Проблема обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

70

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОЙ ЭКОНОМИКИ

- дефицит квалифицированных кадров;

- высокая степень износа основных производственных фондов;

- низкий уровень развития отраслей социальной инфраструктуры;

- недостаточное использование сырьевого потенциала Курганской области.

Список литературы:

1. Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// www.gks.ru/.

ПРОБЛЕМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

© Вейсалова Х.Ш.*

Курганский государственный университет, г. Курган

Данная статья посвящена проблеме обеспечения принципа финансовой самостоятельности муниципальных образований. Проанализированы причины и условия возникновения проблемы ограничения самостоятельности муниципальных образований. Проведено сравнение с зарубежным опытом реализации принципа финансовой самостоятельности муниципалитетов.

Ключевые слова муниципальные финансы, финансовая самостоятельность, межбюджетные отношения.

Конституция Российской Федерации закрепляет правовое положение муниципалитетов как самостоятельного уровня публичной власти и четко определяет полномочия местного самоуправления в сфере бюджетной и финансовой самостоятельности. Кроме того, некоторые другие законодательные акты, действующие на территории России и осуществляющие правовое регулирование института местного самоуправления, такие как Бюджетный кодекс РФ, Европейская хартия о местном самоуправлении и другие, также гарантируют обеспечение принципа самостоятельности муниципалитетов в решении проблем местного значения и распоряжении собственными средствами (табл. 1).

Таким образом, на законодательном уровне органам МСУ предоставлен достаточно широкий спектр правовых полномочий, обеспечивающих самостоятельность муниципалитетов, однако на практике реализация данного конституционного принципа остается под вопросом уже не один год, делая проблему независимости муниципалитетов в формировании своих бюджетов актуальной и требующей незамедлительного решения.

Студент.

Управление социально-экономическим развитием региона

71

Таблица 1

Основные положения нормативных правовых актов, действующих на территории РФ, закрепляющие финансовую самостоятельность МСУ

Законодательный акт Содержание

Конституция РФ Ч. 1 ст. 132: «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения» [1].

Европейская хартия местного самоуправления Ст. 9, п. 1 «Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий» [2]. Ст. 9, п. 3. «По меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом».

Федеральный закон от 6.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» Ст. 52 п. 2. «Составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации» [5].

Бюджетный кодекс РФ Ст. 31. «Принцип самостоятельности бюджетов: - право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств; - право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации; - право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с настоящим Кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации)» [3].

Прежде чем приступить к более детальному анализу рассматриваемой проблемы, следует четко определить содержание термина «финансовая самостоятельность МСУ», так как нормативно-правовая база не дает конкретного определения финансовой самостоятельности, устанавливая лишь законодательные рамки ее реализации, а в финансовой литературе и периодических изданиях в настоящее время нет единого подхода к трактовке данного понятия.

Так, А.Г. Атаева определяет финансовую самостоятельность как «совокупность финансовых прав и ответственности органов местного самоуправ-

72

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОЙ ЭКОНОМИКИ

ления в формировании и использовании ресурсов муниципальных образований, в том числе и право на достаточные собственные финансовые ресурсы, которыми органы местного самоуправления могут свободно распоряжаться» [8, с. 10]. Данное определение является наиболее полным и раскрывает содержание принципа финансовой самостоятельности не только с точки зрения достаточности собственных финансовых ресурсов для исполнения расходных полномочий, но и с позиции наделения органов местного самоуправления правом самостоятельно формировать и использовать данные ресурсы. Такой подход предполагает относительную финансовую обособленность органов местного самоуправления от государственных органов власти.

