Принципы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления Амурской области: проблемы и пути решения Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 336.142

ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ РАСХОДОВ НА СОДЕРЖАНИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ РЕШЕНИЯ

а. А. ХАРЧЕНКО, заместитель министра финансов E-mail: harchenko@fin.amurobl.ru Правительство амурской области

В статье обоснована целесообразность внедрения нормативного метода планирования расходов на содержание органов местного самоуправления, в том числе нормативного фонда оплаты труда. Дан обзор разработанных методик расчета нормативов, обозначены проблемы и пути их решения.

Ключевые слова: бюджет, нормативы, расходы, содержание, оплата, методика, формирование.

Реформы системы межбюджетных отношений и системы местного самоуправления неразрывно связаны между собой. Если в области реформирования местного самоуправления началом нового этапа реформы можно считать принятие Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», то в плане межбюджетных отношений основополагающим моментом в рамках работы по реформированию является внесение поправок в Бюджетный кодекс РФ в 2004 г. (Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»).

Дальнейшее развитие реформы системы межбюджетных отношений связано с вступлением в силу Федерального закона от 26.04.2007 № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов

Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 63-ФЗ).

Федеральным законом № 63-ФЗ внесены изменения в ст. 136 Бюджетного кодекса РФ, которая определяет основные условия предоставления межбюджетных трансфертов.

Так, муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 % собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления [1].

Вместе с тем Федеральным законом от 27.10.2008 № 182-ФЗ «О признании утратившей силу части 3 статьи 22 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» отменено положение, согласно которому размер оплаты труда муниципальных служащих устанавли -вался в соответствии с предельными нормативами, предусмотренными законами субъекта РФ.

Таким образом, к основным инструментам межбюджетного регулирования, определенным

бюджетным законодательством, относятся, на взгляд автора, и нормативы расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

В соответствии с п. 2 ст. 136 Бюджетного кодекса РФ постановлением Правительства Амурской области от 18.02.2008. № 36 утверждена методика расчета на 2008 г. нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления области.

Согласно данной методике норматив расходов на содержание органов местного самоуправления устанавливался исходя из плановых показателей 2007 г. по налоговым и неналоговым доходам, предусмотренным в местных бюджетах, объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований области и объема расходов на содержание органов местного самоуправления. При определении объема расходов на содержание органов местного самоуправления не учитывались расходы на содержание органов местного самоуправления, производимые за счет субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации на исполнение переданных полномочий.

Практика применения нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления в 2008 г. на территории Амурской обл. показала, что при разработке методики расчета нормативов на 2009 г. необходимо учитывать следующие показатели:

— число городских округов;

— число муниципальных районов;

— число городских и сельских поселений;

— численность населения.

Отличительной особенностью Амурской

обл. является то, что территория разделена на две основные зоны: южную и северную (так называемую «зону БАМа» или местность, приравненная к районам Крайнего Севера). Естественно, расходы на содержание органов местного самоуправления в северных районах отличаются от аналогичных расходов в южных. Потому что только районный коэффициент и процентная надбавка за стаж на севере составляют 70 и 50 % соответственно.

Поэтому при разработке нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления на 2009 г. в методику был внесен ряд изменений.

Планирование расходов на содержание органов местного самоуправления должно осуществляться исходя из объема средств, которые могут быть направлены на содержание органов местного самоуправления, так как финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления происходит исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований [2].

Нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований области на 2009 г., утвержденные постановлением Правительства Амурской области от 01.11.2008 № 253, были рассчитаны исходя из следующих показателей:

— объем налоговых и неналоговых доходов, поступивших в бюджет муниципального образования по состоянию на 01.09.2008;

— объем дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности и дотации на доведение финансовой помощи до уровня 2007 г., предоставленные муниципальному образованию по состоянию на 01.09.2008;

— объем произведенных расходов на содержание органов местного самоуправления по состоянию на 01.09.2008;

— численность работников органов местного самоуправления, усредненных по группам муниципальных образований, сформированных в зависимости от численности населения и деления муниципальных образований на южную и северную зоны.

Если в 2008 г. нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления были установлены для 223 из 316 муниципальных образований области, то в 2009 г. количество таких муниципальных образований возросло до 309, что составило 98 % от их общего числа.

Рост числа муниципальных образований, для которых устанавливался норматив на содержание органов местного самоуправления, связан с падением налоговых доходов в структуре собственных доходов местных бюджетов.

За три года данный показатель снизился с 35,7 % в 2007 г. до 24,8 % в 2009 г. (см. таблицу).

