CC BY
36
УДК 340.13
О. В. Шаган
1вано-Франкшський ушверситет права iMeHi Короля Данила Галицького, викл. кафедри теорп та ктори держави i права
ПРИНЦИПИ НОРМОТВОРЧОСТ1 ОРГАН1В М1СЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
© Шаган О. В., 2014
Розглядаеться система принцишв H0pM0TB0p40CTi, тобто сукупшсть лопко-юридичних зв'язкiв мiж основоположними засадами, що визначають спрямованiсть нормотворчо!" дiяльностi. На основi системи принцишв нормотворчост видiляеться система принципiв нормотворчост органiв мiсцевого самоврядування та притаманш ш особливостi. Детально аналiзуеться кожен принцип зокрема. Визначаеться !х значення для локально!" нормотворчостi у забезпеченш прав, свобод та iнтересiв громадян.
Ключовi слова: нормотворчiсть, локальна нормотворчкть, органи мiсцевого самоврядування, принципи нормотворчост^ система принципiв, загальнi принципи, спещальш принципи тощо.
А. В. Шаган
ПРИНЦИПЫ НОРМОТВОРЧЕСТВА ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
Рассматривается система принципов нормотворчества - совокупности логико-юридических связей между основополагающими принципами, которые определяют направленность нормотворческои деятельности. На основе системы принципов нормотворчества выделяется система принципов нормотворчества органов местного самоуправления и присущие ей особенности. Подробно анализируется каждый принцип в частности. Определяется их значение для локального нормотворчества в обеспечение прав, свобод и интересов граждан.
Ключевые слова: нормотворчество, локальное нормотворчество, органы местного самоуправления, принципы нормотворчества, система принципов, общие принципы, специальные принципы и т.д.
А. V. Shahan
RULEMAKING PRINCIPLES OF LOCAL GOVERNMENT
This article deals with the principles of the law-making system, set of logical and legal links between the fundamental principles that define the orientation of the rule-making. The principles system of rulemaking of city form of government and its specifics is defined on the system of rule-making. Every principle is analysed. The definition for their local rule-making powers, rights, freedoms and people's interests are determined.
Key words: rule-making, local rule-making, local governments, principles of law-making, system of principles, general principles, specific guidelines etc.
Постановка проблеми. В перюд трансформацп укра1нського суспшьства, безперервного процесу оновлення ycix сфер життедшльност зростае значення локально! нормотворчоста.
159
Зважаючи на те, що остання забезпечуе оптимальне поеднання iнтересiв державно! влади, мкцевого самоврядування та окремих громадян, спрямована на задоволення соцiальних благ теригс^ально! громади, певною мiрою л^вдовуе прогалини у правовому регулюваннi, - постае необхвдшсть дослiдження 11 шститулв на досконалiшiй методологiчнiй основi. Насамперед це стосуеться основних засад та вихвдних положень, що визначають спрямовашсть нормотворчо! дiяльностi органiв мiсцевого самоврядування.
Мета дослщження - сформувати систему принцишв нормотворчостi органiв мiсцевого самоврядування. Розкрити змкт принципiв нормотворчостi оргашв мiсцевого самоврядування, висвiтлити 1х системний характер та значення для локально! нормотворчосп.
Стан дослiдження. Принципи нормотворчост неодноразово ставали предметом дослiдження у працях вiдомих науковцiв, зокрема: Ю. Глущенка, В. Плавича, О. Скакун, М. Фтель, О. Чаплюк, Р. Ященка та iн. Принципи i методи дiяльностi органiв мiсцевого самоврядування детально розглянут у монографп В.С. Куйбвди. Принципи нормотворчо! дiяльностi оргашв мкцевого самоврядування розглядались фрагментарно, здебшьшого через призму загальних принцип1в мкцевого самоврядування. Науковi працi з видшено! проблематики фактично вiдсутнi, що е ктотним недолiком.
Виклад основних положень. Ввдправним етапом дослiдження принципiв нормотворчоста органiв мiсцевого самоврядування е система принцишв нормотворчоста. У правовiй наущ у нiй видiляють:
- загальш принципи (верховенства права, гуманiзму, демократизму, законности гласностi, вiдповiдальностi), що вщображають специфiку нормотворчо! дiяльностi;
- спещальш (динамiзму та стабiльностi, оперативностi, планування та прогнозування, системностi та iерархiчностi, застосування прийомiв та засобiв юридично! технiки, професiоналiзму, науково! обгрунгованостi мiжнародного прiоритету, нацiональних iнтересiв), що деталiзують i уточнюють загальнi.
