CC BY
42
ПРЕРОГАТИВА ГОСУДАРСТВА ИЛИ УЧАСТИЕ ГРАЖДАН В УПРАВЛЕНИИ РЕСУРСАМИ: ПЕРСПЕКТИВЫ НЕФТЯНОГО ФОНДА АЗЕРБАЙДЖАНА
Мехмет КАЛЁНДЖУ
стипендиат Школы евроазиатских, российских и восточноевропейских исследований Джорджтаунского университета (Вашингтон, США)
Для развивающихся стран, расположенных на периферии мировой экономической системы, зависимость есть не что иное, как выбор их собственных элит, будь то государственные чиновники или политические лидеры. Чем для такой страны обернется связь с мировым экономическим центром — модернизацией и процветанием или зависимостью и отсталостью, — во многом обусловлено стратегией развития, выбранной ею самой.
С этой точки зрения анализ экономической политики властей того или иного государства позволяет судить, в каком направлении оно движется: к процветанию и демократии или к авторитаризму и отсталости, что особенно важно в отношении стран, одновременно переживающих процесс государственного строительства и активной разработки своих богатых природных ресурсов. В этом плане наглядным примером может служить Азербайджан.
Введение
В стране, которая находится на периферии мировой экономической системы, деятельность транснациональных корпораций способна либо увековечивать ее положение сателлита и, соответственно, отсталость, либо содействовать процветанию и модернизации. По какому пути пойдет государство, зависит от позиции его руководства, прежде всего от политического лидера. Я утверждаю, что для развивающихся стран, расположенных на периферии мировой экономической системы, зависимость есть не что иное, как выбор их собственных элит, будь то государственные чиновники или политические лидеры. Чем для такой страны обернется связь с мировым экономическим центром — модернизацией и процветанием или зависимостью и отсталостью, — во многом обусловлено стратегией развития, выбранной ею самой.
При прочих равных условиях1 государство способно само устанавливать правовые рамки, в которых иностранный капитал будет действовать на его территории. Соответственно, оно способно контролировать влияние зарубежных инвестиций на экономичес-
1 Если только страны-основатели транснациональных корпораций не принудят государство, в котором эти корпорации работают, дипломатическими или военными средствами ввести нормы и правила, неприемлемые с точки зрения общепризнанных стандартов.
кое развитие страны. Это справедливо, прежде всего, по отношению к добывающим отраслям экономики: предприятия этой сферы жестко привязаны к месторождениям, транспортировка ресурсов — дело нелегкое, окончательные решения о разработке месторождений принимает не частный бизнес, а государство, на территории которого месторождения располагаются. Соответственно, правительства имеют возможность достаточно жестко регулировать деятельность иностранных добывающих компаний и сопряженный бизнес.
Чтобы деятельность транснациональных компаний способствовала общему развитию страны, правительству необходимо решить несколько задач и прежде всего понять, на что оно может рассчитывать в отношениях с такими структурами, на что — не может. Иными словами, правительству нужно примириться с тем, что у транснациональной корпорации есть свои собственные интересы и в первую очередь она стремится обеспечить своим акционерам максимальную прибыль. Как отмечал коммерческий директор компании «БП», крупнейшего игрока на рынке нефтяных и газовых проектов Азербайджана, «мы не агентство по оказанию помощи и не благотворительная организация. Наша цель — создавать богатство для своих акционеров. Мы будем преуспевать в том случае, если общества, в которые мы инвестируем средства, будут процветать»2. Таким образом, у транснациональных компаний и страны, на территории которой они действуют, могут оказаться общие интересы и обе стороны сумеют сообща их реализовать, если будут сотрудничать. Во-вторых, власти должны стремиться к формированию широкого среднего класса и с этой целью вовлекать местный малый бизнес в отрасли, сопряженные с добычей полезных ископаемых. В-третьих, им необходимо наращивать человеческий капитал и накапливать производственные ноу-хау. В-четвертых,— создавать институты, независимые от политического влияния и защищенные конституцией. Эти институты и должны осуществлять общий контроль в сфере освоения природных ресурсов. В-пятых, доход от эксплуатации природных ресурсов следует аккумулировать в специальном фонде, контроль над которым принадлежит не правительству и президенту, а независимому управляющему совету. В-шестых, получаемый доход необходимо обратить на создание в национальной экономике долгосрочных источников дохода. В связи с этим для управления тем богатством, которое составляют природные ресурсы — в Азербайджане это прежде всего нефть, — жизненно важно отдавать себе отчет в том, что такие ресурсы рано или поздно истощатся. И чтобы рост экономики, поддерживающийся за счет освоения природных богатств, не остановился, власти должны позаботиться, чтобы доход от их использования вкладывался в новые предприятия и в создание новых постоянных источников дохода, способных заменить истощающиеся природные ресурсы. По мнению Дж. Стиглица, правительству необходимо создать специальный сберегательный и стабилизационный фонд для размещения в нем средств, получаемых от использования природных ресурсов, чтобы оградить национальную экономику от негативного эффекта резких колебаний цен. И, наконец, правительство обязано обеспечить максимальную прозрачность, подотчетность, а также участие граждан в принятии решений относительно того, как расходовать средства, полученные от эксплуатации природных ресурсов.
