CC BY
317
ИСТОРИЯ, КУЛЬТУРА, 'ЭКОНОМИКА, УРАЛА И ЗАУРАЛЬЯ 12-13 ноября 2015 г. С. 341-347
УДК 343.35
ПРЕВЫШЕНИЕ ВЛАСТИ ИЛИ СЛУЖЕБНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ КАК КОРРУПЦИОННОЕ ПРЕСТУПЛЕНИЕ В УГОЛОВНОМ ПРАВЕ БЕЛАРУСИ
В. В. Хилюта
В юридической литературе превышение власти и служебных полномочий принято считать частным случаем злоупотребления полномочиями. Существование такого состава преступления обусловлено традицией советского законодательства, берущей начало с УК РСФСР 1922 года. Основанием создания нормы стало желание разработчиков закона, действовавших в тяжелейших социально-экономических и политических условиях, вопреки опасениям создателей Уголовного Уложения 1903 года, установить наказание «за все и всякие нарушения служебного долга». Для полного разграничения составов должностных злоупотреблений и была разработана система дробления преступлений против интересов службы, в результате чего каждый из составов должностных преступлений должен был иметь равный статус, т.е. иметь общий характер. В этой связи и появилась необходимость в конструировании трех норм: 1) злоупотребление полномочиями: неисполнение обязанности служащим соблюдать закон путем злоупотребления своими правами (полномочиями); 2) превышение полномочий: неисполнения обязанности служащим соблюдать закон путем вторжения в чужую компетенцию, нарушения порядка исполнения обязанностей в пределах своей компетенции, совершения действий, ни в чью компетенцию не входящих; 3) бездействие: неисполнение обязанности служащим путем неиспользования прав и неисполнения обязанностей в пределах своей компетенции [1, с. 18].
В целом, можно сказать, что преступления, связанные с превышением должностных полномочий, подрывают эффективность служебного администрирования и авторитет власти в обществе, оказывают разрушающее влияние на различные сферы общественной жизни, в связи с чем социальная опасность указанных деяний чрезвычайно велика. При совершении такого преступления как превышение власти или служебных полномочий виновный открыто игнорирует требования, предъявляемые государством и служебным долгом, и демонстративно посягает не только на установленный порядок несения службы, но и на многие гарантированные Конституцией права личности, общества и государства.
Умышленный выход лица за пределы предоставленных ему полномочий свидетельствует о его повышенной общественной опасности, о более глубоком и осознанном пренебрежении к службе, к деятельности государственного аппарата, нежели злоупотребление властью или служебными полномочиями (ст. 424 УК), которое совершается в пределах компетенции лица, уполномоченного на выполнение служебных функций. В ст. 426 УК предусмотрена ответственность за «Умышленное совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы прав и полномочий, предоставленных ему по службе, повлекшее причинение ущерба в крупном размере или существенного вреда правам и законным интересам граждан либо государственным или общественным интересам (превышение власти или служебных полномочий)».
Суть такого преступления как превышение власти или служебных полномочий заключается в том, что должностное лицо нарушает правовое предписание использовать только те полномочия, которые предоставлены ему в рамках служебной компетенции. Действия должностного лица в этом случае изначально незаконны только потому, что они совершены неуполномоченным должностным лицом, юридически не наделенным правом на их совершение [2, с. 44]. В данном случае объективную сторону превышения власти или служебных полномочий образуют не распорядительные или управленческие действия, а любые другие, которые должностное лицо не вправе было совершать в определенной обстановке (или при сложившихся обстоятельствах).
Таким образом, специфика деяния при превышении власти или служебных полномочий состоит в том, что действия должностного лица не могут рассматриваться в рамках его компетенции, а совершаются им в связи с имеющимися возможностями - должностным положением, в силу которого лицо может воздействовать на поведение иных лиц и обладает практическими возможностями реализации своих намерений. Фактически в данном случае происходит эксплуатация должностным лицом своего особого статуса, т.е. положения, а не имеющихся должностных полномочий. Исходя из этого, можно констатировать, что при превышении власти или служебных полномочий (ст. 426 УК) должностное лицо использует не имеющиеся у него служебные полномочия, а соответствующее ему должностное положение (1), при этом такое лицо действует явно противоправно, что никак не может порождать правоотношений в сфере компетенции чиновника (2).