Иное определение дает Ю.И. Булатов: финансовая самостоятельность -это «реальная способность органов местного самоуправления решать вопросы местного значения путем обеспечения муниципальных образований необходимыми и достаточными источниками собственных доходов в законодательстве» [9, с. 88]. Достоинством данного подхода является указание автора на то, что финансовая самостоятельность обеспечивается, прежде всего, за счет законодательно закрепленных источников собственных доходов муниципальных образований, достаточных для исполнения ими своих расходных полномочий. Однако Булатов не учитывает то, что распоряжение средствами местных бюджетов, даже если их объем установлен в законодательстве и обеспечивает решение местных вопросов, должно находиться в компетенции муниципальных властей. Этот принцип является неотъемлемым элементом понятия финансовой самостоятельности.

Игонина Л.Л. трактует финансовую самостоятельность как «право местных органов власти располагать финансовыми средствами для осуществления предоставленных им законодательством полномочий, связанных с решением задач социально-экономического развития муниципального образования» [11, с. 13]. Данный автор определяет финансовую самостоятельность с юридической точки зрения и подчеркивает правовое обеспечение финансовой самостоятельности органов МСУ Однако Игонина не принимает во внимание то, что муниципалитеты должны располагать достаточными для решения вопросов местного значения финансовыми ресурсами, в противном же случае муниципальное образование становится зависимым от органов государственной власти, предоставляющих ему финансовую помощь.

Достаточно лаконично трактует финансовую самостоятельность Кизеев, рассматривая ее через достаточность собственных средств местного бюджета: «финансовая самостоятельность - наличие собственных средств в достаточном объеме» [12, с. 4]. Недостатком данного подхода является игнорирование правовой составляющей понятия финансовой самостоятельности.

Изучению принципа финансовой самостоятельности муниципальных образований уделяют значительное внимание и зарубежные авторы. Так, Krisztina Beer-Toth определяет финансовую самостоятельность как комбинацию трех составляющих:

Управление социально-экономическим развитием региона

73

- Самостоятельность в расходовании средств - право и способность устанавливать порядок и размер всех расходов местного бюджета в соответствии с потребностями местного населения, а также право и способность распоряжаться муниципальным имуществом.

- Самостоятельность в обеспечении доходами - право и способность определять источники и размер финансовых ресурсов.

- Бюджетная самостоятельность - право и способность корректировать уровень доходов бюджета в соответствии с расходными обязательствами при условии ограничения государственного вмешательства [16, с. 70].

Трактовка финансовой самостоятельности данного зарубежного автора полно и развернуто раскрывает правовое содержание финансовой самостоятельности муниципалитетов, в частности, самостоятельности в формировании и использовании финансовых ресурсов, самостоятельном обеспечении сбалансированности местного бюджета. Достоинством этого подхода также является то, что автор интерпретирует финансовую самостоятельность не только как право, т.е. как определенную совокупность законодательно установленных полномочий, но и как реальную способность органов местного самоуправления реализовывать данные правовые полномочия на практике, а это возможно только в случае, когда муниципалитеты в достаточном объеме обеспечены собственными финансовыми ресурсами. Именно эта идея играет важнейшую роль при определении сущности финансовой самостоятельности органов МСУ, поскольку предполагает их независимость от государственных органов власти не только юридически, но и фактически.

Очевидно, что почти все авторы едины во мнении, понимая под финансовой самостоятельностью наличие у муниципалитетов финансовых ресурсов, достаточных для покрытия всех своих обязательных расходов, однако многие из авторов, такие как Атаева, Игонина, Krisztina Beer-Toth делают акцент на правовых возможностях муниципального образования, рассматривая финансовую самостоятельность как право формировать свои финансовые ресурсы и свободно располагать ими. Именно такой подход представляется автору статьи наиболее полно и точно отражающим принцип финансовой самостоятельности, закрепленный нормативно-правовыми актами. На основе представленного анализа основных современных подходов к определению сущности финансовой самостоятельности автором была сделана попытка дать собственное определение данного понятия: финансовая самостоятельность - это право и реальная способность муниципальных образований самостоятельно формировать и использовать финансовые ресурсы, достаточные для осуществления своих расходных полномочий.

