CC BY
147
Проблема оценки и эффективности Правил землепользования и застройки на примере города Санкт-Петербурга
О.А. Романов
доцент Санкт-Петербургского государственного университета, кандидат политических наук
Олег Анатольевич Романов, [email protected]
16 февраля 2009 года губернатор Санкт-Петербурга подписала Закон от 4 февраля 2009 года № 29-10 «О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга» (далее - Закон), утвержденный Законодательным Собранием Санкт-Петербурга. Это стало логическим продолжением законотворческой деятельности представителей Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, связанной с выполнением требований статьи 30 главы 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ).
Попытаемся оценить Закон «О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга» и его эффективность. Известно, что оценка и эффективность закона соотносятся, как цель и результат. Таким образом, оценка будет положительной в случае достижения эффективности. С помощью подобной оценки продемонстрируем соответствие целей разработки Правил землепользования и застройки (ПЗЗ), указанных в пункте 1 статьи 30 ГрК РФ1, и реального положения дел после вступления Закона в силу 9 марта 2009 года.
Как отмечено на сайте официальной газеты правительства Санкт-Петербурга «Петербургский дневник»: «Градостроительная деятельность в Петербурге осуществляется на основании двух основных документов: Генерального плана и Правил землепользования и застройки»2. Однако о возможных противоречиях федеральному законодательству, в частности Градостроительному
1 Ш1_: http://www.spbdnevnik.ru
2 Ш1_: http://www.spbdnevnik.ru/?show=article&id=3954
3 Ш1_: http://www.cityspb.ru/goto/143840/
кодексу Российской Федерации и Гражданскому кодексу Российской Федерации (ГК РФ), умалчивается. Возникает вопрос, что предпочесть в реальном проектировании: ГрК РФ и ГК РФ или ПЗЗ.
Прежде чем ответить на этот вопрос, необходимо выявить основных властных субъектов, участвующих в процессе выполнения положений ПЗЗ:
1) Комитет по градостроительству и архитектуре (КГА) - отвечает за применение и толкование ПЗЗ;
2) Комиссия по землепользованию и застройке Санкт-Петербурга - совещательный орган при правительстве Санкт-Петербурга, отвечающий за применение Правил;
3) губернатор Санкт-Петербурга - принимает решение о внесении изменений в ПЗЗ и внесении их на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга;
4) Законодательное Собрание Санкт-Петербурга - утверждает изменения в Правилах законом Санкт-Петербурга.
Как же оценивают роль ПЗЗ в развитии архитектурного права Санкт-Петербурга сами чиновники города?
Губернатор Санкт-Петербурга считает, что «документ не совершенен. Невозможно в таком огромном документе учесть все до запятой. Шероховатости будут выявляться и исправляться в процессе применения закона»3. Председатель КГА продолжает идею поступательной эволюции: «В сочетании с Генеральным планом и законом об
охранных зонах в городе будет действовать четкая и прозрачная процедура градостроительного развития. Нет пределов совершенству»4. Главный архитектор КГА детализирует механизм, являющийся основой для принятия решений: «сегодня есть два закона - «Об охранных зонах...» и ПЗЗ, которые в высокой степени регламентируют правила игры. ПЗЗ говорят, что и где можно строить». «Я думаю (главный архитектор Санкт-Петербурга), что мы теперь сможем уделять ему больше внимания. Раньше много времени занимал анализ возможностей высоты, сегодня все регламентировано.»5 Авторскую позицию представляет В. Аврутин, который работал над документом: «Документ несовершенен, у всех будет масса сложностей в процессе его приме-нения»6. А. Карпов - эксперт Комиссии по землепользованию и застройке - развивает идею коллеги: «хорошо, что появился этот документ. Теперь начинаем готовиться к его корректировке - она начнется в самое ближайшее время»7.
Вопрос высотности и приоритет нормативных правовых актов
В абзаце 2 пункта 4 статьи 8 Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга указано следующее: «Максимальная высота зданий и сооружений определяется градостроительным регламентом территориальных зон, а также значениями предельной высоты зданий и сооружений для соответствующих подзон, указанных на Схеме границ действия предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в части предельной высоты зданий, строений и сооружений.
