являющийся общедоступным в силу высокой цены, либо используют их как политический ресурс и средство давления на власть, где придание соответствующих сведений публичной огласке является предметом переговоров.
Результатом такого варианта развития открытости является сегментирование информационных ресурсов гражданского общества и формирование его как корпоративного общества, участники которого преследуют групповые цели во взаимоотношешшх с государственной властью в ущерб общегражданским интересам.
Институциональный вариант. Государственные органы по закону обязываются предоставлять обществу информацию о своей деятельности. При отсутствии сформированного и сформулированного общественного запроса качество такой информации будет крайне низким, поскольку предоставляемая информация будет безадресной и ее проверка будет затруднена. поскольку отсутствует соответствующая политическая практика, которая могла бы выстраиваться на основе полученных информационных ресурсов. Предоставление информации превращается в государственную РК-акцию с целями, описанными выше.
Для гражданского общества в демократическом государстве оптимально соединение этих двух путей обеспечения открытости власти: инициативное давление на апастъ, приводящее к росту заинтересованности в правительской информации; закрепление предоставляемого обьема информации в политической практике с последующим отражением этой практики в законодательстве.
Политический плюрализм
В демократическом обществе «присвоение» государства осуществляется посредством института многопартийности и политических выборов. Публичность государства предполагает выявление мнения граждан об их интересах. Аккумуляцией (а до извес-
тной степени и конструированием) этих интересов заняты политические партии, действующие в ситуации «политического рынка». Предпосылкой политических выборов является не просто ситуация дробности социальных интересов, отражаемая в многопартийности. а известный консенсус ведущих политических сил. Консенсус может быть достигнут - в минимальном объеме - хотя бы по процедурным вопросам. Участники выборов должны выработать правила их проведения, «прозрачность» определения результатов и согласиться с обязательностью этих результатов. Без этого минимального условия согласования существующих интересов и. следовательно, обеспечения консенсуального характера действий государства ожидать не приходится: участники политических дебатов просто не признают результаты выборов. Ситуацию социального разнообразия, выраженного в форме партийно-политической дифференциации. ограниченной согласием по базовым политическим ценностям, принято называть политическим плюрализмом. Наиболее значимыми проявлениями политического плюрализма выступают многопартийность и политические выборы.
Политический плюрализм - это различие политических интересов и форм их выражения. Политический плюрализм характерен для общества, в котором власть (властное могущество) распределена между многочисленными группами, каковые находятся в динамических состояниях конфликта, соперничества и сотрудничества друг с другом. В демократическом обществе наличие многочисленных конкурирующих групп, оказывающих друг на друга в целом уравновешивающее давление, призвано воспрепятствовать тому, чтобы в обществе доминировала какая-либо одна группа. Следовательно. разнообразие мнений и позиций как предпосылка и реальность демократии всегда желательно.
Идеологический и политический плюрализм связаны между собой. По мнению И.А. Кравца, «применение плюрализма к политической сфере возможно, когда общество допускает культурный, религиозный и иной плюрализм» [16. С. 222]. Несовпадающие интересы и устремления порождают идейные споры и идеологическое разномыслие, что ведет к политическому плюрализму, стремящемуся реализоваться соответствующим образом. Существует тонкая грань, отделяющая одно от другого, чего находящиеся у власти часто не замечают или не понимают. Но видеть грань между идеологией и политикой необходимо, ибо политический деятель, обладающий властью и соответствующими инструментами и средствами управления. должен чувствовать ее, иначе он вместо политической дискуссии, переговоров и компромиссов может сменить диалог на монолог, подкрепленный моральным давлением или даже оружием.
Преодоление политического отчуждения предполагает, что все общественные интересы значимы для государства. чья деятельность (в условиях демократии) подчиняется принципу консенсуса. Плюрализм как политическая идеология и практика вытекает из неустра-нимости различия интересов секторов гражданского общества. Достижение договоренности различных об-
щественных сил на основе взаимного учета интересов является условием существования как общества, так и государства. Как полагают некоторые социолога, глубинным истоком плюрализма выступает ролевое поведение отдельного индивида, одновременно участвующего в деятельности многих общественных образований и тем самым делающего их неустранимыми из жизни общества. Отечественные исследователи отмечали: «Индустриализация, секуляризации религии, процесс дробления сравнительно единого... общества на множество полуавтономных социальных институтов лишили личность прежней целостности, сделав ее носителем многих ролей, вытекающих из членства одновременно в нескольких институтах (семья, предприятие, заинтересованная группа, общность по месту жительства, церковная община, политическая партия и т.д.). Идеологи плюрализма обратили внимание на то, что эти неправительственные институты в какой-то мере являются факторами политического влияния и власти» [17. С. 158-159].