Проблема ограничения финансовой самостоятельности муниципальных образований берет начало в несовершенстве и противоречивости нормативно-правовой базы, которая, с одной стороны, закрепляет принцип самостоя-

74

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОЙ ЭКОНОМИКИ

тельности муниципалитетов в формировании и использовании финансовых ресурсов, но с другой ограничивает их в реализации данного принципа, предоставляя им весьма ограниченный круг полномочий по формированию доходов и расходов местных бюджетов. Среди причин, создавших такие условия, можно выделить следующие.

Во-первых, ограничению самостоятельности муниципалитетов в распоряжении своими доходами способствует сложившаяся система межбюджетных трансфертов. Как отмечено в докладе Всероссийского совета местного самоуправления (ВСМС), по данным Счетной палаты, до 90 % доходов местных бюджетов направляются в вышестоящий бюджет, то есть в бюджет субъекта РФ, а уже оттуда перераспределяются в местные бюджеты через трансферты [6]. При этом такая финансовая помощь, как правило, носит целевой характер: так, согласно Минфину РФ, 71 % безвозмездных поступлений в 2010 году составили субсидии и субвенции (рис. 1), которые в соответствии с п. 1 ст. 139 и п. 1 ст. 140 БК РФ [3] предоставляются местным бюджетам для финансирования конкретных расходных обязательств, а это означает, что муниципалитеты не могут самостоятельно, по своему усмотрению определять формы и направления расходования выделенных им средств.

■ - прочие трансферты; ■ - субвенции; ■ - дотации; ■ - субсидии

Рис. 1. Структура межбюджетных трансфертов местным бюджетам, 2010 г., % [15, с. 24]

Если сравнить доли целевых и нецелевых межбюджетных трансфертов в структуре всех безвозмездных перечислений местным бюджетам в России и за рубежом, то обнаружится существенный разрыв между долей нецелевых трансфертов в России и в развитых странах, в особенности в Финляндии (рис. 2).

Так, если в России доля нецелевых трансфертов составляет 29 % в общем объеме трансфертов в местные бюджеты, то в Финляндии, муниципалитеты которой, как известно, обладают наибольшей самостоятельностью, нецелевые перечисления составляют более 90 %. Данный факт еще раз под-

Управление социально-экономическим развитием региона

75

тверждает то, что независимость муниципальных образований в распоряжении своими средствами во многом определяется нецелевым характером межбюджетных перечислений.

Рис. 2. Структура трансфертов в местные бюджеты различных стран,

2010 г., % [17]

Таким образом, исходя из норм БК РФ и статистических данных, муниципальные образования имеют право самостоятельно распоряжаться своими средствами в пределах 30-40 % доходов, в остальном же расходование средств строго регламентируется главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств.

Очевидно, что сложившаяся ситуация противоречит основополагающему принципу самостоятельности муниципальных образований, в частности, п. 7 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления: «Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции» [2].

Во-вторых, немаловажное значение имеет и тот факт, что, согласно ст. 142.2 БК РФ, уровень налоговых доходов муниципалитетов, превышение которого влечет за собой изъятие этого излишка из местных бюджетов в региональные в форме субсидий, устанавливается законодательством субъекта РФ. То есть фактически такая система межбюджетных отношений лишает муниципалитетов не только значительной части собственных доходов, но и стимула к увеличению своих налоговых доходов, а также способствует распространению на местном уровне настроений иждивенчества. Кроме того, решения о предоставлении местным бюджетам субсидий, субвенций и дотаций, а также их размере принимается на уровне субъекта РФ, что еще раз свидетельствует о зависимости органов МСУ от региональных властей.

76

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОЙ ЭКОНОМИКИ

В-третьих, как показывают опросы представителей органов МСУ [6], проведению полноценной самостоятельной финансовой политики препятствует отсутствие у муниципалитетов права устанавливать местные налоги и сборы, за исключением варьирования ставок земельного налога и налога на имущество физических лиц. Данное положение закреплено в п. 6 ст. 12 НК РФ [4].