Но первейшее и основное требование — власть должна быть готова все это делать. В конце концов именно от лидера государства ожидают, что он проявит инициативу и запустит весь процесс. Президенту нужно не искать источник легитимации своих авторитарных устремлений, а проявить готовность расстаться с предоставленной ему властью рас-
2 McAuslan A. Panel: «Caspian Oil Windfalls: Who Will Benefit?» hosted by the Open Society Institute and the Center for Strategic and International Studies, 12 May 2003. Conference Proceedings [http://www.osi-az.org/ cow_docs/osispeechbaku.pdf].
поряжаться доходами от эксплуатации природных ресурсов, делегировав эту возможность и ответственность специальному органу, пользующемуся конституционной защитой. Кроме того, необходимо, чтобы подобные институты формировались путем внесения поправок в конституцию, а не простым изменением действующего законодательства, поскольку в последнем случае они не будут защищены от воздействий со стороны властей и президента. Применительно к развивающейся стране о ее движении к авторитаризму и отсталости или демократии и модернизации можно судить именно по тому, в какой степени выполняются эти требования, и по готовности президента отказаться от соответствующей власти. Особенно это справедливо по отношению к стране, экономика которой основана прежде всего на экспорте природных ресурсов
Азербайджан: не демократия, но и не авторитаризм
Как отмечает Адам Пжеворски, экономический прогресс не обязательно предполагает прогресс политический, но в экономически развитых странах демократия оказывается более устойчивой3. Самуэль Хантингтон, говоря о той же корреляции между экономическим и политическим развитием, напротив, утверждает, что на начальном этапе развития определенный уровень авторитаризма обязателен и благотворен, поскольку позволяет создать институты для долгосрочного поддержания политической стабильности. Азербайджан, который еще не пришел к ситуации, предполагаемой какой-либо из этих двух теорий, тем не менее дает нам наглядную модель для их проверки. С 1991 года, когда после распада Советского Союза республика получила независимость, демократия и авторитаризм шли в ней рука об руку. Но прежде чем мы обратимся к детальному рассмотрению ее политического развития, отметим, что, оценивая азербайджанский режим по степени его демократизации и политической открытости, следует четко разграничить периоды правления Г ейдара Алиева и его сына — Ильхама Алиева. Эти два политических режима утверждались в разное время. Соответственно, различалась региональная, международная и внутренняя ситуация. Более того, по нашему мнению, Гейдар Алиев в какой-то степени был вынужден стать авторитарным лидером и не мог позволить себе большей демократичности, поскольку в годы его правления сохранение региональной и внутренней стабильности — необходимые условия привлечения прямых зарубежных капиталовложений и запуска долгосрочных проектов. Ведь наличие в стране сильных оппозиционных партий разного направления задержало бы реализацию подобной политики, а то и вовсе сделало бы ее невозможной. Ильхам Алиев, напротив, пришел к власти в ситуации, когда в регионе установилась относительная стабильность, конфликт с Арменией из-за Нагорного Карабаха по меньшей мере утратил остроту, в республику уже пришли все иностранные инвесторы, какие только могли прийти, начали осуществляться проекты по освоению природных ресурсов. Вызовы, на которые нужно отвечать нынешнему правительству, — это необходимость управлять разработкой и использованием природных ресурсов, необходимость трансформировать их в долгосрочные механизмы генерирования доходов, а также необходимость обеспечить всем гражданам страны равные возможности пользоваться результатами этой работы.
3 Cm.: Przeworski A. Democracy and Development: Political Institutions and Well-Being in the World, 1950—1990. Cambridge University Press, 28 August 2000.
