CC BY
184
Приватизация государственного и муниципального имущества на основании судебных актов
А.Р. Кирсанов доцент кафедры гражданского права Российского государственного университета правосудия, кандидат юридических наук (г. Москва)
Андрей Романович Кирсанов, а.г.ккваг^&таП.ги
Нет ни одной практически трудной, а тем более неразрешимой задачи, источник которой не уходил бы в теорию.
И чем труднее дело, тем глубже в теории находится его решение.
К.И. Скловский
Формирование многоукладной экономики в современной России было бы невозможно без приватизации государственного и муниципального имущества. С принятием Закона Российской Федерации от 3 июля 1991 года № 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» повсеместно проводимая приватизация позволила активно ввести в гражданский оборот недвижимое имущество, ранее находившееся в государственной или муниципальной собственности.
За прошедшие годы законодательство о приватизации получило закономерное развитие, но споры о приватизации не прекращаются до сих пор.
В системе законодательства о приватизации Федеральный закон от 22 июля 2008 года № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 159-ФЗ) занимает, пожалуй, особое место. Из средств массо-
вой информации мы узнавали о проблемах, а иногда и скандалах, связанных с привати-заций крупных государственных предприятий. Приватизация имущества, находившего в государственной собственности субъектов Российской Федерации, а тем более в муниципальной собственности, проходила более незаметно. Между тем возможность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления выполнять свои функции и оказывать, как теперь говорят, государственные и муниципальные услуги во многом зависит от материальной базы, которая остается в их собственности.
Не последнюю роль в ускорении приватизации имущества, находящегося в муниципальной собственности, сыграли суды - на практике имели место решения арбитражных судов, причем не только первой инстанции, которые были основаны на том, что преимущественное право малых и средних предприятий на приватизацию арендуемого ими недвижимого имущества, предусмотренное Законом № 159-ФЗ, вслед за истцами суды толковали как право абсолютное, то есть подлежащее удовлетворению независимо от воли публичного собственника.
Статья 3 Закона № 159-ФЗ устанавливает общее правило, в соответствии с которым субъекты малого и среднего предпринимательства при возмездном отчуждении арендуемого имущества из государственной собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности пользуются преимущественным правом на приобретение такого имущества. Далее в Законе № 159-ФЗ определены условия, при которых субъектами малого и среднего предпринимательства может быть реализовано это право:
1) арендуемое имущество по состоянию на 1 июля 2013 года находится в их временном владении и (или) временном пользовании непрерывно в течение двух и более лет в соответствии с договором или договорами аренды такого имущества;
2) отсутствует задолженность по арендной плате за такое имущество, неустойкам (штрафам, пеням);
3) арендуемое имущество не включено в утвержденный перечень государственного или муниципального имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) в пользование субъектам малого и среднего предпринимательства.
Кроме этих условий, Законом № 159-ФЗ предусматривается, что при заключении договора купли-продажи арендуемого имущества необходимо наличие заявления субъекта малого или среднего предпринимательства о соответствии его условиям отнесения к категориям субъектов малого и среднего предпринимательства, установленным статьей 4 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».
На первый взгляд все достаточно просто - если предприятие соответствует установленным для субъектов малого и среднего предпринимательства критериям, то всего-то и требуется выполнить три названных условия. Именно так понимают Закон № 159-ФЗ многие предприниматели, а иногда и судьи. Субъект малого и средне-
го предпринимательства подает соответствующее заявление, орган местного самоуправления отказывает в приватизации арендуемого имущество, и этот отказ обжалуется в суде. Арбитражные суды, защищая нарушенное, по мнению истцов, преимущественное право на приватизацию, принимают решения, обязывающие публичного собственника произвести отчуждение недвижимого имущества.
Возможность обжалования предусмотрена Законом № 159-ФЗ: субъекты малого и среднего предпринимательства имеют право обжаловать отказ уполномоченного органа в реализации преимущественного права на приобретение арендуемого имущества, а также его бездействие в части принятия решения об отчуждении арендуемого имущества и (или) совершения юридически значимых действий, необходимых для реализации преимущественного права на приобретение арендуемого имущества. В результате при выполнении истцом трех указанных ранее условий, а также при условии отнесения его к числу субъектов малого и среднего предпринимательства, установленном статьей 4 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» суды принимают решение об удовлетворении исковых требований.
Можно ли согласиться с таким буквальным толкованием Закона № 159-ФЗ представителями малого и среднего предпринимательства, а в упомянутых случаях и судьями?
Для ответа на этот вопрос обратимся к теории гражданского права.
Как известно, гражданские права разделяют на объективные и субъективные, последние, в свою очередь, - на абсолютные и относительные.
В объективном смысле мы говорим о правах, относящихся ко всем лицам, подчиняющимся юридическим нормам. К числу таких прав относятся конституционные права.
Субъективное гражданское право есть мера дозволенного поведения конкрет-
ного субъекта в конкретном гражданском правоотношении. Субъективное право - это правомочия, признаваемые за конкретным субъектом права:
1) правомочия на собственные действия, то есть возможность субъекта самостоятельно совершать юридически значимые действия;
2) правомочия требования, то есть возможность требовать от обязанного субъекта исполнения возложенных на него законом или договором обязанностей;
3) правомочия на защиту нарушенного субъективного права.
