CC BY
578
ПРИМЕНЕНИЕ ПРИНЦИПА ЭФФЕКТИВНОГО ГРАЖДАНСТВА В МЕЖДУНАРОДНОЙ ПРАКТИКЕ ГОСУДАРСТВ:
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Т.В. Решетнева, старший преподаватель кафедры теории и истории
государства и права Удмуртского государственного университета
Существование лиц, которые одновременно обладают гражданством двух и более государств (т.е. бипатридов), может привести к некоторым трудностям - межгосударственным спорам, в частности, при предоставлении таким лицам дипломатической защиты, исполнении ими военной обязанности или при определении компетентного правопорядка в решении вопросов международного частного права1. При этом государства, чьими гражданствами обладает бипатрид, при возникновении обозначенных споров абсолютно справедливо могут обращаться к институту своей государственной принадлежности, так как благодаря гражданству:
1) государство имеет право на осуществление дипломатической защиты в иностранном государстве в отношении своих граждан;
2) государство в отношении конкретного лица может стать ответственным перед другим государством (если его гражданин пренебрег своей обязанностью) в вопросах предотвращения противозаконных действий этого лица или в случае его наказания за совершение противозаконных действий;
3) государство не может отказать собственным гражданам в праве на въезд;
4) устанавливается для государства и его гражданина взаимная обязанность верности интересам (или преданности), и одной из важнейших составных частей этой обязанности является обязанность лица, с которым у государства установлены отношения преданности (верности), исполнить свой воинский долг;
5) государство имеет право отказывать в выдаче собственного гражданина другому государству;
6) при решении вопроса о статусе конкретного лица в ситуации вооруженного конфликта можно руководствоваться его гражданством;
7) государство чаще всего в вопросах своей компетенции по уголовным и другим делам руководствуется гражданством2.
Применительно к множественному (двойному) гражданству, обобщая позицию С.В. Черниченко, мы выделяем два варианта решения межгосударственных разногласий относительно государственной принадлежности.
Решения первой группы исходят из того, что оба гражданства лица имеют равное значение и ни одна из заинтересованных сторон не может рассчитывать на удовлетворение своей претензии, основанной на гражданстве такого лица, к другой стороне (принцип равенства).
Решения второй группы основываются на принципе эффективного гражданства: если с претензией выступает государство, с которым лицо, обладающее его гражданством, имеет большую фактическую связь, чем с другим государством, гражданством которого оно также обладает, и к которому эта претензия предъявляется, указанная претензия удовлетворяется; если же с претензией выступает государство, с которым данное лицо фактически связано слабо (т.е. не обладает его эффективным гражданством), претензия отклоняется3.
Принцип равенства гражданства при разрешении межгосударственных споров относительно государственной принадлежности би-патрида не является прогрессивным, поскольку не содержит продуктивного варианта поведения. Тем не менее в договорной практике государств можно встретить закрепление данного принципа. Так, в положениях Гаагской конвенции 1930 г. о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов о гражданстве, закреплялось, что «лицо, которое имеет гражданство двух и более государств, может рассматриваться каждым государством, в чьем гражданстве это лицо состоит, в качестве собственного гражданина» (ст. 3), при этом «государству не разрешается предоставлять гражданину свою дипломатическую защиту по отношению к государству, в чьем гражданстве это лицо также состоит» (ст. 4), а согласно ст. 5 этой Конвенции «в третьих государствах
должны обращаться с лицом, которое обладает более чем одним гражданством, так, как если бы оно имело только одно гражданство...»4.
Принцип эффективного гражданства нашел более широкое распространение и в международной договорной, и в правоприменительной практике. Так, относительно проблемы «связи с государством» международными судами был принят ряд решений. Классическим прецедентом стало дело Ноттебома, которое рассматривалось Международным Судом ООН в 1955 г. Ноттебом обладал германским гражданством, в 1905 г. он поселился в Гватемале, в октябре 1939 г. был принят в гражданство Лихтенштейна, в начале 1940 г. вернулся в Гватемалу. В декабре 1941 г. Гватемала объявила войну Германии. 30 ноября 1943 г. Ноттебом был арестован в Гватемале и интернирован в США. В 1949 г. Правительство Гватемалы арестовало имущество Ноттебома в Гватемале5. Седьмого декабря 1951 г. Лихтенштейн заявил жалобу против Гватемалы в Международный Суд ООН. В жалобе содержалось требование возместить стоимость имущества Ноттебома, а при случае и возмещение вреда. Гватемала возражала против претензий Лихтенштейна6.
Международный Суд ООН установил, что Лихтенштейн свободен в вопросе регулирования принятия в собственное гражданство, так как это сфера внутренней компетенции каждого государства. Однако от этого вопроса необходимо отделить вопрос об осуществлении дипломатической защиты, которая не является внутригосударственной сферой, а регулируется международным правом7. Суд отказал Лихтенштейну в праве на осуществление международной защиты Ноттебома против Гватемалы за причиненные истцу этим государством убытки и постановил, что:
- «в международном плане гарантии государственной принадлежности подлежали признанию другими государствами только в том случае, если они представляли собой подлинную связь между лицом и государством, гарантируемую гражданством»8;
- «на основе не прекращенных тесных отношений Ноттебома с Гватемалой и с Германией и в противоположность этому едва установленных отношений с Лихтенштейном (ни места жительства, ни длительного пребывания на территории Лихтенштейна перед натурализацией; отсутствие показателя перевода производственных и семейных дел на тер-
риторию Лихтенштейна после натурализации, а также обнаруженные обстоятельства «вынужденного» проживания в Лихтенштейне в 1946 г.) можно установить отсутствие критериев эффективности гражданства Лихтенштейна»9.
