CC BY
50
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 34 ББК 67
DOI 10.24411/2073-0454-2019-10156 © В.И. Червонюк, 2019
Научная специальность 12.00.10 — международное право; европейское право
ПРОБЛЕМА КОДИФИКАЦИИ МИГРАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: «ЗА» И «ПРОТИВ». В ТРЕХ ВЫПУСКАХ. ВЫПУСК ТРЕТИЙ. ЧАСТЬ 2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА, ПРЕДПОСЫЛКИ КОДИФИКАЦИИ И ЕЕ СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ЭФФЕКТ
Владимир Иванович Червонюк, доктор юридических наук, профессор
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) Е-таЛ^.Легуопуик@уаМех.т
Аннотация. Современная теоретическая и практическая юриспруденция исходит из двух противоположных позиций относительно усовершенствования миграционного законодательства. Первая позиция, обозначившаяся уже в начале 2000 гг., весьма активно (если не сказать, агрессивно) отстаивает необходимость принятия миграционного кодекса; исключительно с кодексом связывается установление и поддержание должных порядков в регулируемой сфере. Идея, предложенная на ведомственном уровне, получила новый импульс после 2016 г. — времени передачи ФМС в ведение Министерства внутренних дел, активно обсуждается (в определенных формах реализуется) в настоящее время. Противоположное мнение, напротив, отрицательно относится к идее принятия миграционного кодекса, считая ее преждевременной и не отвечающей требованиям кодификации; по данной версии, принятие кодекса порождает сложноразрешимые проблемы и ведет к ослаблению управляемости в сфере миграции. Существует ли в этом вопросе «золотая середина»? Очевидно, что юридическая наука должна представить практике социально приемлемые и истинные доводы (не сводимые к допущениям), дистанцируясь от радикальных («крайних») и ситуативных решений.
Неопределенность в данном вопросе в значительной мере предопределена весьма специфичным отношением отечественной правовой доктрины к пониманию кодификации, условиям ее осуществления, а равно оценке видов кодифицированных актов, соотнесения их юридической силы с иными законами, определения места и роли в современной структуре права. Не способствуют правильному решению проблемы традиционные взгляды на структуру («систему») права, основанные на отраслевом делении права, жесткой связи между «системой» (структурой) права и «системой» (структурой) законодательства.
Представляется, что практическое решение проблемы кодификации миграционного законодательства требует точного определения сферы и пределов действия кодифицируемого акта, а по сути, квалификации социально-правовой необходимости его принятия. Учитывая особую остроту проблемы внешней миграции, недостаточно эффективное использование правового инструментария в поддержании высокого уровня регулятивности (управляемости) в данной сфере, существование риска правовой неопределенности нормативного содержания кодифицированного акта, предлагается инновационный взгляд на проблему систематики миграционного законодательства. Представляется целесообразным сконцентрировать усилия юридической практики и научной общественности на разработке и принятии концептуально и конструктивно особенного кодификационного акта — Иммиграционного кодекса (Федерального Закона об иммиграции).
При таком подходе устраняется не только ряд противоречий формально-юридического и содержательного характера (имплицитно присущие предлагаемой традиционной версии кодификации), но и возможные коллизии между компетенцией федеральных и региональных органов государственной власти, что для федеративного характера государства имеет принципиальное значение. Что очень важно, предлагаемая юридическая форма кодификации миграционного законодательства несет в себе значительный «заряд» общесоциальной мировоззренческой направленности, наиболее точно отражает приоритетные конституционные цели и задачи Российского государства, является показателем и воплощением рациональности и социальной востребуемости осуществляемой им в новой геополитической ситуации правовой политики. Оптимальный выбор формы кодификации, несомненно, будет способствовать высокой степени правовой определенности норм и принципов кодекса, а значит, наиболее полному и точному выражению общего согласия (общего интереса) по одному из ключевых направлений развития страны на ближайшую и более отдаленную перспективу.
Ключевые слова: концепция развития миграционного законодательства, миграционный кодекс, основы миграционного законодательства, кодификация миграционного законодательства; своеобразие отечественной правовой традиции в понимании кодификации, главная функция и важнейшая особенность кодификации, сводный кодификационный акт, принцип правовой экономии, всеобщая, отраслевая, специальная кодификация, непрерывные кодификации, квазирекодификация, социальные и юридические предпосылки кодификации миграционного законодательства, правовая определенность/неопределенность миграционного законодательства, преждевременная кодификация, мультипликация нормативных актов в сфере
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
миграции, эффекты кодификации, «эффект разрыва», «эффект кристаллизации», «эффект полноты», максима: «кодекс воплощает все», системный эффект воздействия кодекса на регулируемые отношения.