Практический пример
Обществу с ограниченной ответственностью (ООО) принадлежит на праве
собственности земельный участок. В 2006 году в КГА было утверждено объемно-пространственное решение комплекса зданий, выдано согласование по форме Г.С. № 3.1 (выписка из книги приемов главного архитектора). В 2007 году распоряжением КГА был утвержден градостроительный план земельного участка. В соответствии с полученными документами была разработана проектная документация. В 2008 году проект был сдан в Службу государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга (СГСНиЭ). После принятия ПЗЗ в 2009 году оказалось, что утвержденные ранее параметры проекта не соответствуют предельным параметрам высотности вновь принятых ПЗЗ.
Как вопрос решается сегодня
КГА и СГСНиЭ в ближайшее время будут тесно взаимодействовать. Поскольку некоторые градостроительные планы, поступающие на государственную экспертизу вместе с проектной документацией, противоречат ПЗЗ, после вступления Закона в силу они фактически признаны недействительными и будут отменены. «Такое решение принято на уровне правительства, и мы должны его исполнить», - утверждает Александр Орт8.
Управление государственной экспертизы СГСНиЭ уже начало выдавать отрицательные заключения по причине противоречия представленного градостроительного плана правилам землепользования и застройки.
Возможный вариант решения
проблемы
С учетом положения статьи 54 Конституции Российской Федерации о недопустимости применения принципа обратной силы закона и исходя из пункта 8 статьи 36 ГрК РФ объекты капитального строительства, предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установ-
4 Ш1_: http://www.kadis.ru/daily/?id=62234
5 Ш1_: http://www.stroygorhoz.ru/107/13.php
6 Ш1_: http://www.spbdnevnik.ru/?show=article&id=3954
7 Ш1_: http://www.fontanka.ru/2009/02/04/140/
8 Ш1_: http://www.expertiza.spb.ru/?show=news&id=93
ления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
Позиция уполномоченного органа исполнительной власти правительства Санкт-Петербурга
Акт большей юридической силы, каковым выступает ГрК РФ, по своему значению при прочих равных условиях выше акта меньшей юридической силы. Наряду с этим ГрК РФ, устанавливающий первоначальные нормы, служит основанием для актов, которые конкретизируют и разъясняют эти нормы.
По мнению КГА, пункт 8 статьи 36 ГрК РФ относится только к существующим объектам капитального строительства и не распространяется на объекты капитального строительства, предполагаемые к реконструкции или размещению на земельном участке. В отношении согласований проектной документации у главного архитектора города КГА полагает, что выписки из книги личного приема главного архитектора Санкт-Петербурга (форма Г.С. № 3.1), содержащие материалы объемно-пространственного и архитектурно-планировочного решения проектируемых объектов, согласованные с Главным архитектором города, не зарегистрированы в реестре нормативных правовых актов Санкт-Петербурга. Развивая идею, КГА полагает, что форма Г.С. № 3.1 является правомочной только в случае, если параметры предполагаемого строительства соответствуют утвержденному градостроительному плану земельного участка, разработанному в соответствии с Законом Санкт-Петербурга «О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга». На практике согласования главного архитектора требуются во всех заинтересованных инстанциях, но юридической силы не имеют. Комитет по градостроительству и архитектуре в целях придания юридической силы согласованиям главного архитектора
города в рамках градостроительного законодательства Санкт-Петербурга осуществляет подготовку дополнений для внесения изменений в Закон Санкт-Петербурга от 30 декабря 2003 года № 778-116 «Об основах регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» и в постановление правительства Санкт-Петербурга от 19 октября 2004 года № 1679 «О комитете по градостроительству и архитектуре».
Позиция экспертов
По-мнению профессорско-преподавательского состава и экспертов Санкт-Петербургского государственного университета, Российской правовой академии при Министерстве юстиции Российской Федерации, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, пункт 8 статьи 36 ГрК РФ в равной мере относится и к проектируемым, и к существующим объектам капитального строительства.