Реалiзацiя цих принципiв та !х неухильне дотримання тдвищуе результативнiсть нормотворчо! дiяльностi, яюсть нормативно-правових актiв у державi.
Поряд з цим у нормотворчостi оргашв мкцевого самоврядування система принципiв нормотворчост мае сво! особливостi, пов'язанi з об'ективними та суб'ективними умовами !! здшснення (iсторичний розвиток теригс^ально! одинищ, особливi соцiально-економiчнi потреби, етнiчне походження частини населення тощо).
Загальнi принципи. Принцип верховенства права закршлений у ст. 8 Конституцл Укра!ни [1] та ст. 4 закону Укра!ни "Про службу в органах мкцевого самоврядування" [7]. Визначае спрямовашсть нормотворчо! дiяльностi оргашв мкцевого самоврядування. Передбачае ввдповвдшсть актв органiв мiсцевого самоврядування праву як мiрi загально! i рiвноl для усiх свободи та справедливости Стабiлiзуе дiяльнiсть органiв мкцевого самоврядування та теригс^ально! громади.
Принцип гумашзму. Воображений у змiстi ст. 3 Конституцп Укра!ни [1] та ст. 4 закону Укра!ни "Про службу в органах мкцевого самоврядування" [7]. У нормотворчш дiяльностi оргашв мкцевого самоврядування проявляеться в нормативному закршленш та забезпеченнi прав i свобод iндивiда. Пiдзаконнi норми аклв органiв мiсцевого самоврядування спрямованi на максимальне задоволення матерiальних та духовних потреб жителiв теритс^ально! громади, вони конкретизують та уточнюють мехашзм реалiзацil !хшх прав i свобод.
У забезпеченш необхiдного рiвня стабiльностi та добробуту на ввдповвднш територп органи мкцевого самоврядування спираються на загальш засади демократа!. Сутнiсть принципу демократизму розкриваеться у процесi прийняття нормативно-правових актав органiв мiсцевого
160
самоврядування з урахуванням волi бшьшо! частини населення та водночас iнтересiв рiзних соцiальних груп. У зв'язку з цим повинна розповсюджуватись практика публiчного обговорення проектiв нормативно-правових актiв. Ввдповвдно до зауважень та пропозицш, що висуваються в результатi обговорення, нормотворчий орган зобов'язуеться вносити до проекту змши та доповнення. Максимально цей принцип проявляеться на мiсцевому референдум^ однак iз прийняттям закону "Про всеукра1нський референдум" (28 листопада 2012 р.) та втратою чинностi закону "Про всеукра1нський та мiсцевi референдуми" у цьому правовому полi утворилася прогалина. Мкцевий референдум залишився без механизму реалiзацп [4, с. 4].
Принцип законностi закршлений у ст. 19 Конституцп Укра1ни та ст. 4 закону Укра1ни "Про мкцеве самоврядування в Украш". Вiдповiдно до нього, органи державно! влади та органи мкцевого самоврядування, !х посадовi особи зобов'язанi дiяти лише на пiдставi та в межах повноважень i у спосiб, що передбачеш у Конституцп та законах Укра!ни [1]. Варто зазначити, що органи пу6л!чно! влади, зокрема й мкцева влада, замiсть диспозитивного принципу "дозволено те, що не заборонено законом", мають керуватись у сво!й дiяльностi принципом "дозволено лише те, що прямо передбачено законом" [2, с. 248]. Зокрема, тд час тдготовки нормативно-правового акта органи мкцевого самоврядування повинш переконатися, що це питання зараховано до !х компетенцп та виршити його потрiбно чiтко у тих межах, яю встановленi приписами Конституцп та законiв Укра!ни.
Принцип гласностi ввдображаеться у ст. 57 Конституцп Укра!ни. Закони та iншi нормативно-правовi акти, що визначають права i обов'язки громадян, мають бути доведет до вщома населення у порядку, встановленому законом. Закони та iншi нормативно-правовi акти, що визначають права та обов'язки громадян, не доведет до ввдома населення у порядку, встановленому законом, е не чинними [1].
Гластсть передбачае прозорють дшльносп органв мiсцевого самоврядування, !х щцконтрольтсть, необхiднiсть звiтувати перед громадою. Гластсть е важливим шструментом, що "захищае" демократичнi вiдносини, створюючи перешкоди для узурпацй або закригостi влади [2, с. 248].