PROBLEM OF MIGRATION LEGISLATION CODIFICATION: «FOR» AND «AGAINST». IN THREE EDITIONS. THIRD EDITION. PART 2. THE LEGAL NATURE, THE BACKGROUND OF THE CODIFICATION AND ITS SOCIO-LEGAL EFFECT
Vladimir Ivanovich ttervonyuk, the doctor of jurisprudence, the professor
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul.
Akademika Volgina, d. 12)
E-mail:v.chervonyuk@yandex.ru
Annotation. Modern theoretical and practical jurisprudence proceeds from two opposite positions regarding the improvement of migration legislation. The first position, which emerged in early 2000s, is very active (if not to say aggressive) in advocating the need for the adoption of the migration code; the code is exclusively associated with the establishment and maintenance of proper procedures in the regulated sphere. The idea proposed at the departmental level received a new impetus after 2016 (the time of the FMS transfer to the Ministry of internal Affairs) is actively discussed (in certain forms implemented) at present. The opposite view is that the idea of adopting the migration code is premature and does not meet the requirements of codification; according to this version, the adoption of the code creates complex problems, which are difficult to solve, and leads to a weakening of governance in the field of migration. Is there a «Golden mean» in this matter? It is obvious that jurisprudence should present socially acceptable and true arguments (not reduced to assumptions) to practice, distancing from radical («extreme») and situational decisions.
The uncertainty in this issue is largely determined by the very specific attitude of the domestic legal doctrine to the understanding of codification, the conditions for its implementation, as well as the assessment of the types of codified acts, the correlation of their legal force with other laws, the determination of the place and role in the modern structure of law. Traditional views on the structure («system») of law based on the branch division of law, including the so-called «complex» branches, do not contribute to the correct solution of the problem.
It seems that the practical solution to the problem of codification of migration legislation requires a precise determination of the scope and limits of the codified act, and in fact, the qualification of the social and legal necessity of its adoption. Taking into account the particular severity of the external migration problem, the lack of effective use of legal tools to maintain a high level of governability in this area, the risk of legal uncertainty of the codified act normative content, an innovative view on the problem of migration legislation systematization. It seems appropriate to concentrate the efforts of legal practice and the scientific community on the development and adoption of a conceptually and constructively special codified act — the Immigration code (Federal law on immigration). This approach not only eliminates a number of contradictions of formal, legal and substantive nature (implicitly inherent in the proposed traditional version of codification), but also possible conflicts between the competence of Federal and regional authorities, which is crucial for the Federal nature of the state. It is very important that the proposed legal form of migration legislation codification reflects the General social worldview, most accurately represents the priority constitutional goals and objectives of Russia, it is an indicator and embodiment of the rationality and social demand of the demographic and legal policy carried out in the new geopolitical situation. The optimal choice of the form of codification will undoubtedly contribute to a high degree of legal certainty of the norms and principles of the code, and thus the most complete and accurate expression of the General agreement (common interest) on one of the key areas of the country's development in the near and longer term.
Keywords: the peculiarity of the domestic legal tradition in the understanding of codification, the main function and the most important feature of codification, the consolidated codification act, the principle of legal economy, universal, sectoral, special codification, continuous codification, quasi-recodification, Social and legal prerequisites for the codification of migration legislation, legal certainty / uncertainty of migration legislation, premature codification, multiplication of regulations in the field of migration, the effects of codification, «the effect of rupture», «the effect of crystallization», «the effect of completeness», Maxim: «the code embodies everything», the systemic effect of the code on regulated relations.
Для цитирования: Червонюк В.И. Проблема кодификации миграционного законодательства: «за» и «против». В трех выпусках. Выпуск третий. Часть 2. Юридическая природа, предпосылки кодификации и ее социально-правовой эффект. Вестник Московского университета МВД России. 2019;(3):154-61.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
В классическом понимании [1] отечественная юриспруденция интерпре-тирует кодификацию как деятельность по перереработке законодательства, приведение действующих законов в системно упорядоченный нормативный комплекс (массив), предназначенный для системного воздействия на регулируемые отношения. Соответственно кодификация предназначена для объединения и коренной переработки действующего законодательства, издания на этой основе кодифицированного акта, в наибольшей степени отвечающего потребностям системного упорядочения соответствующей группы отношений. В самом первом приближении, обеспечивая единообразное регулирование отношений в соответствующей сфере, кодификация унифицирует правовой режим регламентирования и тем самым упрощает поиск правовых норм, подлежащих применению, создает удобства пользования нормативным материалом, реализуя возможности его единообразного и целостного восприятия [2]. В контексте отечественной правовой традиции посредством кодификации (как следствия систематики отраслевого нормативного материала) в ткань правовой материи вплетаются нормативные обобщения, правовые принципы регулирования, которые кладутся затем в основу построения того или иного блока законодательства. В указанном смысле кодификация создает прочный «юридический каркас», на котором держится вся правовая материя той или иной отрасли либо массива законодательства. В понимании Р. Кабрияка, автора весьма авторитетной в западной юридической литературе специальной монографической работы по проблеме кодификации, если кодекс — «это совокупность разрозненных правовых норм, приведенных в форму единого целого», то «кодификация предстает в качестве деятельности по приданию нормам такой формы, в которой они становятся единым целым» [3].