В структуре налоговых доходов местных бюджетов Амурской обл. доля местных налогов очень мала, тогда как основным налогом, формирующим доходную базу бюджетов муниципальных образований, является налог на доходы физических лиц. Его доля на протяжении трех последних лет составляет в среднем 80 %. В результате муниципальные

Структура и динамика поступления доходов в местные бюджеты Амурской обл. в 2007—2009 гг., млн руб.

Показатель 2007 2008 2009 Рост поступлений, %

2008/2007 2009/2008

Доходы 15 964,4 17 564,3 19 683 1,10 1,12

Собственные доходы 9 608,3 16 860,9 18 810,8 1,75 1,12

Налоговые доходы В том числе: — НДФЛ — земельный налог — налог на имущество физических лиц 3 427,2 4 422,1 4 660,8 1,29 1,05

2 732,5 3538,1 3 805,5 1,29 1,08

41,9 154,7 211,7 3,69 1,37

12,8 23,6 62,3 1,84 2,64

Неналоговые доходы 853,9 1354,8 1132,8 1,59 0,84

Межбюджетные трансферты из бюджетов других уровней 5 327,2 11 084 13 017,2 2,08 1,17

Фонд компенсаций 6 356,1 703,4 872,2 0,11 1,24

образования становятся более дотационными и более зависимыми от областного бюджета в части финансового обеспечения.

Введение нормативного метода планирования расходов на содержание органов местного самоуправления направлено не только на оптимизацию расходов, но и на стимулирование муниципальных образований к развитию экономического потенциала территории и, как следствие, — на пополнение доходной части местных бюджетов.

Бюджетные средства, которые направляются муниципальными образованиями на содержание органов местного самоуправления сверх установленных нормативов, являются неэффективными расходами в сфере организации муниципального управления.

Согласно отчетным данным по состоянию на 01.01.2009 из 223 муниципальных образований только 19 % сформировали свои расходы в соответствии с доведенными нормативами. По итогам 2009 г. из 309 муниципальных образований расходы на содержание органов местного самоуправления в соответствии с установленными нормативами сформированы в 251 муниципальном образовании, что составляет 81 %. Объем неэффективных расходов по органам местного самоуправления Амурской обл. снизился со 177 млн руб в 2008 г. до 33 млн руб. в 2009 г.

Основными причинами превышения муниципальными образованиями установленных нормативов на содержание органов местного самоуправления Амурской обл. являются:

— нарушение одного из принципов построения бюджетной системы Российской Федерации — принципа достоверности бюджета в части реалистичности расчета доходов бюджета. Завышая объемы доходов при формировании бюджета, муниципальные образования в течение года сокращают планируемый объем доходной базы местных бюджетов;

— планирование расходов на оплату труда лиц, замещающих муниципальные должности, и муниципальных служащих в размере предельных значений, установленных законом Амурской области от 10.11.2005 № 87-ОЗ «О системе оплаты труда в органах местного самоуправления Амурской области», а не исходя из возможностей местных бюджетов. При этом расходы на оплату труда лиц, замещающих муниципальные должности, после отмены данного закона не регламентировались ни одним нормативным правовым актом.

Согласно п. 3 ст. 2 закона Амурской области от 30.06.2008 № 71-ОЗ «О некоторых гарантиях лицам, замещающим муниципальные должности в Амурской области» муниципальные образования области, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 % собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленных правительством области нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе и (или) на содержание органов местного самоуправления.

Расходы на оплату труда работников органов местного самоуправления в 2008—2009 гг. формировались муниципальными образованиями области в пределах общего объема расходов на содержание органов местного самоуправления с учетом установленных нормативов.

Отсутствие единого подхода к формированию расходов на оплату труда работников органов местного самоуправления, а также отсутствие нормативного правового акта, регулирующего пре-

дельные размеры денежного вознаграждения лиц, замещающих муниципальные должности, привели к значительным колебаниям размеров оплаты труда по муниципальным образованиям области.

Поэтому Правительством Амурской области было принято решение о разработке на 2010 г. методики расчета не только нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления, но и нормативов формирования расходов на оплату труда выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих Амурской обл.

Данная методика утверждена постановлением Правительства Амурской области от 07.12.2009 № 562. Она предусматривает установление нормативного фонда оплаты труда отдельно для глав муниципальных образований, руководителей представительных органов, муниципальных служащих, исходя из следующих показателей:

— расчетной нормативной численности муниципальных служащих и лиц, замещающих муниципальные должности области;

— расчетных нормативных окладов для муници -пальных служащих и денежного вознаграждения для лиц, замещающих муниципальные должности;

— нормативного фондообразования оплаты труда муниципальных служащих и лиц, замещающих муниципальные должности;

— отнесения муниципальных образований по группам, в зависимости от численности населения, проживающего на территории муниципального образования.