В то же время должностное лицо при совершении злоупотреблений может незаконно использовать свое положение либо возможности, которыми оно обладает вследствие занимаемого им служебного положения (но не полномочия). Однако многочисленные случаи таких злоупотреблений служебным положением, совершаемые должностными лицами, на сегодняшний день остаются в большинстве случаев за пределами уголовно-правового запрета. Все это указывает нам на то, что сущностью превышения власти или служебных полномочий должно признаваться не столько использование во вред предоставленных прав и полномочий (явный выход за пределы компетенции), сколько возможностей, непосредственно вытекающих из имеющихся прав и полномочий должностного лица.
Ввиду того, что ст. 426 УК называется превышение власти или служебных полномочий можно заключить, что должностное лицо, совершая действия, превышает не только свои служебные полномочия, но и имеющуюся у него власть. Таким образом, в уголовном законе идет речь о двух видах преступного поведения, которые следует разграничивать по субъекту преступления: превышение власти может совершить лицо, наделенное властными полномочиями, т.е. представитель власти; а любое другое должностное лицо при совершении рассматриваемого преступления превышает служебные полномочия, которые предоставлены ему правовыми актами, определяющими круг его прав и обязанностей по должности.
Превышение власти - это действия должностного лица, которое используя властные полномочия в отношении подчиненных или более широкого круга лиц, при выполнении своих функций выходит за пределы имеющихся прав и полномочий.
Превышение служебных полномочий - это действия должностного лица, которое при осуществлении административно-хозяйственных или организационно- распорядительных функций выходит за пределы предоставленных ему прав и полномочий и совершает действия, которые он не вправе был совершать.
Согласно п. 13 постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 16 декабря 2004 г. № 12 «О судебной практике по делам о преступлениях против интересов службы (ст.ст. 424 - 428 УК)» превышение власти или служебных полномочий (ст. 426 УК) может выражаться в умышленном совершении должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его прав и полномочий, предоставленных ему по службе, то есть относящихся к полномочиям другого должностного лица, в том числе вышестоящего по службе, либо действий, которые могли быть совершены самим должностным лицом только при наличии особых обстоятельств, либо действий, которые никто ни при каких обстоятельствах не вправе совершать.
Таким образом, исходя из названного судебного определения, превышение власти или служебных полномочий может выражаться в следующих формах:
1) совершение должностным лицом действий, относящихся к полномочиям другого должностного лица, в том числе вышестоящего по службе (например, решение вопроса входит в компетенцию министра, а не начальника управления министерства; принятие решения о выпуске товара инспектором отдела таможенного оформления и таможенного контроля, а не руководителем соответствующего отдела). В данном случае происходит выход за
С. С. Хилюта. УРЕСЫШЕЛУЕСЛАСТУУЛУ СЛУЖЕБЛТ1ХПОЛНОМОЧИЙ ААА АОРРУУЦУОЛЛОЕ...
пределы компетенции должностного лица, когда последним совершаются действия, входящие в компетенцию вышестоящего или любого другого должностного лица;
2) совершение должностным лицом действий, которые могли быть совершены самим должностным лицом только при наличии особых обстоятельств (например, применения оружия не в момент нападения или побега преступника; применение оружия в отношении несовершеннолетнего, если его действия не создавали реальной опасности для жизни других лиц). Особые обстоятельства в данном случае это такие, в связи с наступлением которых расширяется круг полномочий должностного лица. Превышение полномочий в этом случае состоит в том, что должностное лицо самовольно выходит за пределы своей компетенции при отсутствии особых правоустанавливающих обстоятельств.
