CC BY
107
92
С. Б. ФЕДОТОВ,
доцент кафедры пожарной безопасности, кандидат юридических наук, доцент (Академия гражданской защиты МЧС России) E-mail: sbfedotov@yandex.ru
Научная специальность: 12.00.11 -судебная деятельность; прокурорская деятельность; правозащитная и правоохранительная деятельность.
S. B. FEDOTOV,
Candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor of the Department of the Fire Safety
(Academy of Civil Defense EMERCOM of Russia)
Scientific speciality: 12.00.11 — Judicial Activity; Prosecutorial Activity; Human Rights and Law Enforcement.
УДК 351.743
Проблема формирования модели взаимодействия спасательных воинских формирований МЧС России, МВД России и Росгвардии при совместном решении задач гражданской обороны в мирное и военное время
The Problem of Forming a Model of Cooperation Between Rescue Military Formations of the Ministry of Emergency Situations of Russia, Ministry of the Interior of Russia and the Russian National Guard at a Joint Meeting of Civil Defense Tasks in Peace and War
В статье обосновывается проблема обеспечения взаимодействия между спасательными воинскими формированиями МЧС России, МВД России и Росгвардии при совместном решении задач гражданской обороны. Анализируется содержание законодательных норм, являющихся базой для организации взаимодействия в области гражданской обороны. Указываются требования Женевских конвенций 1949 г. и Дополнительного протокола к Женевским конвенциям (Протокол I) к ограничению вооружения спасательных воинских формирований МЧС России. Обосновывается необходимость формирования модели концепции взаимодействия указанных структур.
Гражданская оборона, взаимодействие, модель концепции, спасательные воинские формирования, МВД России, Росгвардия, полномочия, защита, проблемные вопросы, Женевские конвенции, международное сотрудничество, Организация Договора о коллективной безопасности.
The article substantiates the problem of achieving an interaction between saving military development of civil Ministry of Emergency Situations of Russia, Ministry of the Interior of Russia and the Russian National Guard jointly responding the challenges of civil defense. It analyses the content of legislative norms which is the basis of structural relationship in the field of civil defense. The article defines the requirements of the Geneva conventions of 1949 and Additional Protocol I to the limitation of armaments of the rescue military formations of the Ministry of emergency situations of Russia. The article substantiates the necessity of forming a model of the concept of interaction of these structures.
Civil defense, interaction, a concept model, squad-wide military forces, MIA of Russia, Russian National Guard, authority, protection, problematic issues, Geneva Conventions, International cooperation, Organization of collective security Treaty.
Уточнение современных задач по подготовке к защите и непосредственно по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, сформулировано в Основах государственной политики Российской Федерации в области гражданской обороны на период до 2030 года. Данный нормативный правовой акт указывает о необходимости повышения уровня проведения различных мероприятий гражданской обороны, включая «приведение в соответствие с задачами в области гражданской обороны, решаемыми в мирное время и при возникновении военных конфликтов, структуры, состава и численности органов управления гражданской обороной, сил и средств гражданской обороны, а также уровня готовности указанных сил и средств к использованию по предназначению»1.
Данная деятельность осуществляется в условиях реформирования правоохранительной системы, в интересах которой в Академии управления МВД России А. В. Бецковым предложена «концепция межведомственного взаимодействия МВД России и Росгвардии» [1, с. 5—9]. Новые требования государственной политики в области гражданской обороны ставят задачу пересмотра ранее существовавших взглядов на организацию совместной деятельности спасательных воинских формирований МЧС России, сил и средств МВД России и Росгвардии.
Указанный пересмотр должен базироваться на качественном анализе происшедшего перераспределения сил и средств между МВД России и Росгвардией, нового формулирования полномочий этих ведомств, отраженных в нормативных правовых актах. Такой анализ показывает следующее.
Во-первых, в Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации2 (п. 11 разд. II) определено, что МВД России осуществляет следующие полномочии: в соответствии с п. 56 — участвует в обеспечении режима военного положения и режима чрезвычайного положения в случае их введения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также в проведении мероприятий военного времени и мероприятий в рамках единой государственной системы предупреж-
1 Об Основах государственной политики Российской Федерации в области гражданской обороны на период до 2030 года: указ Президента РФ от 20 декабря 2016 г. № 696 // СЗ РФ. 2016. № 52. Ст. 7611.
2 Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел
Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации: указ Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699 // СЗ РФ. 2016. № 52 (ч. V). Ст. 7614.
дения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; п. 58 — обеспечивает выполнение мероприятий по гражданской обороне, повышение устойчивости работы органов внутренних дел в условиях военного времени и при возникновении чрезвычайных ситуаций в мирное время.