Отсюда главная функция и важнейшая особенность кодификации [4] — изменение содержания правового регулирования, придание ему комплексного системного характера. Обеспечивая коренную переработку действующего позитивного права (законодательства) в той или иной сфере правового регулирования [5] и придавая ему на этой основе новое качество, кодификация с этой точки зрения действительно является высшей формой систематизации. Принципиально выгодная особенность кодификации состоит в том, что она обеспечивает выполнение в правовой системе по меньшей мере двух задач: во-первых, системно упорядочивает законодательство, придавая ему характер целостного нормативно упорядоченного образования, и, во-вторых, качественно совершенствует (преобразует) его. В указанном смысле кодификация является высшей формой не только систематизации, но и правотворчества (Р. Кабрияк), благодаря этому кодекс и обычный закон предполагают отличающиеся способы конструирования). В результате кодификации принимается сводный кодификационный акт, системно регулирующий определенную сферу отношений. Кодификация всегда преследует установление новых норм, отвечающих в наибольшей мере потребностям
общественной практики, устраняющих пробелы и дефекты в правовом регулировании, равно как и обладающих качеством оптимальных регуляторов в данных условиях.
Таким образом, кодификация действительно обеспечивает наивысшую степень оптимальности правового регулирования в определенной сфере жизни [6].
По своему характеру и значению кодификация может быть всеобщей, отраслевой и специальной: всеобщая кодификация связана с созданием сводных кодификационных актов по всем отраслям законодательства. Свод законов («Кодекс кодексов») — наиболее характерный пример такой кодификации. Создание такого рода кодификационного акта — «Кодекса кодексов» является стратегической линией совершенствования российского законодательства на длительную перспективу (из современных государств ни одно них такой задачи перед собой не ставит). Решению этой задачи должна быть подчинена вся кодификационная работа, проводимая в стране; объектом отраслевой кодификации служит нормативно-правовой материал какой-либо определенной отрасли права (к примеру, уголовный, семейный, налоговый кодексы); специальная кодификация — вид кодификации, когда группируются нормы определенного правового института либо нескольких правовых институтов (Таможенный, Лесной, Водный, Воздушный, Градостроительный кодексы и др.) [7]. К последнему виду следует отнести кодификацию в сфере действия внеотраслевых нормативных образований.
В новейшей литературе перечень видов кодификации расширен. В частности, предложено выделять т. н. «непрерывные кодификации», рекодификацию (Р. Кабрияк).
В то же время перечень видов классификации должен соответствовать юридической природе кодификации и ее социальному назначению. Нередко присущее «старым» позитивистским школам советского периода пристрастие к детальным классификациям [8], наблюдается и в работах представителей нового поколения исследователей. Так, в одной из кандидатских диссертаций, защищенных в МГЮА (университете) имени О. Е. Кутафина в качестве положения, выносимого на защиту, постулируется: «кодификация по своей природе есть явление полиморфное. Современное развитие законодательной техники в своем инструментарии содержит, кроме классической формы кодификации, ускоренную и непрерывную кодификации...». И далее: «Необходимо обратить внимание, что на практике использование «чистых» форм кодификации — явление редкое, потому как неоправданное. Современному законодателю удобно и выгодно в зависимости от складывающейся конъюнктуры смешивать различные формы кодификации» [9].
Если так понимать кодификацию, то ее значение невелико. Складывающася практика ad Ьос не всегда отвечает действительным потребностям систематизации законодательства. Представлять это в виде некоей закономерности, мало сказать, ошибочно. Так называемая «непрерывная кодификация», если отвлечься
от практики кодификации в современной Франции, есть ни что иное как стремление с помощью правовых средств неоправданно решать задачи, требующие привлечения иных механизмов. Чаще всего это просчет самого законодателя, в том числе основывающийся на нестабильности законодательства, отсутствии необходимых предпосылок для кодификации некоего накопленного множества нормативных актов в определенной сфере государственного управления. Что же касается классических отраслей права, то перманентное изменение кодифицированного акта — квазиреко-дификация — явление крайне нежелательное.
Симптоматично поэтому, что используя в своей работе понятие «непрерывная кодификация», Р. Кабрияк придает ему вполне определенный смысл, совершенно иной, чем это характерно для вышеупомянутой работы [10].