Межгосударственная договорная практика выработала ряд критериев эффективного гражданства.
1. Критерий места жительства бипатрида. Так, например, в действовавшем ранее Консульском договоре между ГДР и Австрией от 25 марта 1975 г. в ст. 1 было установлено, что для права представительства лица, которое состоит в гражданстве обоих договаривающихся государств, по смыслу настоящего договора имеет значение в первую очередь гражданство государства места жительства10. В Соглашении от 23 декабря 1993 г. между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства закреплялось, что лица, состоящие в гражданстве обеих Сторон, проходят обязательную военную службу в той Стороне, на территории которой они постоянно проживают на момент призыва (ч. 3 ст. 5).
2. Критерий осуществления гражданских и политических прав бипатридами закреплен в Положении от 21 ноября 1947 г. о Комиссии международного права: «В составе Комиссии не должно быть двух граждан одного и того же государства (п. 2 ст. 2). Однако в случае двойного гражданства кандидат считается гражданином того государства, в котором он обычно пользуется своими гражданскими и политическими правами» (п. 3 ст. 2). Аналогичные нормы закреплены в ст. 3 Статута Международного Суда ООН от 26 июня 1945 г. в отношении состава Суда.
Кроме обозначенных выше критериев (признаков) эффективного гражданства, по мнению специального докладчика Комиссии международного права ООН Р. Кордова, можно выделить также бывшее или обычное проживание лица или его проживание в прошлом в одном из государств, гражданство которых оно имеет, если данное лицо постоянно проживает в третьем государстве; военную службу в соответствующем государстве; государственную службу; язык; обращение в прошлом к данному государству с просьбой об оказании дипломатической защиты; владение недвижимой собственностью11.
Однако возникает справедливый вопрос о компетенции суда - национального или ме-
Проблемы и вопросы теории и истории государства и права
ждународного - принимать решение о наличии / отсутствии критериев эффективного гражданства.
По мнению С.В. Черниченко, Ю.Р. Бояр-са и других авторов, применение принципа эффективного гражданства национальными судами противоречит международному праву, так как, принимая решение об эффективности того или иного гражданства, внутригосударственный суд ставит себя в положение надгосударственного органа. Применение же этого принципа международными судами допустимо, поскольку государства передают на рассмотрение данных органов спорный вопрос добровольно12. Обозначенная позиция, безусловно, справедлива, но нужно учитывать, что:
- спор между государствами должен касаться вопросов международного публичного права (предоставления бипатридам дипломатической помощи, исполнении ими военной обязанности и др.);
- международный договор может разрешить соответствующим компетентным органам государства при возникновении спора руководствоваться принципом эффективного гражданства (например, использовать критерий места жительства бипатрида).
Принцип эффективного гражданства достаточно широко применяется при регулировании частноправовых отношений с иностранным элементом (например, при определении личного закона физического лица, являющегося бипатридом). При этом данный принцип закрепляется не только в международных договорах о правовой помощи по гражданским, семейным делам, но и в законодательстве государств в области международного частного права, решение о его применении национальный правоприменительный орган принимает самостоятельно (безусловно, руководствуясь предписаниями норм права).
Так, в законодательстве Германии установлено, что если речь идет только об иностранном гражданине, то в силу ст. 5 (I, 1) Вводного закона к Германскому гражданскому уложению решающее значение имеет «эффективное гражданство», т.е. гражданство страны, с которой соответствующее лицо наиболее тесно связано (основным правовым критерием здесь служит обычное место пребывания); в соответствии с § 11 Указа Президиума Венгрии № 13 «О международном частном праве» 1979 г. личным законом лица, которое имеет несколько гражданств, и ни одно из них не является венгерским граждан-
ством, является закон государства, на территории которого он имеет местожительство, а если местожительство и в Венгрии, то - венгерский закон. Личным законом лица, имеющим за границей несколько местожительств, является закон государства, с которым оно связано наиболее тесным образом (п. З)13. Что касается лиц, обладающих двойным (или множественным) гражданством, ни одно из которых не является российским, то в этом случае гражданское законодательство России в отношении личного закона такого лица закрепляет принцип эффективного гражданства (критерий места жительства)14.