Политический плюрализм как конституционный принцип и политическая практика имеет два проявления:
- идеологическое многообразие;
- многопартийность.
Его общее определение следующее: «Политическим плюрализмом называется такое состояние в обществе и государстве, когда никакая идеология не получает юридического статуса официальной государственной идеологии, а для выражения и воплощения различных политических идей и взглядов могут создаваться партии и иные общественные объединения, и все они действуют на основе (т.е. в рамках, с соблюдением) закона и равны перед законом» [18. С. 8].
Может создаться впечатление, что плюрализм имеет прочную почву в условиях так называемой «неконсолидированной демократии» типа России, где отсутствуют объединяющие общество ценности и не сложилось гражданское общество, а граждане погрузились в атмосферу общественной дезинтеграции, коррупции и пессимизма. На самом деле плюрализм действен на почве прочного гражданского общества, характеризующегося наличием «морального большинства». По мнению С.А. Авакьяна, специфика плюрализма заключается в наличии легальных способов смены господствующей идеологии, определяющей тип политической системы. В этом смысле призыв к «деидеологизации» государства при демонтаже однопартийной системы в конце 80-х гг. был самообманом: «На самом деле Конституция воплотила отказ от одной идеологии в пользу другой» [18. С. 9].
Плюрализм не исключает господствующей идеологии, которая реализуется на уровне государственной политики. По словам исследователя, «определенная идеология развития общества и государственного строительства непременно складывается в государстве. Ее можно назвать официальной идеологией, поскольку ее не просто представляют, но и проводят в жизнь те, кто занимают руководящие позиции в органах власти» [18. С. 9]. Вместе с тем эта идеология не имеет государственной монополии и допускает свою критику и смену, если эта смена начинается в организационных рамках, предусмотренная нормами господствующей поли-
тической идеологии, т.е. в пределах того, что именуется «конституционным полем». Как отмечает тот же исследователь, «при идеологическом многообразии предполагается возможность перехода от самовыражения отдельного индивида к организационным формам выражения, проповедования, защиты взглядов. Здесь как бы перебрасывается мост к политическому плюрализму не только в виде свободы высказываний, но и совокупности юридически допускаемых организаций для представления различных мнений в качестве идеологических течений. Отсюда, далее, возможность политической борьбы за возобладание соответствующего мнения» [18. С. 10-11].
Политический плюрализм логично завершается многопартийностью. По общему мнению исследователей, политические партии лучше, чем иные общественные объединения, могут представлять различие общественных интересов. Они могут предъявить их в обобщенной, идеологической форме, отделить существенное в общественном интересе от случайного, личного или узкогруппового пристрастия. Как отмечает отечественный автор, «именно партии (политические объединения в целом), в отличие от других объединений граждан на базе тех или иных групповых интересов, по природе своей предназначены не просто для выражения этих групповых интересов (в таком случае они ничем не отличались бы от объединений корпоративного характера), а для выявления в различных групповых, корпоративных интересах общезначимого начала, для учета политического смысла частных интересов, их перевода на общегосударственный уровень. Только поэтому партии и могут претендовать на участие в формировании и осуществлении государственной власти» [19. С. 17-18].
Это объясняется тем, что партии - субъекты политического процесса, претендующие на приобретение государственной власти. Поэтому они должны представить интерес своей общественной группы как общий интерес всех граждан, что предполагает согласие на компромисс с другими политическими партиями, поскольку государственная власть эффективно действует в режиме консенсуса интересов. Частно групповая политика партии будет просто заблокирована другими субъектами политической системы, и интерес представляемой общественной группы не будет реализован не только в своей случайной составляющей, но и в своих фундаментальных, базовых ценностях.
Плюрализм ярче всего проявляется в многопартийности, необходимость которой обусловлена приведением партийной структуры в соответствие с плюралистической структурой общества. Многопартийность - это форма общественного управления, при которой борьба нескольких политических партий за государственную власть выступает как механизм использования плюрализма интересов и разномыслия для обеспечения общественного прогресса. Ее сущностную черту составляет состязательность партий за выражение интересов большинства граждан.