При общей тенденции повышения степени коди-фицированности законодательства не следует забывать о том, что для кодификации требуются определенные условия. Иными словами, как на это справедливо обращает внимание компетентная литература, необходимо, чтобы институт или отрасль законодательства были «готовы» к ней, чтобы существовала сама возможность создания именно кодификационного акта с едиными принципами регулирования, едиными нормативными обобщениями [11]. Конечно, важно наличие единых принципов регулирования; единых нормативных обобщений.
Очевидно, что без уяснения вопросов о том, что и когда кодифицировать, существуют ли запреты относительно кодификации тех или иных сегментов структуры национального права и др., кодификация заведомо обречена на неуспех. К тому же, как отмечается во французской литературе, «необходимо дождаться, чтобы некая совокупность правовых норм, достигшая в сознании юристов достаточной степени автономии, определила свою собственную, только ей присущую, сферу приложения, выявила свою специфическую технику и свои основополагающие принципы» [12]. Преждевременная кодификация может нарушить естественное развитие кодифицированных норм и рискует обернуться неудачей. В доктрине обращается внимание на невозможность кодификации слишком сложных и казуистичных отраслей права. Казуистичность правовой материи вызывает необходимость предлагать решения применительно к конкретным случаям, с чем судебная практика справляется лучше, чем кодекс [13]. Как доказывает история права, кодификация законодательства непосредственно связана с характером правовой политики государства. При условии, что правовая политика имеет прочные научные основания, политическая воля оказывается зависимой только от данного обстоятельства. В иных случаях кодификация может выступать исключительно инструментом властвования, точнее говоря удовлетворения амбиций политиков, имитацией политической активности и т. п. Так, в угоду политической целесообразности в 60-е года ХХ в. в Африке после обретения независимости принимались Нефтянной, Газовый кодексы и др. Между тем, принятие этих актов никак не сказывалось на
экономической выгоде и общей пользе.
Факторов, предопределяющих необходимость кодификации может быть больше или меньше. Однако, если исходить из постулатов теории качества закона [14], то среди первопричин кодификации законодательства следует, прежде всего, выделить две их группы — социального и специально-юридического порядка. Таким образом, как бы кто не относился к идее кодификации, представляется, что объективно (и субъективно), в сфере миграции все же имеют место факторы социального и юридического характера, собственно и предопределяющие или исключающие необходимость осуществления кодификации законодательства. Понятно, что кодификатор связан этим методологическим обстоятельством и не может им пренебрегать.
Социальная необходимость кодификации, как показывает анализ, имеет двоякий характер, обусловленный как общественными ожиданиями, так и существующей государственной необходимостью. И в том, и в другом случае от кодификации ожидается получение такого правового инструментария, который способен будет системно обеспечить реализацию как некоей совокупности частных интересов (интересов иммигрантов, или иностранных граждан, российских граждан, выступающих в качестве работодателей, получателей услуг и др.), а равно обеспечения реализации тех национальных интересов, которые связаны с улучшением демографической ситуации в стране, восполнением трудовых ресурсов, стимулированием развития предпринимательского сектора экономики, решением крупных национальных проектов.
Как представляется, социальная первопричина упорядочения миграционных отношений предопределена объективно существующей необходимостью установления стабильного и отвечающего национальным интересам страны правопорядка и безопасности в сфере миграции. Миграция является особенной сферой государственной деятельности, составной частью национального интереса. В этой связи задача согласования национальных интересов, интересов отдельных территорий и интересов перемещенных на территорию страны иммигрантов представляется чрезвычайно важной. Безусловно, систематика миграционного законодательства в форме кодификации необходима для достижения стратегических и промежуточных целей внутренней политики государства: решения демографических, социальных, экономических, культурно-образовательных общесоциальных (общегосударственных) программ.
Специально-юридические предпосылки заключаются в особенностях тех сегментов национального права, которые предназначены для регулирования разнообразных миграционных процессов и связей и квалифицируются миграционным правом (законодательством). Как показывает исследование проблемы, миграционное законодательство в его современном состоянии не обладает тем ресурсом, который позволяет ему обеспечить высокую степень регулятивности в сфере миграции. Наличие множества специальных законов (около десяти), которые по одному предмету
регулирования содержат разноречивые нормативные предписания, обилие подзаконных актов, нередко устанавливающих иные правила, чем это предусматривают специальные законы, мультипликация таких актов различными нормотворческими органами в геометрической прогрессии не способствует устойчивости миграционного законодательства (миграционной ситуации в стране) и стабильности правоприменительной практики, создают трудности как непосредственным право-пользователям, так и государственным и иным органам, применяющим миграционное законодательство.
Таким образом, можно сказать, что в современных условиях российской действительности обнаружилось сложно разрешимое противоречие между наличными правовыми средствами в сфере регуляции миграционных процессов и объективно существующей необходимостью системно рационализировать результаты и социально ожидаемого правового воздействия.