Особенности организации деятельности территориальных органов МВД России при участии в ликвидации чрезвычайных ситуаций глубоко проанализированы В. М. Щукиным [7, с. 67-71], В. В. Меньших [4, с. 164-171], А. В. Петровой [5, с. 33-41] и другими в рамках функциональной подсистемы охраны общественного порядка единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Во-вторых, в структуре центрального аппарата МВД России за обеспечение и осуществление функций обеспечения управления силами и средствами органов внутренних дел, организаций и подразделений, созданных для выполнения задач и осуществления полномочий в чрезвычайных ситуациях, отвечает Оперативное управление МВД России.
В соответствии с приказом МВД России «Об утверждении Положения об Оперативном управлении Министерства внутренних дел Российской Федерации»3 одними из основных задач данного управления являются «организация и участие в формировании основных направлений государственной политики в области использования сил и средств органов, организаций и подразделений системы МВД России в чрезвычайных ситуациях, анализ, прогнозирование и обеспечение управления силами и средствами Министерства в чрезвычайных ситуациях».
Также данное управление наделено следующими основными функциями по вопросам чрезвычайных ситуаций:
— осуществление комплексного анализа состояния и реализации государственной политики по использованию сил и средств органов, организаций и подразделений системы МВД России в чрезвычайных ситуациях, анализ, прогнозирование и обеспечение управления силами и средствами Министерства в чрезвычайных ситуациях;
— анализ и оценка состояния использования сил и средств органов, организаций и подразделений системы МВД России при чрезвычайных ситуациях, определение приоритетных направлений совершенствования их деятельности;
— анализ эффективности мер, принимаемых органами, организациями и подразделениями
3 Об утверждении Положения об Оперативном управлении Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД
России от 16 июня 2011 г. № 682.
94
системы МВД России по совершенствованию использования сил и средств МВД России при возникновении чрезвычайных ситуаций;
— участие в разработке единой политики в сфере предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, в том числе связанных с социальными и этническими конфликтами, а также при введении правового режима чрезвычайного или военного положения;
— координация деятельности дежурных частей территориальных органов МВД России по своевременному реагированию на осложнения оперативной обстановки; взаимодействие с дежурными службами других федеральных органов исполнительной власти;
— организация оперативного реагирования на изменения оперативной обстановки при чрезвычайных обстоятельствах и в условиях правовых режимов чрезвычайного и военного положений, а также обеспечение контроля за готовностью сил и средств территориальных органов МВД России и т. д.
В-третьих, Федеральный закон «О полиции»4 в ст. 12 гл. 3 («Обязанности и права полиции») указывает следующие обязанности: в п. 7 — принимать при чрезвычайных ситуациях неотложные меры по спасению граждан, охране имущества, оставшегося без присмотра, содействовать в этих условиях бесперебойной работе спасательных служб; обеспечивать общественный порядок при проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий; в п. 29 — участвовать в обеспечении режима военного положения и режима чрезвычайного положения в случае их введения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях.
Действующая редакция Указа Президента РФ «Вопросы организации полиции» устанавливает в подп. «г» п. 1, что в состав полиции входят подразделения, организации и службы, на которые возлагается «обеспечение безопасности граждан и общественного порядка, в том числе в местах проведения публичных и массовых мероприятий, а также при чрезвычайных ситуациях и осложнениях оперативной обстановки»5.
В-четвертых, Федеральный закон «О войсках национальной гвардии Российской Федерации»6 в ст. 15 гл. 2 («Полномочия войск национальной гвардии») военнослужащим (сотрудникам) войск национальной гвардии предоставляет следующие права:
4 О полиции: федер. закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
5 Вопросы организации полиции: указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 250 // СЗ РФ. 2011 г. № 10. Ст. 1336.
6 О войсках национальной гвардии Российской Федерации: федер. закон от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ // СЗ РФ. 2016. № 27 (ч. I).
Ст. 4159.
1) в целях обеспечения режима чрезвычайного положения — «принимать неотложные меры по спасению людей, охране имущества, оставшегося без присмотра, обеспечению охраны общественного порядка при чрезвычайных ситуациях и других чрезвычайных обстоятельствах, при обеспечении режима чрезвычайного положения, в том числе на объектах транспорта и транспортной инфраструктуры»;
2) в целях обеспечения режима военного положения — «применение мер и временных ограничений, предусмотренных... федеральным законодательством о военном положении».
В-пятых, Федеральный закон «О гражданской обороне»7 в ст. 15 гл. V («Силы гражданской обороны») устанавливает следующее:
— в п. 1 — «Силы гражданской обороны — спасательные воинские формирования федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, подразделения Государственной противопожарной службы, аварийно-спасательные формирования и спасательные службы, нештатные формирования по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне, а также создаваемые на военное время в целях решения задач в области гражданской обороны специальные формирования»;
— в п. 2 — «Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска и воинские формирования выполняют задачи в области гражданской обороны в соответствии с законодательством Российской Федерации».