У нормотворчост оргатв мкцевого самоврядування забезпечуеться висвгтлення нормотворчого процесу та його результата у мкцевих засобах масово! шформаци (друкованих виданнях, радiо, телебаченнi), участь жигелiв теригс^ально! громади в обговорент проектiв нормотворчих рiшень, процедури опитування для виявлення та врахування думки громадськост з правових питань, ввдкритий доступ до засiдань мiських, сшьських (районних у мiстi) рад тощо.
Принцип вiдповiдальностi. Закрiплений у ст. 74-76 закону Укра!ни "Про мкцеве самоврядування в Украш" та полягае у тому, що органи та посадовi особи мкцевого самоврядування несуть ввдповвдальтсть за свою дiяльнiсть перед теритс^альною громадою, державою, юридичними i фiзичними особами. С пiдзвiтними, тдконтрольними та вiдповiдальними перед територiальними громадами [6]. Цей принцип стимулюе органи мкцевого самоврядування до виконання сво!х завдань з "вiдчуттям" ввдповвдальноста, професiоналiзму i з врахуванням уих об'ективних потреб територiальноl громади. Оскшьки у разi порушення Конституц!!, закотв Укра!ни, обмеження прав та свобод громадян, неспроможноста забезпечення наданих !м законом повноважень територiальна громада у будь-який час може припинити повноваження вiдповiдних органiв. Передусiм рiшенням мкцевого референдуму.
Уточнюючи загальнi принципи, свое ввдображення у нормотворчостi органiв мкцевого самоврядування знаходять спецiальнi принципи.
Принцип динамiзму та стабiльностi. Спрямовуе нормотворчу дiяльнiсть органв мiсцевого самоврядування на створення стабiльного нормативно-правового акта, з можливктю внесення до нього змш i доповнень з урахуванням тенденций розвитку територiальноl одиницi.
Принцип оперативностi. Полягае у спроможноста органiв мкцевого самоврядування своечасно реагувати на суспшьт змiни, створювати необхiднi норми права, вносити до них змши чи вщм^ти недiевi та малоефективнi.
Принцип планування та прогнозування. Дае змогу окреслити коло суспшьних ввдносин, що потребують першочергового вирiшення, а також спланувати перелiк актуальних питань, пов'язаних з розвитком територiальноl одиниц!.
161
Принцип системностi та ieрархiчностi полягае у внутршнш узгодженоста елеменлв нормативно-правового акта та зовтшнш узгодженостi нормативно-правових актв органiв мiсцевого самоврядування з умею чинною системою права, щоб поскти в нiй свое особливе мкце (пiдзаконних актiв) та здiйснювати ввдповвдну регулятивно-правову функцiю.
Принцип застосування прийомiв та засобiв юридично! техтки. Змкт цього принципу визначае система засобiв, правил, прийомiв пiдготовки нормативно-правових акттв органами мiсцевого самоврядування для уникнення недолiкiв, притаманних нормативно-правовим актам (неповнота, неточшсть, неяснiсть, наявнiсть помилок, прогалин, колiзiй, суперечностей тощо). Зокрема, з метою усунення вказаних недолiкiв доцшьно було б розробити схеми-шаблони, методичш рекомендацп, роз'яснення для органiв мкцевого самоврядування, що мiстили б утфжоваш зразки основних нормативно-правових актiв. Наприклад: "Збiрник модельних правових актiв оргашв мкцевого самоврядування".
Принцип застосування прийомв i правил юридично! технiки не може повшстю реалiзуватись без принципу професiоналiзму, що прямо пов'язаний iз яюстю нормотворчостi. Цей принцип ставить вимоги до суб' ектiв нормотворчо! дiяльностi, якими мають виступати квалiфiкованi спецiалiсти. До участi у робота над нормативно-правовими актами повиннi залучатись насамперед квалiфiкованi юристи, а разом з ними i фахiвцi з шших галузей знань. Суб' ект нормотворчост мае знати, як будуть сприймати ту чи iншу норму рiзнi верстви населення [8]. Однак доволi часто депутати мiсцевих рад, не маючи навичок моделювання нормативно-правових акттв, "творять" !х на власний розсуд, що призводить до численних порушень прав i свобод жителiв теритс^ально! громади [9, с. 23]. Основною причиною вважаемо вщсутшсть у законодавствi Укра!ни чiтких вимог до особи кандидата у депутати, зокрема про наявшсть у нього вищо! освгга. Так, у ч. 1. ст. 9 закону Укра!ни "Про вибори депутата Верховно! Ради Автономно! Республжи Крим, мiсцевих рад та сшьських, селищних, мiських гол1в" зазначаеться, що депутатом, сшьським, селищним, мкьким головою може бути обраний громадянин Укра!ни, який мае право голосу, ввдповвдно до ст. 70 Конституцп Укра!ни [3]. Однак ст. 70 Конституцл Укра!ни декларуе те, що право голосу на виборах i референдумах мають громадяни Укра!ни, яю досягли на день !х проведення в^мнадпять рокiв [1].