Точнее сказать, современное миграционное законодательство не отличается необходимой степенью правовой определенности [15], вследствие чего даже достижение целей государственной миграционной политики испытывает серъезные затруднения. Именно в этой связи в Концепции государственной миграционной политике на 2019-2025 гг., утвержденной Указом Президента РФ от 31 октября 2018 г., презюмируется: «Эффективность миграционной политики зависит от качества правового регулирования.» (п. 12).
В этой связи объединение множества (не всех) нормативных правовых актов под эгидой одного кодекса (закона об иммиграции), несомненно, будет способствовать разрешению отмеченного противоречия, одновременно усиливая и оптимальность миграционного законодательства. В этой же связи специальные законы приобретут структурно упорядоченный характер, посредством специальных юридических приемов законодательствования (в частности, использованием бланкетного способа) вся совокупность законов — кодекс и специальные законы составят единый взаимосвязанный непротиворечивый нормативный комплекс, удобный для пользования и гражданам (иностранцам), и применяющим право властным структурам.
Принципиально важен вопрос о том, каков эффект произведет осуществление кодификации миграционного законодательства. При этом, исходя из вышеуказанной методологической посылки, важно оценивать эту проблему в единстве двух аспектов: специально-юридического и социального. С этой точки зрения кодификационный акт должен оказаться вполне приемлемым как с точки зрения сформировавшихся юридических стандартов, так и максимальной пригодности в реальной социально-правовой среде. В указанном смысле методология кодификации призвана ответить на вопрос о относительно возможных последствий кодификации, При этом принципиально важно определить позитивные эффекты кодификации.
Как показывает изучение проблемы, кодификация, осуществляемая в соответствии с вызревшими социальными и специально-юридическими условиями, порождает ряд публично значимых социально-правовых
эффектов (следствий):
Прежде всего, очевиден социальный эффект: кодификация, направленная на придание кодифицируемому нормативному массиву правовой определенности, рационализирует процесс достижения его (законодательства) социально значимых целей и задач, коренящихся, способствует удовлетворению интересов и потребностей отдельных групп людей или общества в целом в сфере действия кодифицируемого законодательства, тем самым устраняя социальную напряженность и конфликтность в регулируемых отношениях. В этой связи обращает на себя внимание экономический эффект: кодификация рационализирует процесс правового регулирования, минимизирует траты и ресурсы, необходимые для достижения юридически значимых публично-правовых целей и задач; политический эффект: обеспечивая результативность правового регулирования, кодификация непосредственно способствует достижению целей правовой политики государства; мировоззренческий эффект: кодификация, оптимизируя действие права в конкретно взятой сфере правового регулирования, формирует как у граждан, так и публичных властей высокую степень доверия к праву и правовым учреждениям, исключая тем самым желание использования неправовых инструментов, действий в обход закона,
Не менее значимы юридические последствия кодификации. Как следствие кодификации, кодекс, являясь фундаментальным законодательным актом, вводимый в действие лишь в особо значимых социально-правовых ситуациях, несомненно, призван заметно улучшить состояние дел в регулируемой им сфере, т. е. существенно преобразовать сложившийся правопорядок, придать ему рациональность осмысленность и предсказуемость. Хотя, конечно, не следует фетишизировать преобразующую роль данного акта. Цитируя мысль Иеринга о том, что «право есть Сатурн, пожирающий своих собственных детей, что право может обновляться, лишь отрекаясь от своего прошлого», Р. Кабрияк настаивает на том, что кодификация вызывает эффект разрыва, т.е. она прекращает действие старого юридического порядка и дает рождение новому юридическому порядку [16]. Цитируемый автор солидаризуется с известным социологом права Ф. Жени, считающего, что в момент введения в действие кодекс одним лишь росчерком пера уничтожает предшествующий ему правовой порядок, «производя в некотором роде новацию прежнего права». Думается, что эта красивая формулировка не очень характерна для современных правопорядков, реформирование которых все же в большей степени подчинено законам эволюционирующей, нежели радикализирующейся картины мира. Если бы кодекс ставил задачу уничтожения прежнего правопорядка, то право было бы освобождено от собственных специально-юридических закономерностей, утратило бы присущую ему относительную самостоятельность и полностью оказалось бы зависимым от целесообразности [17].