Публичный характер государства зарождается и поддерживается в особом типе правовой культуры, который можно обозначить как «толерантный» и который эффективно поддерживается в условиях поли-
идеологичности и многопартийности, когда политические партии «обречены» на диалог друг с другом и с избирателями. Это - культура политического диалога, ориентированная на такой набор правил политической полемики, который называется «политической корректностью». Данная политическая культура рассматривает сферу политики как сферу непрерывного диалога партнеров, а не противников, чьи позиции заранее рассматриваются как честные, обдуманные и ответственные, содержащие позитивное предложение, заслуживающее внимания независимо от результатов проведенной дискуссии. Сама дискуссия строится на обсуждении рациональных аргументов сторон, в ходе которого ограничивается использование манипулятивных технологий, основанных на эксплуатации человеческого бессознательного, например фобий. Терпимость, или толерантность, одного человека начинается с уважения права другого человека быть инакомыслящим. В своей развитой форме толерантность предполагает не пассивное безразличие -индифферентность, а взаимопризнание оппонентов именно в качестве оппонентов, каждый из которых привержен не только своим собственным ценностям, отличающим его от других, но и общей для всех ценности - свободе [20. С. 228, 250-254].
Толерантность имеет определенные границы. Она не может распространяться дальше предела, за которым терпимость начинает угрожать единству этого многообразия. Назначение толерантности состоит в том, чтобы максимально расширять общественное многообразие при соблюдении правил, гарантирующих сохранение жизнеспособности общества. Толерантность в современных демократиях понимается как главное условие разумных компромиссов, на которых прежде всего основывается конституция. В этом смысле толерантность производна от конституционных принципов, которые могут быть схожим образом интерпретированы носителями различных ценностных систем. По мнению исследователя, «важно в этом случае, чтобы конституция основывалась на ценностях, которые могли бы интегрировать культурные различия, позволяя множественности культур вносить свой вклад в процесс конституционного строительства» [21. С. 133]. При разработке конституции, других основополагающих государственных документов вначале достигается принципиальный консенсус. Он предполагает как «соглашение о возможности не соглашаться», так и согласие меньшинства считать решения большинства обязательными. «Согласие по основным вопросам» в демократической стране означает, что народ может без риска для своей государственности позволить любые политические дискуссии.
К нормам политического плюрализма относят также отказ от политического насилия и диктатуры, признание народа абсолютным и суверенным источником власти, признание верховенства закона и прав человека, признание необходимости демократических процедур и механизмов ограничения государственной власти и др.
Правовое закрепление политического плюрализма, с одной стороны, Гарантирует от насильственно-
го изменения существующего строя, а с другой - обес печивает соблюдение установленных законом «правил демократической игры» различными политическими партиями и движениями.
Однако для жизнеспособности демократии важно, чтобы наряду с конкурирующими мнениями и интересами существовала общепринятая система ценностей, которая не будет вызывать сомнения у большинства групп населения.
Политический контроль граждан над государственной властью
До какой степени возможны преодоление политического отчуждения гражданина, субъективация государства? В политической теории сложились две устойчивые традиции понимания этого процесса. Первая точка зрения, утвердившаяся в философии права Нового времени, гласит, что государство всегда предполагает отчуждение гражданина, а субъективация государства означает его переход в общественное самоуправление («отмирание государства», по терминологии марксистов) [22. С. 24]. Эта традиция представлена в современной литературе. Например,
В.Е. Гулиев и A.B. Колесников пишут, что в принципе, само существование, пусть разумно и справедливо устроенных, политических институтов уже предполагает политическое отчуждение гражданина... Любые возможные демократические механизмы объективно не могут, даже при помощи наилучших законов, адекватно выразить волю народа, волю отдельного гражданина. О том, что преодоление политического отчуждения лежит «по ту сторону» государственного бытия, пишет и другой современный исследователь М.А. Краснов. С его точки зрения, «о свободе личности можно вести речь и в демократическом, правовом государстве. Однако это еще не полная реализация идеала свободы, поскольку подлинная свобода возможна лишь в том случае, когда внешняя ответственность полностью замещается са-моответственностью личности, и эта самоответствен-ность становится принципом существования общества» [23. С. 41]. О желательности «растворения» государственной власти в обществе писал и знаменитый французский мыслитель Ж. Маритен. С его точки зрения, в идеальной ситуации «государство предоставило бы различным общественным организациям самостоятельную инициативу и управление во всех присущих им видах деятельности. Единственной прерогативой государства в этом отношении была бы его подлинная прерогатива как верховного третейского судьи и надзирателя, регулирующего эту произвольную и автономную деятельность с высшей политической точки зрения общего блага» [24. С. 31].