Принцип науковог обrрунтованостi. Змкт цього принципу полягае в обов'язковому зборi та аналiзi екож^чно!, правово! та шшо! шформацп органами мiсцевого самоврядування про об'екти правового регулювання, залучення до розроблення нормативно-правових актiв дiячiв науки, практичних працiвникiв як експертiв, консультанта, впровадження наукових розробок в нормотворчий процес, використання правозастосовчо! практики.
Принцип мiжнародного прюритету. Передбачае забезпечення механiзму реалiзацil мiжнародно-правових норм у нормотворчостi загалом i вiдповiдно у нормотворчостi оргашв мкцевого самоврядування.
Принцип нащональних ттере^в. У нормотворчосп органiв мiсцевого самоврядування ввдображаеться у врахуваннi економiчних, сощальних, культурних, полiтичних потреб частини народу (наци), що проживае на ввдповвднш частинi територil. Суспiльнi вiдносини, що виникають на таких територ1ях, повинш бути врахованi i адаптованi до мкцевих потреб з урахуванням державних iнтересiв.
Висновки. Викладенi положення дають змогу зробити таю висновки:
- швидке та яюсне вирiшення "питань мiсцевого значення" залежить насамперед ввд органiзацil процесу нормотворчостi, в основу яко! покладеш основнi засади тако! дiяльностi;
- систему принцип1в нормотворчоста утворюють: загальнi принципи (верховенства права, гумашзму, демократизму, законностi, гласностi, ввдповвдальноста) та спецiальнi принципи (формально-спецiальнi: динамiзму та стабiльностi, оперативностi, планування та прогнозування, системностi i iерархiчностi, застосування прижав та засобiв юридично! техшки, професiоналiзму; змiстовно-спецiальнi: науково! обrрунтованостi мiжнародного прiоритету, нацiональних iнтересiв тощо;
162
- нормотворчкть оргатв мкцевого самоврядування спираеться на систему принцишв, що мае певт особливоста, у процесi чого забезпечуеться оптимальне поеднання iнтересiв державно! влади, мкцевого самоврядування та окремих громадян;
- вищерозкритi принципи нормотворчост органiв мiсцевого самоврядування взаемо-пов'язат, можуть працювати лише у ткнш взаемодп для досягнення максимального результату.
1. Конститущя Украти: Прийнята на п'ятт сеси ВерховноI Ради Украши 28 червня 1996 року // Вiдомостi ВерховноI Ради Украши. — 1996. — № 30. — Ст. 141. 2. Пирожкова Ю. В. Основн принципи реалiзацii нормотворчих повноважень оргатв мiсцевого самоврядування в Укра1т: сучасний правовий аналiз / Ю. В. Пирожкова: Вiсник Запорiзького нащонального утверситету. — 2000. - № 1. — С. 245—251. 3. "Про вибори депутатiв ВерховноI Ради АвтономноI Республти Крим, мiсцевих рад та стьських, селищних, мiських голiв ": закон Украти // Вiдомостi ВерховноI Ради Украши. — 2010. — № 5. — ст. 491. 4. "Про всеукратський референдум ": закон Украти // Вiдомостi ВерховноI Ради Украши. — 2013. — № 44-45. — Ст. 634. 5. "Про всеукратський та мiсцевий референдуми": закон Украти // Вiдомостi ВерховноI Ради Украши. — 1991. — № 33. — Ст. — 443. 6. "Про мкцеве самоврядування ": закон Украши //Вiдомостi ВерховноI Ради Украши. — 1997. — № 24. — Ст. 170. 7. "Про службу в органах мiсцевого самоврядування": закон Украши // Вiдомостi ВерховноI Ради Украши. — 2001. — № 33. — Ст. 175. 8. Рибалкш А. О. Нормотворчiсть оргатв внутрштх справ (аспекти загальноЧ теори): дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 /А. О. Рибалкш. — Запорiжжя, 2005. — 164 с. 9. Фiгель М. В. Поняття принцитв правотворчостi та основт тдходи до 1х класифжацп /М. В. Фiгель //Науковi записки. — К.: Вид. Дiм "Киево-Могилян. акад. ", — 2006. — Т. 53: Юридичн науки. — С. 21—24.
163