С «эффектом разрыва» связан «эффект кристаллизации» (выражения Р. Кабрияка). Введение в правовую систему кодекса направлено на то, чтобы устранить
избыточную нормативную (псевдонормативную) энергию из правового пространства, приостанавливая тем самым безудержное издание новых нормативных актов в регулируемой сфере. В этом смысле, как отмечает Ж. Карбонье, «кодекс выглядит как символ остановленного времени». По образному выражению Р. Кабрияка, «помещая право в нечто вроде кодификационных матриц немедленного действия, законодатель надеется тем самым остановить неконтролируемый бег права»; это желание стабилизировать право, затормозить его эволюцию [18]. С последним выражением можно поспорить в том смысле, что кодекс все же предназначен не для торможения эволюции права, а освобождения его от нетипичного, случайностей, возвращение права к выполнению им его особой миссии в механизме социальной регуляции, реализации его типологической и своего рода титульной особенности в сравнении с модой, обыкновениями, стандартами и др. Можно сказать, что кодификация в форме кодекса удерживает развитие права в границах права — имплицитно присущих ему закономерностей экспансии в социальное пространство.
Принципиально значим «эффект полноты». П о утверждению М. Вебера, «кодификация хочет быть исчерпывающей и верит, что таковою может стать» [19]. Можно согласиться и с тем, что «кодекс видится наиболее последовательным воплощением идеи системы в праве» (Р. Кабрияк). Действительно, кодификация и ее «продукт» кодекс предназначены для того, чтобы как можно более полно урегулировать проблемные области, или зоны правового воздействия. В этом действительно, пожалуй, наиболее ощутимое преимущество кодекса в системе форм (источников) действующего права.
При этом полнота урегулированности должна правильно пониматься. Если даже не принимать утопии, вроде те, что в кодексе представлено все право, то в кодексе заложено стремление к тому, чтобы сделать его исчерпывающим в своей области. Максима для законодателя, осуществляющего систематику законодательства в форме кодификации, может быть выражена следующим образом: «Кодекс заключает в себе все право». Имеется в виду, что принятие кодекса обеспечивает полноту правовой регуляции, исключая в том числе необходимость принятия специальных законов, которые детализируют кодекс и тем самым приобретают больший вес в сравнении с положениями кодифицированного акта (на том основании, что действует правило приоритета специальной нормы над общей). Опасность такая существует, если кодекс принят вне учета тех методологических причин, которые обычно порождают такую необходимость. Нарушение естественного хода правовой эволюции оборачивается девальвацией ценности кодекса. Его старение развивается пропорционально принимаемым специальным законам и т. н. динамическому толкованию.
Очевидно также, что проводимой кодификацией обеспечивается реализация принципа правовой экономии, выражаемая в сокращении количества принимаемых законодательных актов посредством их укрупнения, предотвращении разрастания нормативного материала, усиления прямого действия норм кодифи-
цированного акта, существенно сокращающего издание конкретизирующих его нормативных актов.
Таким образом, отвечающая научной методологии и апробированным развивающейся конституционной практикой технологиям кодификация оптимизирует механизм действия права и реально усиливает его эффективность, отвечает общественным ожиданиям усиления правовой определенности законодательства в сфере миграции.
Литература
1. По утверждению известного дореволюционного юриста, теоретика права Е. Н. Трубецкого, кодификация строит все законодательство на однородных началах, заботится о единстве и цельности его. Кодификатор не ограничивается собранием действующих законов, а из целой массы существующих законов он должен сделать выбор и отбросить все, что противоречит основаниям его системы. При кодификации приходится, с одной стороны, отбросить часть старых норм, с другой — создать целый ряд новых, и результатом кодификации будет не свод, а уложение. В то время как инкорпорация только облекает в новую форму старый материал, — кодификация представляет в полном смысле слова новый законодательный акт (см. Трубецкой Е. Н. Энциклопедия права. СПб., 1998. С. 112.
2. Абрамова А. И. Кодификация российского законодательства: современность и перспективы развития // СПС«КонсультантПлюс».
3. Кабрияк Р. Кодификации / пер. с фр. Л. В. Головко. М.: Статут, 2007. С. 108-109.
4. Несколько самых общих, однако необходимых для дальнейшего анализа общих оценок, прежде всего, касающихся концепта кодификации. Этимология слова «кодификация» восходит к латинским словам сodex и facio, что обобщенно можно представить как создание сводного закона в форме кодекса. Современное понимание кодификации отлично от его понимания в римском праве, в соответствии с постулатами которого «кодификацией называется собрание всех законов, окончательно регулирующих право или одну какую-нибудь его отрасль. При кодификации упорядочиваются все прежние законы, касающиеся того же самого предмета» (Дернбург Г. Пандекты. М.,1956. С. 14; см. также: Перетерский И. С. Дигесты Юстиниана. М.,1956. С. 78)
5. Симптоматично, что в документах Комиссии ООН по международному праву кодификация интерпретируется как «наиболее точное формулирование и систематизацию норм международного права в областях, где уже существуют соответствующая практика государств, прецеденты и доктринальные мнения».
6. Червонюк В. И. Теория государства и права. Учебник. М.: ИНФРА-М, 2009. С. 643.