Как считать и что считать?
В пункте 2 статьи 8 Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга «Максимальная высота зданий, строений, сооружений» указано, что «требования в части максимальной высоты, установленные настоящими Правилами, не распространяются на антенны, вентиляционные и дымовые трубы, шпили, аттики и балюстрады (ограждения), выходы на кровлю максимальной площадью 6 квадратных метров и высотой 2,5 метра, а также остекленные световые фонари, максимальной высотой 2,5 метра, суммарная площадь которых не превышает 25 процентов от площади кровли».
Практический пример
Согласно федеральной целевой программы федеральное государственное учебное заведение выступает заказчиком проекта реконструкции учебных корпусов, расположенных на земельном участке, находящемся в собственности учебного заведения. На основании технического задания проектная организация выполнила проект реконструк-
ции корпуса. Проект предусматривал размещение шпиля на здании. Далее ситуация повторяется в точности, как в предыдущем практическом примере. В КГА было утверждено объемно-пространственное решение здания, выдано согласование по форме Г.С. № 3.1. Распоряжением КГА был утвержден градостроительный план земельного участка, проект был сдан в СГСНиЭ. После принятия ПЗЗ в 2009 году, оказалось, что утвержденные ранее параметры проекта не соответствуют предельным параметрам высотности вновь принятых ПЗЗ в части высоты шпиля в 10 метров.
За чей счет должна выполняться
корректировка проекта?
С учетом того, что проектная документация просмотрена экспертами до вступления в силу ПЗЗ, замечаний по проекту нет, однако окончательное положительное заключение не написано. Что делать? Уменьшить размер шпиля до 2,5 метра? А почему именно до 2,5 метра?
В случае сокращения длины шпиля в четыре раза необходимо будет разрабатывать проект самого шпиля, вносить изменения в разделы «Конструкции металлические», «Конструкции железобетонные» по смежным разделам проекта (изменятся нагрузки на фундамент) и корректировать раздел сметной документации. Для приведения проекта в соответствие с ПЗЗ необходимо будет заново утверждать объемно-пространственное решение в КГА, оплачивать 30 процентов от первоначальной цены договора за рассмотрение проектной документации в СГСНиЭ. А ведь это бюджет. Иной путь - внесение изменений в ПЗЗ (механизм будет рассмотрен далее).
Что такое КИТ?
В статье 5 Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга «Коэффициент использования территории» (КИТ) указано следующее:
1) коэффициент использования территории устанавливается для земельных участков жилой среднеэтажной и многоэтажной
застройки в границах территориальных зон и подзон;
2) коэффициент использования территории определяется как отношение максимальной общей площади квартир, которые можно разместить на территории земельного участка, к площади земельного участка;
3) устанавливаются следующие предельные максимальные значения коэффициента использования территории:
• для участков среднеэтажной и многоэтажной жилой застройки до 9 этажей - 1,7;
• для участков многоэтажной жилой застройки 9 этажей и выше - 2,3.
Практический пример
ООО принадлежит на праве собственности земельный участок и пятиэтажное здание на нем расположенное. Кадастровый паспорт на участок выполнен по обрезу фундамента здания. Статья 20 ПЗЗ допускает строительство и реконструкцию земельного участка и пятиэтажного здания на земельном участке, так как эти объекты попадают в жилую зону среднеэтажных и многоэтажных (до 9 этажей включительно) многоквартирных жилых домов, расположенных вне исторически сложившихся районов центральной части Санкт-Петербурга, с включением объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, связанных с проживанием граждан, а также объектов инженерной инфраструктуры. Одно только «но» - КИТ (коэффициент использования территории 1,7). Следовательно, собственник согласно действующим ПЗЗ не имеет права на реконструкцию. Возможный выход - внесение изменений в ПЗЗ. Возникает вопрос: за чей счет осуществлять внесение изменений в ПЗЗ? Ответ очевиден: недвижимость требует расходов на обслуживание.