800

В результате установления нормативного фонда оплаты труда наблюдается выравнивание расходов на оплату труда лиц, замещающих муниципальные должности области, и муниципальных служащих области по всем органам местного самоуправления в зависимости от статуса муниципального образования и численности его населения, что хорошо видно на представленных рис. 1—8 (расходы приведены без учета районного коэффициента и процентной надбавки за работу в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, или в южных районах Дальнего Востока)

Особенно четко прослеживается тенденция выравнивания в поселениях с численностью менее 1 тыс. чел.

В процессе реализации постановления Правительства Амурской области от 07.12.2009 № 562 «Об утверждении на 2010 год нормативов формирования расходов на оплату труда выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих области» возник ряд проблем.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок формирования, полномочия органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования. Согласно п. 2 ст. 37 данного закона главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту. При этом глава муниципального образования — выборное долж-

500 400 300 200 100 0

Свыше 70 От 30 до 70

От 10 до 30 Численность населения, тыс. чел.

До 10

-Расходы муниципальных образований на оплату труда до установления норматива формирования расходов на оплату труда

-Расходы муниципальных образований на оплату труда после установления норматива формирования расходов на оплату труда

Рис. 1. Расходы на оплату труда глав муниципальных образований по городским округам, тыс. руб.

0 1-1-Г

Свыше 25

-1-^-1-■ I-1-1-1-1-1-1-1-1-1-1-'—

От 20 до 25 От 15 до 20 До 15

Численность населения, тыс. чел.

Расходы муниципальных образований на оплату труда до установления норматива формирования расходов на оплату

Расходы муниципальных образований на оплату труда после установления норматива формирования расходов на оплату труда

Рис. 2. Расходы на оплату труда глав муниципальных образований по муниципальным районам (районным аппаратам), тыс. руб.

500 450 400 350 300 250 200 150 100 50

Рис. 3. Расходы на оплату труда глав муниципальных образований по городским и сельским поселениям в группах с численностью населения свыше 1 тыс. чел., тыс. руб.

Свыше 7 От 3 до 7 от 1 до 3

Численность населения, тыс. чел.

Расходы муниципальных образований на оплату труда до установления норматива формирования расходов на оплату труда

—•—Расходы муниципальных образований на оплату труда после установлениянорматива формирования расходов на оплату труда

400 350 300 250 200 150 100 50

Рис. 4. Расходы на оплату труда глав муниципальных образований по городским и сельским поселениям с численностью населения до 1 тыс. чел., тыс. руб.

0

От 0,7 до 1 От 0,5 до 0,7 От 0,3 до 0,5 До 0,3

Численность населения, тыс. чел.

-Расходы муниципальных образований на оплату труда до установления норматива формирования расходов на оплату труда

—•—Расходы муниципальных образований на оплату труда после установления норматива формирования расходов на оплату труда

100 000

80 000

60 000

Свыше 70 От 30 до 70

До 10

От 10 до 30 Численность населения, тыс. человек

Расходы муниципальных образований на оплату труда до установления норматива формирования расходов на оплату труда

■Расходы муниципальных образований на оплату труда после установления норматива формирования расходов на оплату труда

20 000 18 000 16 000 14 000 12 000 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 0

л А

■ А . ^ / Л п \

\/ ^ ^ V * у ^ V /Л

V г-А_1

V

Свыше 25

От 20 до 25 От 15 до 20 До 15

Численность населения, тыс. чел.

■Расходы муниципальных образований на оплату труда до установления норматива формирования расходов на оплату труда

-Расходы муниципальных образований на оплату труда после установления норматива формирования расходов на оплату труда

3 500

3 000

2 500

2 000

1 500

1 000

500

■ I I I I I I I I I I I I I ■ I I ■ I I I I I I I I I I ■ I I ■ I I I I I I I I I I I I I I I ■ I I I I I I I I I I I I I I ■ I I ■ I I I I I I I ■ I

I ■ ■ I I ■ I I ■ 1 ■ ■ ■ ■ I ■ ■ I I I I ■

Свыше 7 От 3 до 7 От 1 до 3

Численность населения, тыс. чел.

—■— Расходы муниципальных образований на оплату труда до установления норматива формирования расходов на оплату труда

—*— Расходы муниципальных образований на оплату труда после установления норматива формирования расходов на оплату труда

Рис. 5. Расходы на оплату труда муниципальных служащих области по городским округам, тыс. руб.

Рис. 6. Расходы на оплату труда муниципальных служащих области по муниципальным районам (районным аппаратам), тыс. руб.