Политическую систему Азербайджана трудно четко определить в терминах авторитаризма-демократии: в стране продолжают уживаться и то и другое. Как заметил Сванте Корнелл, «Азербайджан сегодня — не демократия, но и не авторитарный режим в его чистом виде, подобный установившимся в республиках Центральной Азии, с которыми Азербайджан связан в культурном, языковом и религиозном плане. В Азербайджане есть активная и разнообразная оппозиция, относительно свободные СМИ, оживленная политическая жизнь. Лидеры оппозиции (и пресса) открыто и резко критикуют режим, даже организуют демонстрации и митинги, что ныне нереально в странах Центральной Азии»4. Народу Азербайджана предоставлено право свободно высказывать свое несогласие с политикой правящей партии, которое он широко использует. Однако для политики правящей партии характерно столь же жесткое противодействие оппозиции. Так, против ее лидеров возбуждались судебные процессы, им запрещалось заниматься политикой, их отправляли в ссылку, они были вынуждены эмигрировать, в стране закрывали антиправительственные радио- и телеканалы, печатные СМИ, выборы и демократические процедуры никогда не соответствовали международным стандартам. Но в том, что касается демократизации, основная проблема Азербайджана — не законодательство, допускающее демократические методы, а их реализация на практике. Так, перед вторыми парламентскими выборами (2000 г.) в законодательство страны были внесены изменения (главным образом благодаря международному давлению), которые, казалось бы, должны были дать оппозиционным партиям возможность участвовать в избирательной кампании. «Однако, — отмечает Корнелл, — серьезные нарушения при проведении выборов и позже, при подсчете голосов, свели улучшения на нет и внушили серьезные сомнения не только в развитии Азербайджана по пути к более плюралистическому обществу, но и в его политической стабильности»5. Как видим, политическая система республики колеблется между требованиями оппозиции о демократизации и авторитарными тенденциями правящей партии.
Источники легитимности нынешнего режима
Несколько факторов позволяют правительству Ильхама Алиева сосредоточить в своих руках власть, достаточную для того, чтобы, не боясь ответственности, нарушать демократические принципы и проводить в высшей степени сомнительные подсчеты голосов. Легитимность действий правительства Гейдара Алиева поддерживалась иными факторами. Как мы уже отмечали, авторитарные тенденции прежней администрации до определенной степени оправдывались существовавшими в то время внутренними и внешними проблемами, в том числе необходимостью срочно решать вопросы, обусловленные вопиющей бедностью значительной части населения республики, и необходимостью обеспечить территориальную целостность страны в ситуации конфликта с Арменией. Международные проблемы главным образом и обеспечивали администрации ее легитимность, даже перевешивая по значимости внутренние проблемы. В чем же состоят эти внутренние проблемы, отступившие тогда на второй план? Сегодня, как отмечает Дэвид Кэйз, азербайджанский народ по-прежнему страдает от бедности. В конце 1990-х годов вся экономика страны, не связанная с нефтяным сектором, стремительно сворачивалась, половина населения республики была вынуждена существовать на доход, равный
4 Cornell S. Democratization Falters in Azerbaijan // Journal of Democracy, 12 February 2001. P. 181—191.
5 Ibidem.
26 долл. в месяц; уже более 10 лет миллионы беженцев из Карабаха живут в железнодорожных вагонах. В связи с этим Д. Кэйз подчеркивает: «Бум на нефтяных месторождениях Азербайджана изменил силуэт столицы республики, но не изменил вопиющей нищеты, в которой живет большинство азербайджанцев»6. Правозащитная организация «Транс-пэренси интернэшнл» оценивает Азербайджан после сомнительных выборов 2003 года как одну из наиболее коррумпированных и страдающих от махинаций стран мира. К экономической неэффективности добавился громкий скандал, связанный с коррупцией ряда высокопоставленных правительственных чиновников, усиливший недовольство населения режимом Алиева и поддержку таких оппозиционных групп, как «Мусават». Не прибавляется и политических свобод. Действия оппозиции подавляются, кандидат на пост президента председатель Демократической партии страны Расул Гулиев был вынужден эмигрировать и руководил избирательной кампанией из Нью-Йорка по телефону. Сопредседатель той же партии Сердар Джалалоглы со времени выборов находится в тюрьме, и общественность убеждена, что суды контролируются режимом7. Международные организации, направившие наблюдателей на выборы 2003 года, описывают эту избирательную кампанию как фарс, изобиловавший запугиванием электората, насилием, вбрасыванием бюллетеней и жестокими репрессиями.
До какой степени эти внутренние факторы влияют на легитимность нынешнего правительства в глазах граждан и способствуют ли ее укреплению, если учесть, что Ильхам Алиев не обладает харизмой своего отца, а население республики, по крайней мере значительная его часть, воспринимает нынешнего главу государства не как президента, избранного народом, а как человека, намеченного на эту должность? Иными словами, как он оправдывает столь высокую концентрацию власти в своих руках? Пусть у него нет тех оснований для проведения авторитарной политики, которые были у его отца, в его распоряжении есть нечто лучшее — международное признание легитимности нынешнего главы государства, что выражается в осуществляющихся проектах нефте- и газодобычи, в том числе в строительстве трубопроводов с участием нескольких государств региона, в суммах уже пришедших в республику инвестиций, в роли Азербайджана в войне с терроризмом и т.п.