Вместе с тем, если речь идет о собственном гражданине, обладающем также иностранным гражданством, то при решении вопросов международного частного права принцип эффективного гражданства уже не применяется. Так, например, в соответствии с § 11 Указа Президиума Венгрии № 13 «О международном частном праве» 1979 г., если лицо имеет несколько гражданств, и одно из них венгерское, то его личным законом является венгерский закон (п. 2); в соответствии с п. 2 ст. 1195 Гражданского кодекса РФ, если лицо наряду с российским гражданством имеет и иностранное гражданство, его личным законом является российское право. Однако установление в законодательстве государств приоритета собственного гражданства в отношении бипатрида, с одной стороны, обеспечивает такому лицу обладание всем комплексом прав в сфере международного частного права, но с другой стороны, создает такому лицу определенные проблемы, так как другое государство, гражданством которого данное лицо также обладает, может претендовать на регулирование правоотношений с участием указанного физического лица. В том случае, если между соответствующими государствами не заключен договор о правовой помощи по гражданским, семейным делам, то потенциально может возникнуть ситуация «хромающих» отношений, т.е. отношений (и соответственно правовых последствий), признаваемых в одном государстве и не признаваемых в другом.
Резюмируя вышеизложенное, мы делаем ряд основополагающих выводов.
1. Судебная и договорная практика государств, как правило, определяет гражданство бипатрида в спорных случаях в пользу того государства, «с которым лицо наиболее тесно связано». При этом критерии, на основе кото-
рых определяется «тесная связь» бипатрида с тем или иным государством гражданства (эффективное (активное) гражданство), достаточно многообразны.
2. Решение об эффективности того или иного гражданства при возникновении вопросов международного публичного права должен принимать либо международный суд, либо суд одного из государств гражданства, но при обязательном условии - такая возможность для национального судебного органа должна быть предусмотрена в соответствующем международном договоре.
3. Принцип эффективного гражданства является наиболее продуктивным при разрешении межгосударственных споров, так как при помощи него можно регулировать отдельные (нежелательные) последствия двойного (множественного) гражданства.
4. В области международного частного права законодательство государств и международные договоры закрепляют принцип эффективного гражданства, например, при установлении личного закона бипатридов, однако в отношении собственных граждан, имеющих также гражданство иностранного государства, определяют приоритет собственного гражданства. Необходимо учитывать, что несмотря на возможность возникновения «хромающих» отношений, решение о применении критериев эффективного гражданства при разрешении споров, вытекающих из частноправовых отношений с иностранным элементом, принимают национальные суды (а не международные).
Kreuzer Christine Staatsangehörigkeit und Staatensukzession: die Bedeutung der Staatensukzession für die staatsangehörigkeitsrechtlichen Regelungen in den Staaten der ehemaligen Sowjetunion, Jugoslawiens und der Tschechoslowakei. - Berlin: Duncker und Humblot, 1998. -S. 33. См. также: Österreichisches Handbuch des Völkerrechts / hrsg von Hanspeter Neuhold. - Wien: Manz, 1997.-S. 135-137.
2 Praxis des Völkerrechts. Zweite überarbeitete und ergänzte Auflage unter Mitarbeit von dr. iur Christoph Lanz (Bern) und lic.iur Stephan Breitenmoser (Basel). Verlag Stämpfei & cie AG. Bern, 1982. - S. 361.
3 Черниченко C.B. Международно-правовые вопросы гражданства. - M., 1968. - C. 106-107.
4 Praxis des Völkerrechts. Zweite überarbeitete und ergrenzte Auflage unter Mitarbeit von dr. iur Christoph Lanz (Bern) und lic.iur Stephan Breitenmoser (Basel). Verlag Stämpfei & cie AG. - Bern, 1982. - S. 367.
5 Декрет о конфискации имущества лиц, принадлежавших к государству, с которыми Гватемала состояла в войне или которые с 7 октября 1938 г. обладали гражданством такого государства, применялся также в том случае, если позже такие лица приняли гражданство другого государства.
6 Praxis des Völkerrechts. Zweite überarbeitete und ergrenzte Auflage unter Mitarbeit von dr. iur Christoph Lanz (Bern) und lic.iur Stephan Breitenmoser (Basel). Verlag Stämpfei & cie AG. - Bern, 1982. - S. 362-363.
7 Cm.: Praxis des Völkerrechts. Zweite überarbeitete und ergrenzte Auflage unter Mitarbeit von dr. iur Christoph Lanz (Bern) und lic.iur Stephan Breitenmoser (Basel). Verlag Stämpfei & cie AG. - Bern, 1982. - S. 363.
8 Бояре Ю.Р. Вопросы гражданства в международном праве.-М., 1986.-С. 20.
9 Praxis des Völkerrechts. Zweite überarbeitete und ergrenzte Auflage unter Mitarbeit von dr. iur Christoph Lanz (Bern) und lic.iur Stephan Breitenmoser (Basel). Verlag Stämpfei & cie AG. - Bern, 1982. - S. 364.
10 Kammann K. Probleme mehrfacher Staatsangehörigkeit unter besonderer Berücksichtigung des Völkerrechts. -Frankfurt am Main; Bern; New York; Nancy: Lang, 1984. -S. 90.
11 См.: Черниченко C.B. Указ. соч. - C. 109.
12 Бояре Ю.Р. Указ. соч. - С. 19-20.
13 Там же. - С. 38.
14 Пункт 4 ст. 1195 Гражданского кодекса РФ.