7. Специальную кодификацию именуют еще
комплексной, с чем трудно согласиться по тем соображениям, которые уже представлены в предыдущих публикациях. С учетом ранее отмеченного (отрицания обоснованности использования понятия «комплексная отрасль права») целесообразно данный вид кодификации именовать специальным, или внеотраслевым.
8. Суждения Р. Иеринга относительно методологической значимости систематизации в юриспруденции в этом случае неприменимо (см. Ф. Иеринг Р. Избранные труды. В 2 т. Т.Н. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2006.
9. Чашин А. Н. Кодификация в сфере российского законодательства: теория, история и перспективы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012.
10. Институт «непрерывной кодификации права» узаконен принятым Парламентом Франции Законом № 2000-32 от 12 апреля 2000 г. Согласно данному Закону Правительству страны — Совету министров (которым данный проект и разработан) делегированы законодательные полномочия относительно кодификации различных отраслей французского законодательства. За сравнительно короткий срок посредством принимаемых на заседаниях Совета министров (проводимых под председательством Президента страны) ордонансов было принято примерно 40 кодексов. При этом такой упрощенный способ кодификации предполагает выявление и распределение по тематическим кодексам всей совокупности действующих законодательных актов, соответственно исключает внесение изменений в кодифицируемые акты, «кроме изменений, необходимых для улучшения редакционной связности объединяемых текстов, обеспечения, уважения к иерархии норм и гармонизации права».
11. Вполне возможно, что приведенная форма кодификации нормативно-правовой материи имеет определенное значение для оптимизации национальной правовой системы. Вместе с тем конституционно признанная конструкция верховной власти Пятой Республики, отличающаяся необычайно высокой нормотворче-ской активностью Правительства и абсолютно ограниченной законодательной компетенцией Парламента, указывает на то, что такая форма специфична именно для данной страны.
12. Как отмечает данный автор, «на протяжении веков кодекс очаровывал дилетантов, часто пытавшихся ему подражать с таким усердием, будто тщательное соблюдение формы позволяет по сути заимствовать обязательную силу правовой нормы. Некоторые в это или делали вид, что верят. Любовные кодексы Средневековья, кодексы различных братств юродивых в эпоху Старого режима — примеры достаточно характерные. Известны такие причудливые
формы «кодексов», как «Кодекс беседы», «Кодекс туалета», «Супружеский кодекс», «Гурманский кодекс», «Кодекс охоты» и т. д. и т. п. (см.: Кабрияк. Кодификации. С. 92-93). Похоже, что увлечение кодификацией, ее фетишизация и в наши дни не кануло в Лету.
13. См.: Рахманина Т. Н. Актуальные вопросы кодификации российского законодательства // Журнал рос. права. — 2008. — № 4. / СПС«КонсультантПлюс».
14. См.: Кабрияк Р. Указ. соч. С. 286 и сл.
15. См.: Там же. С. 392.
16. См.: Червонюк В.И. Методология подготовки научного исследования в юридической отрасли науки. М., 2017.
17. Одним из таких наиболее значимых симптомов является активно пропагандируемая в профессиональной среде идея признания нецелесообразным реализации Концепции государственной миграционной политики, утв. Указом Президента РФ 12 июня 2012 г. и принятия новой (более совершенной, по замыслу инициаторов такого подхода. Очевидно, что оптимальным было бы обстоятельно проанализировать причины нереализуемости ряда положений Концепции 2012 г., разработать комплекс дополнительных мер по достижению тех целей, которые вытекают из данной Концепции. При необходимости одновременно с этим следовало бы внести те уточнения, которые обусловлены изменившимися условиями миграционной ситуации в стране за прошедшее время.
18. См.: Кабрияк Р. Кодификация. М., 2007. С. 234.
19. То, что Р. Кабрияк называет эффектом разрыва имеет место всегда в тех случаях, когда законодатель (государство) ставит задачу радикально преобразовать правопорядок, сложившийся в определенной сфере и при этом сложились к тому фактические предпосылки.
20. Кабрияк Р. Указ. соч. С. 155
21. Цит. по: Кабрияк Р. Указанное соч. С. 160.
References
1. According to the well-known pre-revolutionary jurist, law theorist E. N. Trubetskoy, codification builds all the legislation on a uniform basis, takes care of its unity and integrity. The codifier is not limited to a collection of existing laws, but from a whole mass of existing laws, he must make a choice and discard all that contradicts the foundations of his system. In the codification, on the one hand, it is necessary to reject part of the old norms, on the other hand, to create a whole series of new ones, and the result of the codification will be not a code, but a code. While incorporation only wraps old material in a new form, codification is in the full sense of the word a new legislative act (see E. Trubetskoy, Encyclopedia of Law. SPb., 1998. P. 112.