Таким образом, проведенный анализ вывел пять основных направлений, которые имеют правовые нормы, обеспечивающие совместное участие спасательных воинских формирований МЧС России, сил и средств МВД России и Ро-сгвардии в решении задач гражданской обороны в мирное и военное время.
Особо следует выделить отдельные проблемные вопросы.
1. Проблемные вопросы взаимодействия МВД России и Росгвардии, рассмотренные А. Ф. Май-дыковым [3, с. 59—62]: ряд основных задач Ро-сгвардии схож с задачами МВД России и многие оперативно-служебные задачи необходимо решать совместно; уменьшение силовой составляющей МВД России (авиационных подразделений, подразделений специального назначения, вневедомственной охраны и внутренних войск).
Указанное требует уточнения нового порядка взаимодействия с Росгвардией, который заменит ранее сложившийся порядок взаимо-
7 О гражданской обороне: федер. закон от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 799.
действия с входившими в МВД России подразделениями СОБР, ОМОН, АОСН, ЦСН, ВО, которое осуществлялось при обеспечении физической безопасности участников спасательных мероприятий мирного времени, крупномасштабных массовых мероприятий, выборных кампаний и др.
2. Особо проблемные вопросы наличия ограничений, наложенных на спасательные воинские формирования МЧС России гл. VI («Гражданская оборона») Дополнительного протокола к Женевским конвенциям от 12 августа 1949г., касающегося защиты жертв международных вооруженных конфликтов (Протокол I)8. Данный протокол в п. 1 ст. 67 («Личный состав вооруженных сил и воинские подразделения, назначенные в организации гражданской обороны») указывает, что личный состав вооруженных сил и воинских подразделений, назначенных в организации гражданской обороны, не должен выполнять какие-либо другие воинские обязанности во время конфликта, кроме обязанностей гражданской обороны; такой личный состав и такие воинские подразделения должны быть вооружены только легким личным оружием с целью поддержания порядка или для самообороны; такой личный состав не участвует непосредственно в военных действиях и не используется для совершения, помимо своих задач по гражданской обороне, действий, наносящих ущерб противной стороне.
Правовое регулирование выполнения названных положений в Российской Федерации определено в п. 1 ст. 16 гл. V («Силы гражданской обороны») Федерального закона «О гражданской обороне» следующим образом: «На вооружении спасательных воинских формирований федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, находится специальная техника, а также боевое ручное стрелковое и холодное оружие».
Положение о спасательных воинских формированиях МЧС России9 для военного времени определяет следующие основные задачи спасательных воинских формирований: участие в ведении радиационной, химической и неспецифической бактериологической (биологической) разведки в местах проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ, а также на маршрутах выдвижения к ним;
8 Дополнительный протокол к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающийся защиты жертв международных вооруженных конфликтов [Электронный ресурс]: протокол I от 8 июня 1977 г. (г. Женева). Информационно-поисковая система Компьютерной выставки МЧС России.
9 О спасательных воинских формированиях Министерства
Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий: указ Президента РФ от 30 сентября 2011 г. № 1265 // СЗ РФ. 2011. № 40. Ст. 5532.
участие в обеспечении ввода сил гражданской обороны в очаги поражения, зоны заражения (загрязнения) и катастрофического затопления; участие в проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ в очагах поражения, зонах заражения (загрязнения) и катастрофического затопления; участие в проведении пиротехнических работ, связанных с обезвреживанием авиационных бомб и фугасов; участие в проведении работ по санитарной обработке населения, обеззараживанию зданий и сооружений, специальной обработке техники, имущества и территорий; участие в мероприятиях по эвакуации населения, материальных и культурных ценностей из очагов поражения, зон заражения (загрязнения) и катастрофического затопления; участие в ликвидации последствий применения противником оружия массового поражения; участие в выполнении отдельных мероприятий территориальной обороны и в обеспечении режима военного положения; участие в проведении работ по восстановлению объектов жизнеобеспечения населения.
Перечисленные задачи спасательным воинским формированиям МЧС России в военное время, как очевидно, надо быть готовым выполнять при очень вероятном воздействии на него авиации, артиллерии, боевых беспилотных авиационных средств, боевых роботов, лучевого и других видов современного и будущего оружия, средств РЭБ (подавляющих технические средства управления сил гражданской обороны) и т. д. [6, с. 48—52]. Собственную защиту от указанных видов оружия спасательным воинским формированиям МЧС России иметь не положено. Эффективная защита обеспечивается средствами коллег из Росгвардии, Вооруженных Сил Российской Федерации, полиции и других формирований, имеющих средства противовоздушной и противоракетной (воздушно-космической) обороны, включая средства воздушной разведки, оповещения, зенитные ракетные комплексы, средства РЭБ и т. д.