Однако надежда на безгосударственное существование в обозримое время беспочвенна. Это означает, что тотальная субъективация государства всегда останется идеалом, но не сможет стать политическим фактом ввиду различия в уровне развития различных индивидов. Политическое отчуждение не может быть однозначно оценено негативно. Можно говорить
лишь о желательной степени субъективации власти, но не об исчезновении принудительной государственной организации вообще.
Сохранение отчужденного характера государства в отношении носителей негативной активности и эгоистических интересов является средством сохранения общественного консенсуса. Типичное подтверждение этому - поражение в правах криминальных элементов, что усиливает отчуждение отдельных граждан от государства. Однако это отчуждение меньшинства усиливает доверие граждан к государственной власти и тем самым делает его легитимным. О сложности и неоднозначности взаимосвязи присвоения (деаллиенации) государства человеком и сохраняющегося политического отчуждения человека от государства писал С. А. Комаров: «Понятие “политическое отчуждение личности” представляет собой единство двух взаимосвязанных сторон: объективной и субъективной. Объективную сторону составляет фактическое несоответствие между результатами политической деятельности субъектов государственной власти и объективными интересами личности, т.е. порожденное разделением труда реальное несоответствие общего интереса в виде государственной власти частному интересу личности. Практическим выражением этого является ограничение государством участия личности в осуществлении власти» [9. С. 69].
Вторая традиция - это представление о взаимной ответственности гражданина и власти (концепция «политического участия», theory of participation). Субъек-тивация государства понимается как установление контроля граждан над администрацией, достижение ими такой степени политической культуры, информированности и компетентности в делах политического управления, что это позволяет гражданину быть партнером государства, не занимая официальной государственной должности. Данная традиция также имеет глубокие политико-философские корни и восходит к аристотелевскому пониманию государства как союза свободных людей. Вместе с тем взаимная ответственность государства и человека проходит определенные стадии, пока не достигнет своего полного выражения в конструкции правового государства.
По мысли Р.А. Ромашова, «государство, в котором праву отводится прерогативная (по сравнению с другими социально-политическими регуляторами) роль и где само государство (или, точнее, его аппарат) выступает как равноправный (не пользующийся какими-либо особыми преимуществами) субъект в системе «личность -общество - государство», получило в теории название правового (конституционного) государства» [25. С. 94].
Оно организовано так, что его собственный правопорядок его обязывает. В силу этого взаимного ограничения отношение между государством и единичной личностью приводит к тому, что они являются взаимодополняющими друг друга величинами.
Однако перед политическим участием стоят значительные сложности. Всем очевидна недостаточность для этого процедур парламентского контроля за исполнительной властью со стороны народных представителей. Французский государствовед утверждал: «Законодательная власть не может добиться от исполни-
тельной соответствующего исполнения принимаемых законов... Политическим деятелям трудно регулировать действия администрации» [12. С. 15]. Аналогичную мысль высказывает и отечественный ученый
С.А. Авакьян. По его мнению, «наши представительные учреждения, имея право принимать законы... ограничены в естественном продолжении функции законотворчества в следующей функции - контроле за применением принятых ими законов» [26. С. 7].
В условиях представительной демократии, олицетворяемой институтом свободного мандата парламентария, представительный орган может действовать в режиме политического отчуждения так же, как и органы исполнительной власти. Рядовой избиратель практически бессилен перед избранным им самим и на его деньги избранником, который зачастую отстаивает лишь собственные интересы. Власть доверенного лица превзошла волю доверителя.
Политическое участие поэтому преимущественно реализуется как внепарламентская активность граждан. Можно выделить его следующие формы:
1. Гражданский политический лоббизм.
2. Участие в институтах непосредственной (прямой) демократии.
Рассмотрим эти формы по порядку.