Субъективные гражданские права могут быть абсолютными или относительными.
Абсолютное право предполагает, что управомоченному лицу противостоит неопределенный круг обязанных лиц. Абсолютному субъективному гражданскому праву корреспондирует юридическая обязанность, возложенная нормой права на всех других, кроме управомоченного, лиц.
Об относительных правах мы говорим в случаях, когда управомоченному лицу противостоит определенное обязанное лицо. В частности, к абсолютным правам относятся вещные права (например право собственности), к относительным - обязательственные (например права арендатора по договору аренды).
К какой категории мы должны отнести преимущественное право?
Институт преимущественного права широко применяется в Гражданском кодексе Российской Федерации:
• требования кредиторов по обязательствам, обеспеченным залогом имущества ликвидируемого юридического лица, удовлетворяются за счет средств, полученных от продажи предмета залога, преимущественно перед иными кредиторами (статья 64);
• по решению участников непубличного общества, принятому единогласно, в устав общества могут быть включены положения о порядке осуществления преимущественного права покупки
доли или части доли в уставном капитале общества с ограниченной ответственностью или преимущественного права приобретения размещаемых акционерным обществом акций либо ценных бумаг, конвертируемых в его акции (статья 66.3); вкладчики товарищества на вере пользуются преимущественным перед третьими лицами правом покупки доли или ее части (статья 85); при ликвидации товарищества на вере, в том числе в случае банкротства, вкладчики имеют преимущественное перед полными товарищами право на получение вкладов из имущества товарищества, оставшегося после удовлетворения требований его кредиторов (статья 86); участники общества с ограниченной ответственностью пользуются преимущественным правом покупки доли или части доли участника общества (статья 93);
при продаже членом производственного кооператива своего пая или его части другие члены кооператива пользуются преимущественным правом покупки такого пая или его части (статья 106.5);
при продаже доли в праве общей собственности постороннему лицу остальные участники долевой собственности имеют преимущественное право покупки продаваемой доли по цене, за которую она продается, и на прочих равных условиях (статья 250); кредитор по обеспеченному залогом обязательству имеет право в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения должником этого обязательства получить удовлетворение из стоимости заложенного имущества преимущественно перед другими кредиторами лица, которому принадлежит заложенное имущество (статья 334); арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по ис-
течении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок (статья 621);
• по истечении срока договора найма жилого помещения наниматель имеет преимущественное право на заключение договора найма жилого помещения на новый срок (статья 684);
• пользователь, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора коммерческой концессии имеет преимущественное право на заключение договора на новый срок (статья 1035).
Во всех перечисленных случаях речь идет о том, что преимущественное право имеет, во-первых, конкретный субъект, во-вторых, при определенных обстоятельствах и, в-третьих, перед иными лицами, которые могли бы претендовать на получение того или иного блага.
Например, право преимущественной покупки доли в праве имеет собственник доли при условии продажи своей доли другим сособственником. Но никто никогда не удовлетворит требование одного сособствен-ника, пожелавшего воспользоваться своим преимущественным правом, если другой сособственник не решит по своей воле продать принадлежащую ему долю.
Итак, системное толкование норм гражданского права, устанавливающих случаи возникновения преимущественных прав, приводит нас к выводу о том, что преимущественное право следует отнести к числу, во-первых, субъективных, во-вторых, относительных гражданских прав.
Возможность реализации преимущественного права на выкуп арендованного имущества предусмотрена Законом № 159-ФЗ (мы уже рассмотрели условия, при которых субъектами малого и среднего предпринимательства может быть реализовано это право). Очевидно, законодатель, полагая, что относительный характер преимущественного право известен участ-
никам гражданского оборота, не счел необходимым сделать акцент на том, что преимущественное право на приобретение в собственность арендуемого помещения субъекты малого и среднего предпринимательства имеют лишь при условии наличия соответствующего волеизъявления публичного собственника. Если публичный собственник не намерен отчуждать имущество в частную собственность, то и оснований для возникновения преимущественного права нет. А поскольку отсутствует преимущественное право, то нет оснований и для его судебной защиты.
На невозможность реализации преимущественного права субъекта малого и среднего предпринимательства помимо воли публичного собственника указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 20 декабря 201 0 года № 22-П.
Право на приватизацию, как следует из постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1998 года № 25-П, не относится к числу конституционных, а регламентируется федеральным законом. Соответственно, в федеральном законе предусмотрены надлежащие процедуры приватизации с тем, чтобы при передаче имущества от публичного собственника в частную собственность соблюдались конституционные гарантии права собственности.