Отмеченные факторы делают смену правительства в республике рискованной и весьма нежелательной для ее соседей и для государств, участвующих в этих проектах. Заинтересованные страны предпочитают закрывать глаза на нарушения прав человека и подрыв демократических процессов в Азербайджане, так как хотят, чтобы в нем было твердое, стабильное правительство, которому они могут доверять. Самый важный источник легитимности администрации Алиева — поддержка США. С первых лет своего правления Гейдар Алиев успешно использовал нефтедобывающие компании и свои связи в Вашингтоне, чтобы установить доверительные отношения с властями Соединенных Штатов, и добился возобновления с их стороны помощи официальному Баку. Решающую роль в поддержании добрых двусторонних отношений сыграл бывший заместитель госсекретаря Ричард Армитаж. Он стал инициатором создания и сопредседателем Американо-азербайджанской торговой палаты и с первых лет независимости республики поддерживал близкие отношения с семьей Алиева. Что еще важнее, он играл ключевую роль в установлении деловых контактов между администрацией Алиева и нефтяными компаниями, оказывая им консалтинговые услуги. Личные связи воплотились в проект на 7,4 млрд долл. — «контракт века» с участием 10 компаний, включая такие ведущие нефтяные фирмы Запада, как «БП», «Юнокал», «Коноко-Филипс», «Экссон-Мобил», «Шеврон» и «Пензойл». В партнерстве с Государственной нефтяной компанией
6 Case D. Azerbaijan’s Crude Doctrine // Mother Jones Magazine, July 2004.
7 Cm.: Ibidem.
Азербайджанской республики (ГНКАР) они создали консорциум под названием «Азербайджанская международная операционная компания» (АМОК), которая планирует добыть 7—13 млрд баррелей нефти. С этой целью АМОК уже инвестировала 4 млрд долл. и намерена в ближайшие годы вложить еще 10 млрд. Запасы нефти и природного газа, а также геополитическое положение Азербайджана делают республику весьма привлекательной в глазах компаний и их стран-основателей. Нефтяные запасы Каспийского моря почти равны запасам Саудовской Аравии: 200 млрд баррелей (что оценивается в 4 трлн долл.) и 250 млрд баррелей, соответственно. По прогнозам, к 2008 году только Азербайджан будет добывать 1 млн баррелей нефти в день. А Соединенные Штаты сделали все, чтобы при ее транзите не пользоваться традиционными, но рискованными маршрутами по территории России и Ирана. К тому же значение официального Баку растет не только благодаря запасам нефти, но и в связи с его ролью в антитеррористической войне. В свое время Гейдар Алиев помог Соединенным Штатам в их борьбе с этой угрозой, открыв воздушное пространство Азербайджана для американских военных самолетов, в благодарность за что получил от Вашингтона военную помощь. Для международного сообщества Азербайджан — важное нефтедобывающее государство и надежный союзник в войне с терроризмом. «Американское правительство считает проходящие через Азербайджан трубопроводы жизненно важными для снабжения Америки нефтью, — замечает Д. Кэйз и продолжает: Война в Ираке еще больше упрочила позиции Алиева в глазах Вашингтона: Азербайджан был одним из немногих мусульманских государств, поддержавших войну». В сумме эти слагаемые международной ситуации обеспечивают правительству Ильхама Алиева достаточную легитимность и достаточную толерантность мирового сообщества (или его неосведомленность?) в отношении авторитарной политики нынешнего президента страны.
Ильхам Алиев на перепутье
Как мы уже отмечали, условия, в которых действует правительство Ильхама Алиева, весьма отличаются от тех, в которых приходилось работать правительству его отца. Соответственно, различались и ожидания в отношении этих двух лидеров. Проще всего сформулировать эти различия следующим образом: Гейдару Алиеву предстояло на государственном уровне запустить механизм, который позволил бы вовлечь в оборот природные ресурсы страны. Этот механизм был необходим, чтобы обеспечить долгосрочную региональную стабильность и экономическое развитие, привлечь иностранные инвестиции и покончить с вопиющей бедностью. Для достижения этой цели глава государства был вынужден время от времени подавлять оппозиционные силы, по своему потенциалу способные поставить под угрозу создание такого механизма. А Ильхаму Алиеву ныне нужно лишь управлять механизмом, который уже на ходу. Соответственно, от него требуется совсем другое: получать максимально возможную отдачу от вложенных в страну капиталов, проводить оптимальную политику государственных расходов и инвестирования, обеспечить максимальную прозрачность действий государства, а также участие общественности в принятии решений по использованию доходов от эксплуатации природных ресурсов. Однако при всех различиях ситуации, в которой приходилось (и приходится) действовать правительствам Гейдара Алиева и Ильхама Алиева, в положении обоих есть характерная общая черта — особые источники легитимности режима и своих авторитарных тенденций.