3) совершение должностным лицом действий, которые никто ни при каких обстоятельствах не вправе совершать. В этом случае должностное лицо совершает противоправные действия, руководствуясь различными мотивами, а полномочия на совершение этих действий не могут быть на законном основании предоставлены ни одному должностному лицу в связи с его служебной деятельностью (применение пыток, провокация преступлений сотрудниками правоохранительных органов, требование и получение спонсорской помощи для организации, уничтожение документов, подтверждающих алиби подозреваемого, сокрытие преступления, вовлечение начальником подчиненного в совершение преступления с использованием его служебной зависимости и т.д. [2, с. 46; 3, с. 79]).
В то же время, сама судебная практика и доктрина уголовного права исходит из того, что как превышение власти или служебных полномочий квалифицируются иные (помимо упомянутых Пленумом Верховного Суда) действия, совершаемые должностными лицами: совершение должностным лицом действий единолично в тех случаях, когда они могли быть совершены только коллегиально либо в соответствии с порядком, установленным законодательным актом, по согласованию с другим должностным лицом или органом; совершение должностным лицом действий, хотя и входящих в компетенцию данного должностного лица, но которые допустимы лишь при определенных условиях, отсутствующих в данном случае (совершение действий, выполнение которых разрешается с особого разрешения или с соблюдением особого порядка).
При решении вопроса о том, совершило ли должностное лицо действия, которые явно выходят за пределы его прав и полномочий, необходимо в первую очередь определить эти пределы, т.е. установить объем предоставленных лицу прав и обязанностей. Совершенные должностным лицом действия могут быть признаны явно выходящими за пределы его полномочий в случае, когда такое превышение было очевидным, бесспорным в первую очередь для самого виновного (например, лицо понимает, что обстоятельства, при которых он мог бы совершить определенное действие, в данном случае отсутствуют).
Для констатации явного выхода за пределы предоставленных прав и полномочий следует исходить из двух критериев: объективного и субъективного. Объективный критерий связан с несоответствием действий должностного лица сущностным предписаниям права, оцениваемых с материальных позиций. Субъективный критерий связан с отношением должностного лица к своим действиям, т.е. осознанием им того факта, что потерпевшие или другие лица понимают противоправный характер его действий. Поэтому явность выхода за пределы предоставленных прав и полномочий означает бесспорный характер выхода должностного лица за пределы его компетенции как с точки зрения самого виновного, так и с позиций правовой регламентации этих пределов.
Диспозиция рассматриваемой статьи уголовного закона является, по сути своей, бланкетной и для признания в деянии лица наличия состава преступления необходимо обращаться к соответствующим нормативным правовым актам для установления точной компетенции должностного лица, а также определения конкретных нарушений. Объем прав и полномочий должностного лица определяется его служебной (должностной) компетенцией, которая закрепляется в различных документах (нормативных и иных правовых актах, инструкциях, приказах, уставах и т.д.). Поэтому точное установление должностной компетенции, т.е. объ-
ема прав и полномочий должностного лица, является обязательным условием для решения вопроса о том, совершило ли это должностное лицо действия, явно выходящие за пределы его прав и обязанностей. Отсутствие в соответствующих процессуальных документах такого обоснования исключает уголовную ответственность по ст. 426 УК.
Применительно к данному составу преступления превышение прав и полномочий можно отождествить с совершением действий, не входящих в компетенцию должностного лица. Компетенцию же данного лица составляют конкретные права и обязанности, которыми наделяется должностное лицо в силу занятия определенной должности и осуществления служебных функций. Приобретая права и обязанности должностное лицо наделяется определенными полномочиями для их осуществления [4, с. 26; 5, с. 400-401]. В данном случае полномочия следует рассматривать как предоставленную возможность реализации и обеспечения этих прав и обязанностей. Поэтому выход за пределы полномочий всегда будет связан с выходом за пределы предоставленных прав.