Рис. 7. Расходы на оплату труда муниципальных служащих области по городским и сельским поселениям в группах с численностью населения свыше 1 тыс. чел., тыс. руб.

0

0

От 0,7 до 1

От 0,5 до 0,7 От 0,3 до 0,5

Численность населения, тыс. чел.

До 0,3

Расходы муниципальных образований на оплату труда до установления норматива формирования расходов на оплату труда

Расходы муниципальных образований на оплату труда после установления норматива формирования расходов на оплату труда

Рис. 8. Расходы на оплату труда муниципальных служащих по городским и сельским поселениям в группах с численностью населения до 1 тыс. чел., тыс. руб.

ностное лицо, а глава местной администрации — муниципальный служащий.

При разработке нормативов формирования расходов на оплату труда размер норматива устанавливался отдельно для главы муниципального образования и отдельно — для руководителя представительного органа.

В результате ряд территорий Амурской обл. оказался в ситуации, когда норматив на оплату труда руководителя представительного органа установлен, а расходы отсутствуют. При этом осуществляются расходы на оплату труда главы местной администрации, тогда как при расчете норматива на оплату труда муниципальных служащих эти расходы не предусматривались.

Поэтому министерством финансов области был разработан норматив формирования расходов на оплату труда главы местной администрации, назначаемого на должность по контракту.

Еще одной проблемой, с которой столкнулись муниципальные образования области, является осуществление органами местного самоуправления расходов на выплату сохраненного денежного содержания лицам, замещавшим муниципальные должности. Данные расходы относятся к расходам на содержание органов местного самоуправления и, следовательно, ограничены нормативом формирования расходов на содержание органов местного самоуправления.

Вместе с тем гарантии, связанные с прекращением полномочий лиц, замещавших муниципальные должности, устанавливаются только в случаях, предусмотренных уставом муниципального обра-

зования. Если органом местного самоуправления принимается решение об отмене такой гарантии, как следствие, требуется внесение изменений в устав муниципального образования.

В случае внесения изменений или дополнений в устав проект муниципального правового акта должен выноситься на публичные слушания.

В дальнейшем необходимо соблюдение процедуры по заблаговременному оповещению жителей о времени и месте проведения публичных слушаний, ознакомлению с проектом муниципального правового акта, а затем и обнародование результатов публичных слушаний. Иными словами, проведение всех процедур в соответствии с законодательством потребует длительного времени.

С целью стимулирования муниципальных образований на проведение мероприятий, направленных на оптимизацию расходов на содержание органов местного самоуправления, в постановление Правительства Амурской области от 07.12.2009 № 562 внесены следующие изменения:

— в случае внесения изменений в устав муниципального образования в 2010 г. в части отмены сохраненного денежного содержания лицам, замещающим муниципальные должности, в связи с прекращением их полномочий, норматив формирования расходов на оплату труда выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и норматив формирования расходов на содержание органов местного самоуправления в 2010 г. увеличиваются на выплату данного сохраненного денежного содержания;

— при ликвидации органов местного самоуправления, сокращении должностей муниципальной службы, а также реорганизации органов местного самоуправления или изменениях их структуры, приводящих к сокращению должностей муниципальной службы, норматив формирования расходов на оплату труда муниципальных служащих и норматив формирования расходов на содержание органов местного самоуправления в 2010 г. увеличиваются на выплаты муниципальным служащим компенсации при увольнении с муниципальной службы, предусмотренные законодательством Российской Федерации [3].

В случае несоблюдения муниципальными образованиями установленных нормативов министерством финансов области, согласно п. 5 ст. 136 Бюджетного кодекса РФ и приказу министерства финансов области № 20 от 03.02.2009, может быть принято решение о приостановлении (сокращении) в установленном порядке предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) соответствующим муниципальным образованиям до приведения расходов на содержание органов местного самоуправления в соответствие с установленными нормативами.

В 2009 г. министерством финансов области принято 43 решения о приостановлении межбюд-

жетных трансфертов 35 муниципальным образованиям на сумму 36 904 тыс. руб.

Таким образом, нормативы формирования расходов на оплату труда выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих области и на содержание органов местного самоуправления области как инструмент межбюджетного регулирования позволяют оптимизировать расходы на содержание органов местного самоуправления, повысить эффективность использования средств местных бюджетов. А также в условиях недостаточности доходной базы местных бюджетов дают возможность направить высвободившиеся средства на решение других вопросов местного значения.

список литературы

1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.

2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

3. О внесении изменений в постановление Правительства Амурской области от 07.12.2009 № 562: постановление Правительства Амурской области от 14.05.2010. № 233.