Для Гейдара Алиева этот источник коренился преимущественно во внутренних факторах: требования национальной безопасности в связи с конфликтом в Нагорном Кара-
бахе, высоким уровнем бедности, необходимостью как можно быстрее пустить в дело нефтегазовые ресурсы — все это заставляло мириться с его авторитарными тенденциями. А Ильхаму Алиеву, если он не получит для своего правления необходимой легитимации внутри страны, то есть из избирательных урн, будет вполне достаточно и той легитимности, которую он может получить из международных источников. Значение Азербайджана для Соединенных Штатов как союзника в войне с терроризмом, масштабы уже полученных республикой иностранных инвестиций, ожидаемые прибыли от капиталовложений в добычу нефти и газа, способность Каспийского региона стать для мира источником энергоснабжения, альтернативным Саудовской Аравии, — все эти факторы дают мировым игрокам, особенно США, достаточные основания для того, чтобы закрывать глаза на нарушения официальным Баку прав человека и на другие аспекты его политики, идущие вразрез с демократическими ценностями. У Ильхама Алиева сегодня есть возможность самому решать, откуда ему лучше черпать легитимность для своего правительства: из международных связей или из урн для голосования.
При той международной легитимности, которой обладает Ильхам Алиев, только от него самого зависит, идти ли навстречу перечисленным выше ожиданиям. Я не сомневаюсь, что многие государства, а западные нефтяные корпорации особенно, не будут иметь ничего против того, чтобы он продолжал свою авторитарную политику, лишь бы не возникало угроз проектам в нефтегазовой сфере. Учитывая, какая власть ныне сосредоточена в руках И. Алиева, его предпочтения относительно этих проектов и будут иметь решающее значение для политического и экономического развития Азербайджана, для всего будущего республики.
Чтобы представить себе возможное влияние того или иного сценария развития событий на политическую и экономическую ситуацию в стране, целесообразно проанализировать политику властей относительно принятия решений об инвестировании нефтяных доходов. Как правительство распоряжается этими доходами, дает ли оно возможность населению участвовать в принятии решений по данному вопросу, допускает ли максимально возможную гласность своих действий по использованию доходов от нефти? В чем сильные и слабые стороны распоряжения доходами в Азербайджане в сравнении с моделями, реализуемыми в других богатых нефтью регионах и странах — от американского штата Аляска до Кувейта? Анализ структуры и действий Государственного нефтяного фонда Азербайджана способен многое сказать о тенденциях в отношении власти к демократии или авторитаризму; о том, что произойдет с доходами от нефти — испарятся ли они без следа или правительство сумеет трансформировать истощающиеся природные ресурсы в постоянные механизмы производства дохода; о том, собирается ли официальный Баку максимально усилить свой контроль над использованием доходов от нефти или же намерен передать эти функции институтам, прозрачным и открытым для контроля со стороны граждан.
Управление доходами от природных ресурсов в Азербайджане
Не желая повторять прежние ошибки богатых нефтью стран (в данном случае точнее — проклятых нефтью), официальный Баку решил избежать чрезмерного расходования средств, учредив специальную «шкатулку» для аккумуляции доходов от природных ресурсов — Государственный нефтяной фонд Азербайджана. Таким образом республика
стремится контролировать инфляцию, которая иначе резко подскочила бы в результате притока получаемых от нефти денег, и удержать стабильность валютного курса. Кроме того, в стране разработана Программа борьбы с бедностью, цель которой — обеспечить эффективное использование нефтегазовых ресурсов для смягчения царящей в стране нищеты. В этом отношении Азербайджан более или менее подготовлен к тому, чтобы распоряжаться этим богатством на основе проработанных проектов и продуманной стратегии, а при их реализации постоянно консультируется с МВФ и Всемирным банком.
Нынешнее правительство уверено, что в первую очередь следует восстановить добычу энергоресурсов и лишь после этого думать о реформировании республики. В противоположность известным странам-рантье, то есть государствам Ближнего Востока, которые мы выше обозначили «проклятыми нефтью» странами, Азербайджан всячески избегает распределять свой доход от нефти между гражданами, родственными узами связанными с членами правящей партии или с правительственными чиновниками. Политика в обращении с доходами от нефти прежде всего заключается в том, чтобы средства, остающиеся после возмещения производственных издержек, аккумулировать в Государственном фонде, а дивиденды от Фонда инвестировались в развитие инфраструктуры и в другие конкретные проекты преобразования экономики, а также в решение некоторых специфических для страны задач, например в облегчение участи беженцев. Все эти проекты осуществляет Государственный нефтяной фонд. Для этой цели в него направляют средства из разных источников, в том числе выручку от продажи причитающейся государству доли добываемой сырой нефти или газа, разумеется оставшуюся после необходимых вычетов, предусмотренных законодательством; выплачиваемые надбавки; плату компаний за право пользования недрами; накопленные платежи операторов8, действующих в рамках соглашений о разделе продукции; арендные платежи зарубежных фирм за использование государственного имущества (в рамках заключенных нефтегазовых контрактов); доходы от продажи переводимых Азербайджану активов и, наконец, доходы от инвестирования средств, принадлежащих самому Фонду.