Если имеет место расплывчатость и неоднозначность в регламентации полномочий должностного лица, также как и нечеткое его инструктирование, порождающее различное толкование на практике относительно предоставленных прав и полномочий, либо вообще неознакомление лица с его полномочиями, то вопрос о привлечении к уголовной ответственности по ст. 426 УК должен решаться отрицательно, ибо должностные полномочия представляют собой границы поведения, которые нарушаются. Нет связи с должностными полномочиями, нет и выхода за их пределы.
Правомерная реализация должностных полномочий предполагает выполнение двух требований в совокупности: 1) правомерное основание реализации (юридический факт, при наличии которого полномочие может быть реализовано); 2) соблюдение процедурной формы. Нарушение либо материального, либо процессуального основания реализации должностного полномочия представляет собой его превышение, т.к. и в первом и во втором случае происходит выход за пределы полномочий [6].
Наряду с этим следует иметь в виду, что не всякое нарушение процедур принятия решений, выходящих за пределы компетенции и другие действия подобного характера, автоматически свидетельствуют о выходе лица за пределы предоставленных ему полномочий. Формальное нарушение процедуры совершения должностных (служебных) действий, не меняющих правовой природы таковых, не может образовывать превышение власти или служебных полномочий.
Превышение власти или служебных полномочий имеет место только в том случае, когда совершаемые лицом неправомерные действия связаны с осуществлением им своей служебной деятельности, когда в отношениях с потерпевшими лицами виновный выступает именно как должностное (официальное), а не частное лицо. В иных случаях лицо может нести ответственность по другим статьям УК, но не за должностное преступление. Так, например, сотрудник милиции, незаконно применивший вверенное ему оружие в конфликте, который возник на почве личных неприязненных отношений, вне какой-либо связи с возложенными на него служебными обязанностями несет уголовную ответственность как частное лицо [7].
Таким образом, неправомерно рассматривать действия лица, непосредственно не находящегося при исполнении своих служебных (должностных) обязанностей, как превышение власти или служебных полномочий. Чаще всего такого рода действия следует квалифицировать по статьям УК, предусматривающим ответственность за преступления против личности. В этой связи между превышением полномочий и пребыванием лица на службе (т.е. выполнением должностных обязанностей) должна быть установлена соответствующая связь [8, с. 56].
Использование авторитета занимаемой должности и служебных связей, если при этом должностное лицо само не совершало действий по службе и не нарушало нормативных правовых актов, регламентирующих его деятельность, не может считаться превышением власти или служебных полномочий, но при определенных условиях эти действия могут квалифицироваться как подстрекательство к соответствующему преступлению. Вместе с тем, основанием призна-
В. В. Хилюта. ПРЕВЫШЕНИЕ ВЛАСТИ ИЛИ СЛУЖЕБНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ КАК КОРРУПЦИОННОЕ...
ния деяния как превышения власти или служебных полномочий должен быть не момент его совершения, - служебное или неслужебное время, - а его связь с должностным положением лица.
Преступным последствием согласно ч. 1 ст. 426 УК являются: а) причинение ущерба в крупном размере; б) причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан либо государственным или общественным интересам.
Крупным размером (ущербом в крупном размере) признается размер (ущерб) на сумму, в двести пятьдесят и более раз превышающую размер базовой величины, установленный на день совершения преступления.
Причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан либо государственным или общественным интересам - понятие оценочное. В данном случае следует обозначить характеристику последствия, указанного в ч. 1 ст. 426 УК, с количественной и качественной сторон. Качественная сторона содержит констатацию факта нарушения названных в законе ценностей: прав и законных интересов граждан, законных интересов общества или государства. Количественная сторона выражена в определении «существенное» и состоит в оценке размера вреда, степени нарушения этих ценностей.
Применительно к данному составу преступления под существенным вредом понимаются последствия, связанные с причинением морального, физического или нравственного вреда личности, нарушением конституционных прав гражданина, нарушением нормальной работы предприятия, учреждения, организации, которое привело к длительному перерыву либо приостановлению их деятельности и т.п. Вопрос о существенности нарушения указанных прав и интересов решается исходя из конкретных обстоятельств дела.