Обращаясь к зарубежному опыту, следует отметить, что муниципальные власти во многих развитых странах, где благосостояние граждан основывается, в первую очередь, на мощном местном самоуправлении, обладают гораздо более обширными правами в области осуществления налоговой политики, в частности, в установлении местных налогов и сборов. Так, в таблице 2 представлен сравнительный анализ правовых возможностей органов МСУ России и одной из самых децентрализованных стран мира - Финляндии, выполненный автором работы на основе изученных правовых источников и периодической литературы.

Таблица 2

Сравнительный анализ правовых возможностей муниципалитетов в области налогообложения в России и в Финляндии

Критерий сравнения Россия [4] Финляндия

Право устанавливать местные налоги Местные налоги, не предусмотренные НК РФ, устанавливаться не могут. Местные налоги устанавливает Муниципальный Совет, чьи решения не нуждаются в дополнительном одобрении государства. Местные власти имеют право облагать налогом население в размере от 17,5 % до 20 % в зависимости от региона [7, с. 22].

Право определения ставок налогов Определяются представительными органами муниципальных образований в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ, если они не установлены данным кодексом. Определяются Муниципальным советом в установленных законом рамках (например, ставки налога на заработную плату, на имущество и другие определяются советом ежегодно) [13, с. 88-89].

Право устанавливать местные сборы и платежи Местные сборы, не предусмотренные НК РФ, устанавливаться не могут. Устанавливаются по усмотрению каждого муниципалитета (так, многие муниципалитеты устанавливают сборы за подачу электроэнергии, водоснабжение и др.) [7, с. 22].

Как видно из табл. 2, российское законодательство предоставляет местным властям ограниченный круг правовых полномочий в сфере установления местных налогов по сравнению с Финляндией. Муниципальные образования в России имеют право лишь регулировать величину ставок, порядок уплаты налогов, сроки их перечисления в казну, однако право введения и отмены налогов принадлежит исключительно федеральным властям. Муниципалитеты могут лишь конкретизировать вводимые федеральным законодательством налоги в своих нормативных правовых актах, в то время как в

Управление социально-экономическим развитием региона

77

Финляндии введение новых местных налогов и отмена старых находятся в компетенции муниципальных представительных органов. В связи с этим становятся неудивительными и существенные различия в доле налоговых доходов в структуре доходов местных бюджетов России и Финляндии (рис. 3).

Рис. 3. Структура доходов местных бюджетов в Финляндии [13, с. 89] и в России [15, с. 25], 2010 г., %

Так, как видно на рис. 3, что почти половину доходов местного бюджета в Финляндии составляют поступления от местных налогов, в то время как в России этот вид дохода занимает незначительную долю во всей совокупности доходов (всего лишь 4 %). Большая же часть российского местного бюджета обеспечивается за счет межбюджетных перечислений, тогда как в Финляндии доля финансовой помощи от государства не достигает и 20 %. Такие цифры еще раз свидетельствуют о том, что в Российской Федерации за органами местного самоуправления закреплен весьма ограниченный объем прав в сфере проведения налоговой политики, что, как отмечает УО. Ни-киткова, не позволяет муниципалитетам в полной мере использовать налоговый механизм для стимулирования экономической деятельности на местном уровне [14, c. 28]. Данный факт говорит о неразвитости и низкой эффективности всей местной налоговой системы.

Булатов Ю.И. в своей работе указывает, что «о финансовой самостоятельности местного самоуправления можно говорить, если доходы местных бюджетов на 75 % формируются за счет собственных доходов» [9, c. 21], то есть при условии, что только лишь четвертая часть бюджетов наполняется за счет субвенций. В противном же случае, когда большинство доходов местных бюджетов составляют поступления от вышестоящих бюджетов, муниципалитеты оказываются в зависимости от того, кто выделяет им эти средства, то есть от своих главных распорядителей (распорядителей). На практике же на текущий момент такое соотношение собственных и несоб-

78

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОЙ ЭКОНОМИКИ

ственных доходов для подавляющего большинства муниципалитетов России фактически недостижимо.