Затем руководство страны приступило к реализации Программы борьбы с бедностью, нацеленной на использование доходов от нефти и газа для поддержания сбалансированного роста всех отраслей экономики. Однако даже при стремительном развитии нефтегазового сектора и сопряженных отраслей иностранные инвестиции в этот сектор создают сравнительно немного новых рабочих мест. Как отмечается в проекте, «в 2002 году на предприятиях нефтяного сектора Азербайджана, находящихся в иностранной собственности, были заняты лишь около 5 000 чел. (главным образом жителей Баку), и еще примерно 61 000 чел. — на предприятиях, принадлежащих Государственной нефтяной компании (из них 74% — мужчины и 26% — женщины), в то время как общая численность активной рабочей силы составляет в Азербайджане примерно 4 млн чел. Развитие нефтегазового сектора важно для роста доходов государства, но создает лишь весьма ограниченное количество рабочих мест»9. Правительство твердо намерено укреплять и развивать другие отрасли экономики, что позволит создавать новые рабочие места, поощрять выполнение региональных программ, а также активизировать процесс приватизации, развитие финансового и банковского сектора, малого и среднего бизнеса. Как отмечала Светлана Цалик, Азербайджан использовал преимущества, которые ему дала возможность учиться на опыте других нефтедобывающих государств, и извлек урок из их ошибок.
8 Компаний, выступающих в качестве партнеров Государственной нефтяной компании Республики Азербайджан.
9 Poverty Reduction Policy. В кн.: Azerbaijan: Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP). World Bank. P. 108 [http://poverty.worldbank.org/files/Azerbaijan_PRSP.pdf].
---------------------------------------------------- 1S6-------------------------------------------------------
Однако вопрос о власти, иными словами, о том, в чьих руках будет сосредоточен контроль над распоряжением нефтяными богатствами, будь то аккумулирование средств в Государственном фонде, их расходование на инфраструктурные проекты или на общественные нужды, — остается открытым. Конечно, правительства Гейдара Алиева и его сына Ильхама осуществляли различные экономические меры, в том числе по реализации Программы борьбы с бедностью, институциональные нововведения — вроде учреждения Государственного нефтяного фонда для управления доходами от нефти. При этом, как мы уже отмечали, они постоянно консультировались с МВФ и Всемирным банком. Однако специалисты по проблемам региона резко критиковали как их самих, так в их лице и правящую партию за то, что они сосредоточили в своих руках слишком большие возможности воздействовать на политику в этой сфере. Так, член парламентского комитета по бюджету Назим Иманов утверждает: «В настоящий момент в соответствии с действующим законодательством Нефтяной фонд целиком контролируется одним-един-ственным лицом — президентом Азербайджана. .. .Такая ситуация неприемлема в принципе, говорим ли мы о нынешнем главе государства или о будущих президентах»10. И упомянутая нами выше С. Цалик отмечает необходимость децентрализовать контроль, распределив его между несколькими институтами, а также обеспечить прозрачность действий правительства, чтобы застраховать страну от ситуации «нефтяного проклятия». Она утверждает, что Фонд, полностью подчиненный президенту страны, может рухнуть, даже при том, что инвестиционная политика главы государства будет безупречна. Более того, даже если эти средства расходуются не вполне прозрачно, прибыль Фонда может быть выше всяческих похвал. Однако положение граждан от этого может никак не улучшиться11. Чтобы избежать «проклятия ресурсов», — продолжает она, — необходимо продолжать реформы с тем, чтобы повысить роль других ветвей власти и дать гражданам информацию и реальные возможности следить за финансово-бюджетной политикой и влиять на нее.
В связи с этой критикой посол Азербайджана в США г-н Пашаев сообщил: «Чтобы обеспечить больший общественный контроль над деятельностью Нефтяного фонда, после активных консультаций с МВФ и Всемирным банком власти Азербайджана согласились внести изменения в закон о государственном бюджете и включить расходы Государственного нефтяного фонда в принимаемый парламентом консолидированный госбюджет в качестве составной части инвестиционной программы страны»12. Очевидно, это важный шаг в предоставлении гражданам республики доступа к информации о действиях Фонда. Однако остается неясным, получит ли широкая общественность достаточные возможности и знания, чтобы влиять на политику Фонда в части расходования средств. Что касается отчетности административного совета Фонда, то г-н Пашаев отметил, что Фонд ежеквартально публикует отчеты о своих доходах и расходах, а также ежегодно проходит аудит, осуществляемый Счетной палатой парламента — высшим аудиторским органом страны. Но и при этом у руководства Фонда всегда остается возможность не раскрывать информацию о тех или иных своих действиях. Более того, учитывая доминирующее положение правящей партии в представительной ветви власти, высшие аудиторские учреждения не застрахованы от давления со стороны данной партии. Поэтому международное сообщество и национальные эксперты высказывают (как и прежде) серьезные сомнения относительно развития демократических процессов в стране.