При оценке существенности вреда необходимо учитывать степень отрицательного влияния противоправного деяния виновного на нормальную работу организации, характер и размер понесенного ею материального ущерба, число потерпевших граждан, тяжесть причиненного им физического и морального вреда. Чаще всего к существенному вреду по ст. 426 УК относили: незаконное задержание лица, сокрытие должностным лицом совершенного преступления, дискредитацию авторитета органов власти и пр.
Специфический характер причинной связи в составе превышения власти или служебных полномочий состоит в том, что причиной преступления являются действия лиц, описанные в законе, а следствием - существенное нарушение прав и законных интересов граждан либо охраняемых интересов общества или государства. В каждом случае, для констатации наличия причинной связи необходимо установить, что действие лица предшествовало существенному нарушению прав и законных интересов граждан, охраняемых интересов общества или государства во времени, являлось необходимым условием наступления предусмотренных УК последствий.
Субъективная сторона преступления характеризуется виной в виде прямого либо косвенного умысла. Виновное лицо осознает, что совершает действия, которые явно для него самого выходят за пределы предоставленных ему прав и полномочий, предвидит наступление последствий в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства и желает наступления этих последствий (прямой умысел), сознательно допускает или относится к их наступлению безразлично (косвенный умысел).
При этом мотивы и цели преступного превышения власти или служебных полномочий могут быть различными (месть, карьеризм, иные личные побуждения, зависть, обида, корысть, ложно понятые интересы службы и т.д.) и не имеют никакого значения для квалификации (за исключением ч. 2 ст. 426 УК). Преступная небрежность при превышении власти или служебных полномочий невозможна, т.к. явный выход должностного лица за рамки своей компетенции всегда им осознается.
Превышение власти или служебных полномочий граничит со злоупотреблением властью или служебными полномочиями. В обоих составах виновное должностное лицо совершает противоправные деяния с использованием своих служебных полномочий. Если при злоупотреблении властью или служебными полномочиями должностное лицо совершает деяние в
пределах своих полномочий, то при превышении - с явным выходом за пределы. Уголовным законом при совершении обоих преступлений предусмотрено наступление одинаковых последствий - причинение ущерба в крупном размере или существенного вреда правам и законным интересам граждан либо государственным или общественным интересам. Вместе с тем между этими преступлениями существует различие в объективной и субъективной стороне. Чтобы установить, является ли выход должностного лица за пределы прав и полномочий явным, следует сопоставить компетенцию должностного лица с совершенным деянием.
Тем не менее, на практике особо остро вопрос о соотношении ст. 424 и ст. 426 УК может возникнуть тогда, когда должностным лицом совершаются действия, которые могли быть совершены самим должностным лицом только при наличии особых обстоятельств. Так, при злоупотреблении полномочиями должностное лицо незаконно, вопреки интересам службы использует предоставленные ему законом права и полномочия, также как и при одной из форм превышения полномочий (совершение должностным лицом действий при исполнении служебных обязанностей, в пределах своей компетенции, но при отсутствии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте) [9, с. 258]. Например, сотрудник правоохранительных органов скрыл преступление от учета путем фальсификации материалов дос-ледственой проверки с последующим вынесением необоснованного постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, либо списал материалы в номенклатурное дело без принятия процессуального решения. В данном случае действия виновного могут быть квалифицированы и по ст. 424 УК и по ст. 426 УК [10, с. 14]. Однако если незаконность поведения должностного лица применительно к превышению полномочий очевидна, то при злоупотреблении такая очевидность не всегда ясна. Поэтому для решения вопроса о разграничении ст. 424 УК и ст. 426 УК необходимо точное выяснение пределов полномочий должностного лица, а также определение конкретных нарушений этих полномочий.
Характер действий при злоупотреблении в целом находится в рамках служебных полномочий должностного лица: эти действия можно было бы считать правомерными, если бы они вызывались служебной необходимостью. Напротив, при превышении полномочий лицо всегда выходит за пределы своей служебной компетенции, хотя нередко руководствуется ложно понятыми интересами службы. Таким образом, при незаконном использовании полномочия в пределах компетенции должностного лица имеет место злоупотребление полномочиями, а при совершении действия, не входящего в компетенцию должностного лица, - выход за пределы полномочий.