Муниципальные образования в силу своей природы и статуса как участника гражданского оборота не занимаются предпринимательской деятельностью, но в ряде случаев решение вопросов местного значения предполагает предоставление муниципального имущества хозяйствующим субъектам немуниципальной формы собственности (с сохранением права муниципальной собственности) для оказания тех или иных услуг, связанных с жизнеобеспечением населения. Такое предоставление имеет место, в частности, при передаче муниципального имущества в аренду субъектам малого и среднего предприниматель-
ства. В таких случаях нахождение конкретного объекта в публичной собственности выступает гарантией того, что вне зависимости от воли субъекта экономической деятельности, свободного в принятии решения о ее прекращении по собственному желанию в любое время, население муниципального образования не лишится возможности получения этих услуг из-за отсутствия соответствующей инфраструктуры. Следовательно, ограничение участия публичных образований в имущественных отношениях случаями, когда такое участие необходимо с точки зрения реализации функций и полномочий органов публичной власти, не должно создавать препятствие для решения вопросов местного значения, связанных с организацией жизнеобеспечения населения муниципального образования.
Исходя из презумпции добросовестности законодателя и его приверженности общеправовым и конституционным принципам Конституционный Суд Российской Федерации полагает, что реализация субъектом малого или среднего предпринимательства преимущественного права на приватизацию арендуемого им муниципального имущества осуществляется применительно к тем объектам муниципальной собственности, в отношении которых имеет место волеизъявление муниципального образования как собственника этого имущества.
Меры поддержки малого и среднего предпринимательства, предполагающие обременения права муниципальной собственности, не должны приводить к отрицанию самого этого права, в том числе к неоправданному сокращению имущественной основы местного самоуправления.
Положения Закона № 159-ФЗ в системе действующего правового регулирования, основанного на предписаниях Конституции Российской Федерации о равной защите всех форм собственности, о запрете на ограничение прав местного самоуправления и его самостоятельности в решении вопросов местного значения, о социаль-
ном характере российского государства, не предполагают возможность принудительного отчуждения из муниципальной собственности объектов, хотя и предоставленных в аренду субъектам малого и среднего предпринимательства, но необходимых муниципальным образованиям для решения вопросов местного значения.
Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что нормы Закона № 159-ФЗ о преимущественном праве сами по себе не обязывают к передаче имущества из муниципальной собственности в частную собственность без согласия собственника.
Теория права помогла нам разобраться с вопросом о правовой природе преимущественного права, позиция Конституционного Суда Российской Федерации подтвердила правильность наших выводов.
Вернемся к вопросу о толковании представителями малого и среднего предпринимательства правовых норм Закона № 159-ФЗ о преимущественном праве на приватизацию.
Если бы при применении указанных норм было использовано не буквальное, а системное толкование и при этом учтена позиция Конституционного Суда Российской Федерации то, скорее всего, не было бы судебных решений, обязывающих органы местного самоуправления отчуждать объекты недвижимости, арендуемые субъектами малого и среднего предпринимательства, помимо воли собственника, ставших поводом для написания этой статьи.
ЛИТЕРАТУРА
1. О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации : Закон Российской Федерации от 3 июля 1991 года № 1531-1.
2. Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства,
и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 22 июля 2008 года № 159-ФЗ.
3. О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации :
Федеральный закон от 24 июля 2007 года
* *
№ 209-ФЗ.
4. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2010 года № 22-П.
5. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1998 года № 25-П.
Окончание. Начало на с. 55
2) опционный договор - одна сторона на условиях, предусмотренных этим договором, вправе потребовать в установленный в нем срок от другой стороны совершения предусмотренных опционным договором действий (в том числе уплатить денежные средства, передать или принять имущество), и если управомоченная сторона не заявит требование в указанный срок, то опционный договор прекращается. При этом опционным договором может быть предусмотрено следующее:
• плата за право заявить требование по опционному договору;
• требование по опционному договору считается заявленным при наступлении определенных таким договором обстоятельств.
Указанные механизмы можно использовать как для оформления выхода инвестора из инвестиционного проекта, так, например, и для выкупа инвестором доли партнера в проектной компании, а также в иных случаях.
Заверения об обстоятельствах (аналог warranties)
Даже самая тщательная юридическая экспертиза (legal due diligence) не всегда может выявить все возможные риски инвестирования в уже функционирующий бизнес, поэтому инвестору часто при предоставлении инвестиций приходится полагаться на определенные заверения о бизнесе со стороны партнера (о законности деятельности проектной компании, об отсутствии каких-либо претензий к проектной компании со стороны третьих лиц и государственных органов, неучтенных обязательств, рисков для лицензий и т. д.).
Если сейчас перспективы инвестора возместить свои убытки, понесенные в связи с недостоверностью таких заверений, являются весьма смутными, то Проектом предусматривается изменение ситуации и предоставление инвестору следующих прав:
• право заявить к партнеру по инвестиционному договору требование о возмещении убытков или неустойки, предусмотренной таким договором;
• в определенных случаях право отказаться от инвестиционного договора.
* * *
Предлагаемые Проектом механизмы являются разумным шагом на пути к привлечению инвестиций в российский бизнес. Они позволят структурировать инвестиционные сделки в рамках российского правового поля и при этом представлять инвестициям в российский бизнес максимальную защиту.
Если Проект будет принят в установленном порядке, то предусмотренные им изменения вступят в силу с 1 июня 2015 года.