3. Проблемные вопросы обеспечения защиты спасательных воинских формирований МЧС России в военное время от преступлений, указанных в Уголовном кодексе Российской Федерации10: диверсий, террористических актов, бандитизма, хулиганства и др. Необходимость такой защиты очевидна, так как и в мирное время факты нападений и других противоправных действий против спасателей время от времени имеют место, что иногда отражается в средствах массовой информации [2].
Очевидно, что помощь спасательных воинских формирований МЧС России востребова-
10 Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
96
на силами и средствами МВД России и Росгвар-дии, если они становятся объектом спасения в очагах поражения, зонах заражения (загрязнения) и катастрофического затопления, обеззараживания зданий и сооружений, специальной обработке техники, эвакуации, применения противником оружия массового поражения, при проведении работ по восстановлению объектов жизнеобеспечения.
4. Проблемные вопросы международного сотрудничества России в области обороны, оказывающего влияние на взаимодействие спасательных воинских формирований МЧС России, МВД России и Росгвар-дии при совместном решении задач гражданской обороны в мирное и военное время с аналогичными структурами всех государств-членов Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) и других государств, с которыми Российская Феде-
Список литературы:
1. Бецков А В. Концептуальные основы взаимодействия МВД России с войсками национальной гвардии России при совместном выполнении оперативно-служебных (боевых) задач // Труды Академии управления МВД России. 2016. № 4 (40).
2. В «новой Москве» напали на спасателей, прибывших к месту ДТП // Новостной портал «Newsru.com» URL: https://msk.newsru. com/article/22Sep2014/spas_napali.html (дата обращения: 21.12.2017).
3. Майдыков А Ф. Актуальные вопросы организации взаимодействия территориальных органов МВД России с подразделениями (органами) войск национальной гвардии Российской Федерации в особых условиях // Труды Академии управления МВД России. 2017. № 1 (41).
4. Меньших В. В., Самороковский А. Ф., Корчагин А. В. Модель действий органов внутренних дел в чрезвычайной ситуации техногенного характера // Вестник Воронежского института МВД России. 2013. № 2.
5. Петрова Е. В., Меньших В. В., Корчагин А. В. Обоснование использования автоматных моделей системы реагирования и ликвидации чрезвычайной ситуации техногенного характера // Вестник Воронежского института МВД России. 2016. № 3.
6. Чириков А. Г. Особенности характера войны будущего // Научные и образовательные проблемы гражданской защиты. 2014. № 1 (20).
7. Щукин В. М. Особенности организации деятельности территориальных органов МВД России при участии в ликвидации чрезвычайных ситуаций // Труды Академии управления МВД России. 2017. № 1 (41).
рация имеет и будет иметь международные обязательства в области гражданской обороны.
С учетом вышеизложенных и других проблемных вопросов модель концепции взаимодействия спасательных воинских формирований МЧС России, МВД России и Росгвардии при совместном решении задач гражданской обороны в мирное и военное время должна быть научно обоснована и конкретна. Она должна включать типовую структуру: цель, основные принципы, задачи, субъекты и формы взаимодействия, обязанности основных должностных лиц и др.
Детальное раскрытие содержания каждого направления предлагаемой модели концепции возможно при тесном взаимодействии научных и образовательных организаций МЧС России, МВД России, Минобороны России и войск национальной гвардии России.
References:
1. Beckov A. V. Conceptual bases of interaction between MIA of Russia and forces of Russian National Guard sharing the operational and service tasks // Proceedings of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2016. № 4 (40).
2. V "novoj Moskve" napali na spasatelej, pri-byvshih k mestu DTP // Novostnoj portal "Newsru.com" URL: https://msk.news-ru.com/article/22Sep2014/spas_napali.html (data obra^enija: 21.12.2017).
3. Maydykov A. F. Topical issues of coordination between local bodies of MIA of Russia and forces of Russian National Guard in special circumstances // Proceedings of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2017. № 1 (41).
4. Men 'shih V. V., Samorokovskij A F., Korcha-gin A. V. The activity model of internal affair agencies in emergency man-made disaster // Vestnik of Voronezh Institite of the Ministry of the Interi-oir of the Russian Federation. 2013. № 2.
5. Petrova E. V., Men 'shih V. V., Korchagin A V. The support of usage the automatic models of control system and elimination of emergency man-made disasters // Vestnik of Voronezh Institite of the Ministry of the Interioir of the Russian Federation. 2016. № 3.
6. Chirikov A G. Osobennosti haraktera vojny bu-dushchego // Nauchnye i obrazovatel'nye prob-lemy grazhdanskoj zashschity. 2014. № 1 (20).
7. Schukin V. M. Features of activity organization of local bodies MIA of Russia involving elimination of emergency situations // Proceedings of Academy of Management of the Ministry of the Interior of Russia. 2017. № 1 (41).