Практический пример
Закрытое акционерное общество (ЗАО) обладает на праве собственности земельным участком. В 2007 году вышло распоряжение КГА на разработку проекта планировки и проекта межевания территории (ППТ и ПМ) квартала за счет средств ЗАО.
В 2008 году эскиз чертежа ППТ и ПМ был утвержден главным архитектором КГА для дальнейшего проектирования. Земельный участок входит в зону ТД1-2-2, где согласно техническому заданию планируется возвести комплекс (площадь квартир составит 10 000 квадратных метров). Для указанной зоны в статье 5 части 2 ПЗЗ вводится КИТ в размере 2,3, что при его формальном применении в 2 раза снижает возможную площадь квартир в комплексе до 5 000 квадратных метров.
Возможный вариант решения
проблемы
В статье 36 ГрК РФ предусмотрено, что градостроительные регламенты устанавливаются:
1) с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны;
2) с учетом возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства;
3) с учетом функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований;
4) с учетом видов территориальных зон;
5) с учетом требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.
Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.
Применительно к практической ситуации существующая застройка и межевание, расчеты иных параметров как на территориальную зону, так и на квартал в целом не превышают предельно допустимых параметров, указанных в СНиП, СанПиН, технических регламентах. Логичным следует
признать приоритет статьи 36 ГрК РФ по отношению к статье 5 части 2 ПЗЗ.
Процедурные вопросы, связанные с внесением изменений в Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга
Регламент применения условно разрешенных видов использования территорий введен в действие приказом председателя Комитета по градостроительству и архитектуре от 11 июня 2009 года № 92 «О Порядке взаимодействия структурных подразделений Комитета при подготовке документации, необходимой для принятия решения по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства». Однако методические рекомендации, устанавливающие процедуру утверждения КГА проектов, предполагающих превышение высотного регламента, до настоящего времени не приняты. Ориентировочный срок оглашения методических рекомендаций - июль - август 2009 года. Согласно разрабатываемым методическим рекомендациям необходимы будут получение согласования администрации района, разрешительного письма в уполномоченном органе исполнительной власти (КГА) для проведения общественных слушаний, организация указанных слушаний, подписание протоколов по результатам главой администрации района, главой муниципального образования, районным архитектором, затем вынесение вопроса на комиссию при КГА. Следующий этап - поступление документов в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга и утверждение результатов губернатором города. Оценив временные и финансовые параметры мероприятия, хочется снова и снова повторить слова Василия Розанова: «как мучительно трудно быть русским».
Позиция уполномоченного органа исполнительной власти правительства Санкт-Петербурга
В соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 4 февраля 2009 года № 29-1 0
«О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга» в случае отклонения параметров земельных участков или объектов капитального строительства от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства юридические и физические лица вправе обратиться за разрешением на отклонение от указанных предельных параметров. Скромно умалчивается, что с момента принятия Закона до момента внедрения процедуры отклонения от указанных в ПЗЗ параметров прошло около четырех месяцев. Представление проекта постановления правительства Санкт-Петербурга «О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и Комиссии по землепользованию и застройке Санкт-Петербурга при предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства» (далее - Проект) было запланировано на лето 2009 года. После вступления в силу в установленном порядке указанного постановления юридические и физические лица вправе направить соответствующее заявление на предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в секретариат Комиссии по землепользованию и застройке Санкт-Петербурга при КГА. По планам Типовая форма заявления должна быть утверждена в июле 2009 года, после вступления постановления в силу.
Судебный порядок рассмотрения споров
Судебный порядок рассмотрения споров, связанных с применением ПЗЗ для гражданина и чиновника, расписан в главе 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. Под действие этой главы подпадают и жалобы на решения Комиссии по землепользованию и застройке
Санкт-Петербурга, которая не является органом государственной власти, но наделена властными полномочиями. Рассматриваются дела об оспаривании решений государственных учреждений, уполномоченных на проведение государственного надзора за соблюдением требований технических регламентов. 10 февраля 2009 года вышло Постановление Верховного Суда Российской Федерации № 2, в котором указывается, что в районном суде могут быть обжалованы решения органов государственной власти или должностных лиц, в том числе связанные с согласованием и разрешением на строительство зданий «по мотиву нарушения прав и свобод заявителя или создания препятствия к их осуществлению9». К действиям органов государственной власти относятся и устные требования должностных лиц, которые можно оспаривать.