При превышении власти или служебных полномочий «инициатива» превышения обычно исходит от должностного лица, и реализует ее он также сам. Однако возможны случаи превышения предоставленных полномочий по приказу вышестоящего должностного лица. Уголовную ответственность за причинение вреда в этом случае несет лицо, отдавшее незаконный приказ или распоряжение. Уголовная ответственность исполнителя приказа наступает лишь в случае исполнения заведомо незаконного (преступного) приказа. Неисполнение заведомо незаконного приказа или распоряжения исключает уголовную ответственность.
В случае, когда должностное лицо выходит за пределы предоставленных ему полномочий, но делает это в связи с чрезвычайными или иными обстоятельствами, когда затягивание времени на совершение определенного действия и получения на это разрешения повлекло бы наступление тяжких последствий. Если действия такого должностного лица в условиях чрезвычайных обстоятельств нормативными правовыми актами не были урегулированы, то совершенное деяние следует расценивать с учетом положений о крайней необходимости (ст. 36 УК) или обоснованного риска (ст. 39 УК).
Превышение власти или служебных полномочий может иметь место как при осуществлении должностным лицом функций представителя власти, так и при выполнении им организационно-распорядительных либо административно-хозяйственных функций, а равно совершения юридически значимых действий. В этом заключается отличие рассматриваемого состава преступления от других уголовно наказуемых деяний, также связанных с превышением полномочий (например, принуждение к даче показаний, ответственность за которое
В. В. Хилюта. ПРЕВЫШЕНИЕ ВЛАСТИ ИЛИ СЛУЖЕБНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ КАК КОРРУПЦИОННОЕ...
предусмотрена ст. 394 УК). Следовательно, если превышение власти или служебных полномочий образует специальный состав преступления, то ответственность наступает только по специальной норме уголовного закона.
В данном случае также необходимо учитывать, что действующий УК в ряде статей Особенной части предусматривает совершение должностными лицами преступлений с использованием служебных полномочий. Однако совершение таких преступлений должностными лицами нельзя рассматривать как специальные виды превышения власти или служебных полномочий (несмотря на то, что можно сказать, что всякое преступление запрещено законом, и никто не вправе его совершать, а раз так, то это всегда превышение власти или служебных полномочий и деяние лица необходимо квалифицировать по совокупности преступлений), скорее, речь может идти о злоупотреблении властью или служебными полномочиями.
Литература
1. Раднаев В.С. Проблемы квалификации злоупотребления полномочиями в коммерческих и иных организациях: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.08. - М., 2007.
2. Любавина М.А. Разграничение злоупотребления должностными полномочиями и превышения должностных полномочий // КриминалистЪ. - 2010. - № 1.
3. Лосев В.В. Преступления против интересов службы: юридический анализ и правила квалификации. - Минск. - 2010.
4. Галахова А.В. Превышение власти или служебных полномочий. Вопросы уголовно-правовой квалификации. - М., 1978.
5. Жалинский А.Э. Избранные труды. Том 2. Уголовное право. - М., 2015.
6. Греков К.А. Соотношение категорий «злоупотребление должностными полномочиями» и «превышение должностных полномочий» в уголовном праве России // Юристъ-Правоведъ. - 2007. - № 2.
7. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. А.В.Бриллиантова. - М., 2010 // Консультант Плюс: Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «Юрспектр». - М., 2010.
8. Смелова С.В. Уголовная ответственность за превышение должностных полномочий. -Вологда, 2012.
9. Гааг И.А., Разыграева Е.Н. Проблемы квалификации преступлений, связанных со злоупотреблением и превышением должностных полномочий // Вестник Кемеровского государственного университета. - 2014. - № 3. - Т. 1.
10. Яни П. Разграничение должностного злоупотребления и превышения должностных полномочий // Законность. - 2007. - № 12.