1. Политическая культура в условиях публичности государства предполагает, что гражданское общество является партнером власти и субъектом политики. Неразвитость публичного характера государства выявляется в игнорировании этого качества гражданского общества. В последнем случае общество сводится к сумме избирателей и не существует как единое целое. Гражданское общество как субъект политики проявляется в виде политического общественного мнения, корректирующего свободный мандат парламентариев и других высших чиновников. Воздействие гражданского общества создало неформальные регулятивы поведения чиновников, создавших более жесткие кодексы корпоративной чести, чем это предписывает законодательство, в которые входит добровольная отставка с должности. Гражданский политический лоббизм является одним из эффективных средств контроля граждан над действиями власти. Он выступает связующим звеном между разными политическими субъектами - властвующими и гражданами. При этом лоббизм, в отличие от института политических выборов, позволяет поддерживать двустороннюю связь «гражданин - государство» непрерывно и оперативно. По словам исследователя, профессионально занимающегося проблемой лоббизма, «лоббизм представляет отдельным гражданам и группам граждан возможность косвенно участвовать в создании и подготовке правовых и политических решений» [27. С. 16]. Неправильно было бы понимать лоббизм как инструмент системной политической коррупции, хотя и такое вырождение института лоббизма может иметь место, поскольку значительное количество усилий лоббирующих групп падает на приемы «тихой дипломатии» и кулуарных договоренностей.
2. Необходимо прояснить содержание понятия «непосредственная демократия». В отечественной литературе сложилось вполне согласованная точка зрения на
этот предмет. Так, по мнению И.А. Старостиной, «под непосредственной демократией понимают прямую реализацию государственной власти ее носителями посредством реализации политических прав и свобод, в результате чего принимается императивное решение. Признаками непосредственной демократии является прямое волеизъявление, обязательность и окончательность принимаемых решений» [28. С. 93]. Связь прямой демократии с суверенитетом народа отмечают и другие авторы: «Формами прямой демократии являются только те ее проявления, которые институционализируют непосредственное властное волеизъявление обладателя полноты государственной власти - народа» [29. С. 31]. Конституционная модель РФ ориентирует граждан именно на такое проявление политического участия в государственном управлении. Конституция предложила новую трактовку государственного суверенитета, соответствующую принципу публичности государства. Если этатизм рассматривал государственный аппарат как монопольный источник и носитель суверенитета, то либеральная идеология Конституции видит в государственной машине вторичного, производного носителя суверенитета. Ч. 1. ст. 3 Конституции провозглашает, что «носителем и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». В этом смысле государство выступает как государственно организованный народ. Форма правления в Российской Федерации представляет соединение прямой (партиципаторной) и представительской (репрезентативной) республики (демократии). Об этом свидетельствует ч. 2, ст. 3 Конституции. Законодатель установил, что «народ осуществляет свою власть непосредственно. а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Фактически в этом конституционном положении провозглашается партнерское сотрудничество и взаимодополнителыюеть народа как государства и того же народа как гражданского общества в лице местного самоуправления. Местное самоуправление рассматривается как аналог гражданского общества, т.е. самоуправляющееся и самоорганизующееся объединение народа, поскольку, согласно ст. 12, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Институтом прямой (партиципаторной) демократии следует рассматривать институт обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33). По существу, это право граждан влиять на действия государственных органов в период между выборами их персонального состава. Представительская демократия предполагает, что народ не влияет на решения государственных органов в промежутке между политическими выборами.
Конституция РФ предусматривает равенство институтов непосредственной и представительской демократии. Эта идея последовательно проводится в нескольких статьях основного закона. Конституция различает «носителя суверенитета», «источник власти» (ч. 1, ст. 3) и носителей государственной власти, к которым относится уже не народ. а высшие государственные органы (ч. 1, ст. 11 ).
Ч. 3. ст. 3 содержит положение о том, что «высшим непосредственным выражением власти народа являет-
ся референдум и свободные выборы». Нетрудно заме тить, что здесь уравниваются принципиально различа ющиеся по своей природе политические акты - действие народа по реализации себя как суверена и действие пс делегированию своего суверенного права другому, ь данном случае народным представителям. В Конституции нет фундаментального для прямой демократии института - отмены делегации суверенных прав. Конституция РФ не знает института императивного мандата для народного представителя и закрепляет принцип свободного мандата. Последнее выражено посредством квалифицированного пробела в ч. 1. ст. 96.
В руссоистском проекте (конституционном проекте Ж.-Ж. Руссо) исполнительная власть слагает с себя полномочия в тот момент, когда «народ находится в собрании». В российском основном законе провозглашена неограниченная по времени делегация народом своих прав как носителя суверенитета и невозможность прекращения этого делегирования. Это закреплено в ст. 10, провозгласившей конституционный принцип разделения властей, т.е. несводимость правомочий государства к действию одного субъекта -народа. Даже референдум, рассматриваемый Конституцией как высшее непосредственное выражение власти народа, не является единственным процедурным порядком для первичного правотворчества - конституционного установления. Согласно ч. 3. ст. 135 основного закона принятие новой Конституции возможно как путем голосования в Конституционном собрании, так и путем всенародного голосования.