Согласно статье 197 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов субъекта Российской Федерации рассматриваются по общим правилам искового производства. Производство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов возбуждается на основании заявления заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с требованием о признании незаконными решений и действий (бездействий) органов власти субъекта федерации и должностных лиц.
Выводы
Возвращаясь к проблеме оценки и эффективности Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга следует отметить, что реализация цели разработки ПЗЗ, сформулированной в подпункте 1 пункта 1 статьи 30 Г рК РФ как «создание условий для устойчивого развития территории», вызывает сомнение на том основании, что сегод-
9 О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих : постановление Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года № 2.
ня в городской экспертизе более 200 проектов противоречит действующим Правилам, а следовательно, довольно значительная часть социально значимых объектов, реализуемых за счет средств налогоплательщиков, не сможет быть реализована без внесения изменений в ПЗЗ. В подпункте 3 пункта 1 статьи 30 ГрК РФ в качестве цели разработки ПЗЗ декларируется «обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства», однако на практике статья 5 части 2 ПЗЗ лишает правообладателей возможности реализовать свои права и законные интересы.
Выход из ситуации видится в привлечении квалифицированных экспертов и расширении работы Комиссии по землепользованию и застройке Санкт-Петербурга при КГА, которая в настоящее время фактически является эпизодически действующим совещательным органом. В сложившейся ситуации необходимо действовать по «духу закона», основываясь на принципах разумности и добросовестности, а не по букве закона (норме). Однако следование этому принципу требует принятия большой ответственности. К счастью, люди, способные это сделать, работают в комитетах и профильных службах города Санкт-Петербурга.
УВАЖАЕМЫЕ ЧИТАТЕЛИ!
Предлагаем Вашему вниманию издание Фонда «Институт экономики города» - книгу
«АНАЛИЗ ВЛИЯНИЯ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И РЕФОРМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА ФИНАНСОВОЕ СОСТОЯНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» авторов Григорова В.Э., Жигалова Д.В., Перцова Л.В. Фонд «Институт экономики города», 2009. 174 с. 13ВЫ: 978-5-8130-0140-6 Цель проведения реформ в России в последние годы - развитие бюджетного федерализма, местного самоуправления и повышение качества управления общественными финансами.
На местном уровне возникли муниципальные образования нового типа - муниципальные районы, городские округа и поселения. Был определен круг вопросов, отнесенных к компетенции муниципалитетов каждого из них, за муниципальными бюджетами на постоянной основе закреплены собственные доходные источники.
Эксперты Фонда «Институт экономики города» провели исследование влияния муниципальной реформы и реформы межбюджетных отношений на степень финансовой автономии, сбалансированность бюджетов и величину доходной базы органов местного самоуправления в 2003-2007 годах. Центральная тема исследования - анализ произошедшего в результате проведения реформ изменения уровня фискальной автономии муниципалитетов, понимаемой как их способность самостоятельно определять объемы расходных и доходных полномочий местных бюджетов.
Предлагаемое издание, подготовленное по итогам исследования, адресовано сотрудникам органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и организаций, широкому кругу специалистов в области общественных финансов, преподавателям, студентам и аспирантам финансовых и экономических вузов, а также всем, кто интересуется рассматриваемой в нем проблематикой.
Стоимость издания - 190 рублей без учета почтовых расходов (при покупке 5 и более экземпляров - 150 рублей).
Заказать и приобрести издание можно в библиотеке Фонда «<Институт экономики города» по адресу: г. Москва, ул. Тверская, д. 20/1, а также на сайте Института: www.urbaneconomics.ru в режиме онлайн или по электронной почте: [email protected]