2. Abramova A.I. Codification of Russian legislation: modernity and development prospects // ATP ConsultantPlus.
3. Kabriyak R. Codification / Per. with fr. L.V. Golovko. Moscow: Statute, 2007. pp. 108-109.
4. Some of the most general, but necessary for the further analysis of general assessments, primarily related to the concept of codification. The etymology of the word "codification" goes back to the Latin words codex and facio, which can be summarized as the creation of a consolidated law in the form of a code. The modern understanding of codification is different from its understanding in Roman law, in accordance with the postulates of which "codification is the collection of all laws that ultimately regulate a law or one of its branches. During codification, all previous laws concerning the same subject are ordered "(Dernburg G. Pandekti. M., 1956. P. 14; see also: Peretersky I.S. Digesta Justinian. M., 1956. P. 78)
5. It is symptomatic that in the documents of the UN Commission on International Law, codification is interpreted as "the most accurate formulation and systematization of the norms of international law in areas where relevant state practice already exists, precedents and doctrinal opinions".
6. Chervonyuk V.I. Theory of State and Law. Textbook. M .: INFRA-M, 2009. C. 643.
7. Special codification is also called complex, with which it is difficult to agree on the considerations already presented in previous publications. Taking into account the previously noted (denial of the validity of the use of the concept "complex branch of law"), it is reasonable to refer to this type of codification as a special, or industry-specific.
8. The judgments of R. Iering regarding the methodological significance of systematization in jurisprudence are not applicable in this case (see F. Iering R. Selected Works. 2 vol. T.II. SPb .: Law Aslanov Press Publishing House R., 2006.
9. Chashin, A.N., Codification in the Sphere of Russian Legislation: Theory, History, and Prospects: author. dis. ... Cand. legal sciences. M., 2012.
10. The institute of "continuous codification of law" is legalized by Law No. 2000-32 of April 12, 2000, adopted by the French Parliament. According to this Law, the Government of the country - the Council of Ministers (which developed this draft) - has delegated legislative authority regarding the codification of various branches of French law. In a relatively short time through. The Council of Ministers (chaired by the President of the country) ordinances adopted approximately 40 codes. At the same time, such a simplified method of codification involves the identification and distribution according to thematic codes of the entire set of existing laws, and therefore excludes changes to codified acts, "except for the changes necessary to improve the editorial connectivity of
the texts being combined, ensure respect for the hierarchy of norms and harmonization of law."
11. It is possible that the reduced form of codification of regulatory matter has a certain value for the optimization of the national legal system. At the same time, the constitutionally recognized design of the supreme power of the Fifth Republic, which is notable for the unusually high normative activity of the Government and the absolutely limited legislative competence of the Parliament, indicates that this form is specific to this country.
12. As the author notes, "for centuries the code has fascinated dilettantes, who often tried to imitate it with such zeal as if careful observance of the form allows in essence to take the binding force of the legal norm. Some in it or pretended to believe ... The love codes of the Middle Ages, the codes of the various fraternities of holy fools in the era of the Old Regime are quite characteristic examples. Known such bizarre forms of "codes" as "Code of Conversation", "Code of Toilet", "Marital Code", "Gourmet Code", "Code of Hunting", etc., etc. (see: Kabriyak. Codification Pp. 92-93). It seems that the fascination with codification, its fetishization has not sunk into oblivion even today.
13. See: T. N. Rakhmanina. Actual Questions of the Codification of Russian Legislation // Journal of Russia. the rights. - 2008. - №№ 4. / ATP "Consultant Plus".
14. See: R. Kubriyak. Decree. cit. S. 286 ff.
15. See: Ibid. P. 392.
16. See: VI. Chervonyuk Methodology for the preparation of scientific research in the legal branch of science. M., 2017.
17. One of the most significant symptoms is the actively promoted in the professional environment the idea of recognizing inappropriate the implementation of the Concept of State Migration Policy, approved. By the decree of the President of the Russian Federation on June 12, 2012 and the adoption of a new one (more perfect, according to the plan of the initiators of this approach. It is obvious that it would be optimal to thoroughly analyze the reasons for the unrealizability of a number of provisions of the 2012 Concept, to develop a set of additional measures to achieve the goals that emerge from this Concept. If necessary, at the same time, it would be necessary to introduce those clarifications that are due to the changed conditions of the migration situation in the country over the past time.
18. See: R. Kubriyak. Codification. M., 2007. p. 234.
19. The fact that R. Kabriyak calls the gap effect always takes place in cases where the legislator (the state) sets the task of radically transforming the rule of law that has developed in a certain sphere and at the same time there are factual preconditions for it.
20. Kabriyak R. Decree. cit. P. 155
21. Quoted by: Kabriyak R. Specified op. P. 160.