10 Imanov N. Panel: «Findings and Recommendations of the Caspian Revenue Watch» hosted by the Open Society Institute and the Center for Strategic and International Studies, 12 May 2003.
11 Cm.: Tsalik S. Panel: «Findings and Recommendations of the Caspian Revenue Watch» hosted by the
Open Society Institute and the Center for Strategic and International Studies, 12 May 2003.
12 Pashaev H. Panel: «Government Plans and Challenges in Managing Petroleum Wealth» hosted by the
Open Institute Society and the Center for Strategic and International Studies, 12 May 2003.
Возможности децентрализации власти, повышения ее прозрачности и участия граждан в управлении
Хороший пример успешно управляемого фонда — Постоянный фонд американского штата Аляска. От аналогичных структур в странах Ближнего Востока и Латинской Америки он отличается неукоснительным исполнением трех требований: прозрачности, взаимного контроля на основе сдержек и противовесов, участия граждан в его делах. Прозрачность — ключевой элемент, позволяющий исключить секретность в управлении делами Фонда, которая в ином случае может привести к злоупотреблениям, в том числе к незаконному присвоению или растрате средств государственными чиновниками. Система сдержек и противовесов призвана обеспечить разделение властей и распределение контроля между институтами, отвечающими за управление разработкой и использование природных ресурсов страны. Децентрализуя контроль над этой сферой, система сдержек и противовесов должна помешать государственным чиновникам разбазаривать средства на ненадежные или недостаточно обоснованные проекты или направлять в предприятия, с которыми они связаны лично. Кроме того, как отмечает С. Ца-лик, такая децентрализация помогает власти избежать соблазна растратить значительные суммы на краткосрочные нужды в ущерб будущим поколениям. Однако здесь необходимо внести ясность в один важный вопрос: следует ли всегда, любой ценой избегать быстрого расходования средств из фонда природных ресурсов? Ведь важно не то, как быстро они расходуются, а во что они вкладываются. Если средства трансформируются в постоянные источники дохода, то власти должны иметь возможность направить их на эти цели, не считаясь с интенсивностью расходования. Однако в данном случае возникает еще один ключевой вопрос: кто будет решать, на какие проекты тратить средства? Третье условие успеха — создание механизмов для участия граждан в принятии решений — как раз и должно обеспечить широкой общественности возможность участвовать в этом процессе, то есть в том, на какие цели тратить деньги. Смысл этого требования — сделать граждан активной стороной принятия решений и таким образом достичь широкого консенсуса относительно путей использования природных ресурсов.
На Аляске с самого начала особое внимание уделяют децентрализации контроля над Постоянным фондом штата. Чтобы обеспечить такую децентрализацию, для управления делами этой структуры создана самостоятельная неполитическая организация: Корпорация постоянного фонда Аляски13. Тем самым штат сумел изолировать управление вырученными от добычи нефти средствами от любого политического влияния. Далее штат обеспечил институциональную независимость Фонда, приняв специальную поправку к конституции. С этого момента Фонд в своей деятельности вынужден руководствоваться нормами, определенными в поправке, а не законами, открытыми для модификаций в интересах правящей партии. Более того, хотя Корпорация фонда и независима в своих инвестиционных решениях, она несет ответственность как перед властями, так и перед гражданами штата14. Кроме того, решением его губернатора учрежден Консультативный комитет Аляски по инвестициям, чтобы обеспечить участие общественности в управлении средствами Фонда. В Комитет входят представители от групп потребителей, бизнеса, властей и общественности, а проводимые в нем слушания позволяют учитывать
13 Cm.: Tsalik S. Caspian Oil Windfalls: Who Will Benefit? Chapter 2: Natural Resource Funds. The Open Society Institute, The Caspian Revenue Watch Program, 2003. P. 22.
14 Cm.: Ibid. P. 22.
общественное мнение в вопросе об использовании доходов от нефти15. Наряду со слушаниями Комитет проводит открытые семинары, на которых старается информировать граждан о состоянии дел со средствами, полученными от добычи нефти. Г убернатор штата г-н Хаммонд считает, что не власти, а сами граждане Аляски должны решать, на что именно лучше тратить деньги, и поощряет их участие в принятии решений об использовании доходов. Для этого местные власти стимулируют организацию в средствах массовой информации публичных дискуссий и просят граждан высказывать свое мнение по вопросам, обозначенным в СМИ16. После широкой дискуссии о том, на какие цели лучше использовать средства: на экономическую диверсификацию, на проведение общественных работ или на выплату гражданам штата ежегодных дивидендов — участники дискуссии отдали предпочтение программе выплаты дивидендов17. Именно таким путем жители Аляски — реальные собственники природных ресурсов штата — стремятся обеспечить ситуацию, когда каждый человек непосредственно участвует в получении выгоды от использования этих богатств.