Взаимное сдерживание институтов прямой и представительской демократии осуществляется в рамках признания незыблемости демократии как формы правления. Ч. 4. ст. 3 Конституции РФ защищает ее от узурпации власти.
11аряду с демократическим толкованием публичного характера государства в Конституции РФ сохраняется и понимание публичности как государственного управления на основе предоставления юридического иммунитета носителям политических должностей (т.е. непосредственным представителям суверена, замещающим должности посредством политических выборов). Так, согласно ст. 91 Президент РФ обладает неприкосновенностью. что означает полный юридический иммунитет в отношении мер защиты и мер пресечения. Согласно же ч. 1, ст. 93 Президент обладает и частичным судебным иммунитетом. Юридическим иммунит етом обладают и члены представительного законодательного органа РФ. Депутаты Государственной думы и члены Совета Федерации обладают частичным иммунитетом в отношении мер защиты и мер пресечения (ч. 1. ст. 98), а также меньшим по объему, чем у Президента. судебным иммунитетом (ч. 2, ст. 98).
Приведенный обзор места категории публичности в системе государствоведческих категорий, предложенный вариант ее содержательного истолкования позволяют утверждать. что категория публичности государственной власти обладает большими эвристическими возможностями для развертывания как теории государства и государственного права, гак и исследования конституционного развития реальных государственных образований.
1. Нерсесящ B.C. Общая теория права и государства. М., 1999.
2. Четвернин В.А. Государство: сущность, понятие, структура, функции // Проблемы общей теории права и государства. М., 2001.
3. Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства // К. Маркс и Ф. Энгельс. Избранные произведения: В 3 т. М., 1985. Т. 3.
4. Аристотель. Собрание сочинений: В 4 т. Т. 4. М.: Мысль, 1983. С. 375-644.
5. Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990.
6. Кистяковский Б.А. Философия и социология права. СПб., 1998.
7. Мизес Л. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность. М., 1995; Зверев А.Ф. Теория бюрократии: от М. Вебера к Л. фон Мизесу II Государство и право. 1992. №2; Брудер В. Бюрократия // Политические исследования. 1991. № 7; Риггз Ф.В. Бюрократия и конституция // Социологические исследования. 1994. № 4.
8. Рябов A.B. Легальность и легитимность власти // Политические исследования. 1994. Мв 2.
9. Комаров Э.Н. Основные характеристики и проблемы политического развития современной России II Проблемы политического развития России в условиях «неконсолидированной демократии». М., 1999.
10. Хэллоуэлл Д.Х. Моральные основы демократии. М., 1933.
11. Комаров С.А. Личность в политической системе российского общества. Саранск, 1995.
12. Мишелетти М. Государственное управление в демократическом обществе. СПб., 1999.
13. Кин Д. Средства массовой информации и демократия. М., 1993.
14. Малько A.B. Право граждан на информацию и его конституционные ограничения II Личность и власть: Межвузовский сб. науч. работ. Ростов-на-Дону, 1995.
15. Даль Р. О демократии. М., 2000.
16. Кравец И.А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики). М., 2002.
17. Ковлер А.И., Смирнов В.В. Демократия и участие в политике. М., 1986.
18. Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. М., 1996.
19. Лапаева В.В. Право и многопартийность в современной России. М., 1999.
20. О современных трактовках «политической корректности» // Зидентоп Л. Демократия в Европе. М., 2000.
21. Кравец И.А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики). М., 2002.
22. Мамут Л. С. Государство в ценностном измерении. М., 1998.
23. Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства (методологические подходы). М., 1995.
24. Маритен Ж. Человек и государство. М., 2000.
25. Ромашов P.A. Конституционное государство (история, современность, перспективы развития). Красноярск, 1997.
26. Авакьян С.А. Проблемы народного представительства в Российской Федерации // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М., 1998.
27. Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт. М., 1998.
28. Старостина И.А. Правовые возможности сочетания представительного и прямого правления // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М., 1998.
29 .Дмитриев Ю.А., Комарова В.В. Референдум в системе народовластия. М., 1995.
Статья представлена кафедрой государственно-правовых наук Новосибирского государственного университета экономики и управления, поступила в научную редакцию «Философские науки» 28 марта 2005 г