Зубарев В., депутат Государственной думы, член рабочей группы по финансовым и налоговым вопросам и межбюджетным отношениям, оценивая существующую систему межбюджетных отношений, отмечает, что муниципальные образования в таких условиях не имеют возможности проводить самостоятельную финансовую политику, определять приоритеты и распоряжаться своими средствами. По его словам, муниципалитеты находятся в зависимости от тех, кто распоряжается бюджетными средствами [10, с. 11].

Таким образом, сложившаяся система межбюджетных отношений, лишающая муниципальные образования права свободно распоряжаться своими средствами, а также ограниченность прав муниципалитетов в установлении местных налогов препятствуют проведению независимой и эффективной финансовой политики, что является почвой для развития проблемы недостаточности финансовых ресурсов и дефицитности местных бюджетов.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс». -Режим доступа: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения: 02.12.2015).

2. Европейская хартия местного самоуправления. Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ [Электронный ресурс]. - Страсбург, 15.10.1985. - Режим доступа: http://conventions.coe.int/ Treaty/RUS/Treaties/Html/122.htm (дата обращения: 15.11.2015).

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 03.11.2015) [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс». -Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_law_19702/ (дата обращения: 10.12.2015).

4. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 N 146-ФЗ (ред. от 28.11.2015) [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_ 19671/ (дата обращения: 01.12.2015).

5. Федеральный закон от 6.10.2003 г. №131-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс». - Режим доступа: http://www.con-sultant.ru/document/cons_doc_law_19702/ (дата обращения: 20.11.2015).

6. Всероссийский совет местного самоуправления: доклад о развитии местного самоуправления в Российской Федерации и задачах ВСМС. - М., 2011. - 42 с.

7. The Finnish Local Government Act. - 17 March 1995. - № 365.

Управление социально-экономическим развитием региона

79

8. Атаева А.Г. Механизм формирования финансовой самостоятельности муниципальных образований: автореф. ... к.э.н. / А.Г. Атаева // Екатеринбург, 2011. - 26 с.

9. Булатов Ю.И. Правовое обеспечение принципа финансовой самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации: автореф. дисс. ... к.э.н. / Ю.И. Булатов // Челябинск, 2010. - 22 с.

10. Ждем децентрализацию // Местное самоуправление. - 2010. - № 8.

11. Игонина Л.Л. Финансовая самостоятельность муниципальных образований: ограничения и возможности / Л.Л. Игонина // Финансы и кредит. -2015. - № 35.

12. Кизеев А.В. Финансовый потенциал как критерий оценки финансовой самостоятельности региона / А.В. Кизеев // Экономические исследования. - 2011. - № 3.

13. Линкола Т Система местного самоуправления в Финляндии: современные вызовы / Т. Линкола // Бюджет. - 2010. - № 1.

14. Никиткова УО. К вопросу о финансовой самостоятельности муниципальных образований / УО. Никиткова // Финансы. - 2012. - № 7.

15. О некоторых результатах мониторинга местных бюджетов РФ // Финансы. - 2011. - № 5.

16. Krisztina Beer-Toth «Local Financial Autonomy in Theory and Practice. The Impact of Fiscal Decentralisation in Hungary». Thesis under the supervision of Bernard Dafflon and George Guess, University of Fribourg in Switzerland. -Fribourg, 2009.

17. Официальный сайт организации экономического развития и сотрудничества (ОЭСР) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.oecd.org/ (дата обращения: 15.11.2015).

ФАКТОРЫ РАСШИРЕНИЯ УРБАНИЗАЦИОННОГО ПРОСТРАНСТВА В УСЛОВИЯХ ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ

© Гайфутдинова О.С.*

Пермский национальный исследовательский политехнический университет,

г. Пермь

Урбанизационные процессы, протекающие в рамках развития социально-экономических отношений, обосновываются разными факторами, в зависимости от исторических особенностей формирования обще-

* Старший научный сотрудник кафедры Экономики и управления промышленным производством, кандидат экономических наук, доцент.