В некоторых отношениях Постоянный фонд Аляски может служить образцом для Азербайджана. Размещая доход от использования природных ресурсов в зарубежных банках, правительство Алиева сняло с себя возможные подозрения в том, что государственные чиновники используют не по назначению или присваивают средства, полученные от использования природных ресурсов. Но правительству следует пойти дальше, то есть защитить Фонд конституционными нормами и ограничить сверхвысокий контроль властей над его средствами. Тем самым правительство выбило бы почву из-под ног тех, кто утверждает, что независимо от того, какие именно институты якобы осуществляют контроль над Фондом, реально он остается под пристальным оком президента. Во-вторых, правительству необходимо обеспечить большую прозрачность и предоставить гражданам страны возможность более пристально следить за действиями Фонда. Однако просто сделать эту информацию гласной еще недостаточно для того, чтобы обеспечить участие общества в принятии решений. Гражданам нужно получать сведения о деятельности Фонда и о возможных альтернативных стратегиях инвестирования. Необходимо видеть различие между прозрачностью какой-то деятельности и информированным участием общества в этой деятельности. Как отмечает Стейнер, если прозрачность — возможность получить информацию, то информированное участие общества — его способность синтезировать полученную информацию, формировать рациональное мнение по поводу этой информации, а также отстаивать выработанное мнение в процессе публичной политики. Чтобы информировать общественность, правительство Алиева могло бы, как это делают власти штата Аляска, учредить общественные консультативные советы и привлечь к работе в них представителей разных сегментов общественности республики. Проводя публичные слушания и семинары, консультативный совет мог бы просвещать граждан по вопросу разработки природных ресурсов и отстаивать взгляды большинства населения на переговорах с представителями отрасли и властями. Высокая эффективность региональных общественных консультативных комитетов, учрежденных на Аляске после аварии танкера «Эксон Валдез», приведшей к разливу нефти и загрязнению окружающей среды, свидетельствует о больших возможностях подобных советов, в частности, они информируют нефтяные компании об озабоченности граждан состоянием окружающей среды. Что же касается правительства, то оно может пойти дальше сугубо эколо-
15 Cm.: Kasson J. The Creation of the Alaska Permanent Fund // Trustee Papers. Vol. 5. Alaska Permanent Fund Corporation, 1983. U,ht. no: Tsalik S. Caspian Oil Windfalls: Who Will Benefit?
16 Cm.: Alaska is Still Looking for Ways to Spend Its Revenues from Oil // New York Times, 14 December 1980. U,ht. no: Tsalik S. Caspian Oil Windfalls: Who Will Benefit?
17 Cm.: Tsalik S. Caspian Oil Windfalls: Who Will Benefit? Chapter 2: Natural Resource Funds. P. 22.
гических проблем, например сформировать совет граждан для наблюдения за деятельностью Государственного нефтяного фонда. Такой совет мог бы выступать в качестве посредника между гражданами и властями при обсуждении вопросов об использовании средств, полученных от добычи нефти, а участие граждан в работе совета прибавило бы доверия не только к тем целям, ради которых используется Фонд, но и к самому правительству Алиева.
3 а к л ю ч е н и е
Глядя на Азербайджан, мы видим растущее государство, которое сегодня имеет более или менее равные возможности стать как демократическим, так и авторитарным. Выбор здесь целиком зависит от предпочтений политической элиты страны. Она свободна в этом выборе, поскольку располагала (и располагает) достаточными источниками легитимности. Иными словами, представители элиты могут сохранять свои посты и управляя авторитарно, без согласия граждан. У Гейдара Алиева были веские основания прибегать к авторитарным методам и подавлять голос оппозиции. Ведь в тот период под угрозой находилась территориальная целостность страны — необходимо было завершить войну с Арменией. Чтобы обеспечить долгосрочную стабильность и развитие, следовало привлечь зарубежных инвесторов, а выступления оппозиции могли затормозить этот процесс. Поэтому народ республики готов был мириться с авторитарным курсом правительства до тех пор, пока он содействовал решению острейших проблем, в том числе безопасности государства и борьбе с бедностью.
Достаточными источниками легитимности для своего правительства располагает и Ильхам Алиев, что позволяет ему проводить авторитарную политику, невзирая на несогласие граждан. Однако эта легитимность исходит не из внутренней ситуации, а от международного сообщества, западных нефтегазовых компаний и, соответственно, западных государств, так или иначе участвующих в разработке нефтегазовых ресурсов Азербайджана. Полагаясь на эти прочные связи, Ильхам Алиев может игнорировать критику и стать еще одним авторитарным правителем. Очевидно, что короткого периода его пребывания на посту президента недостаточно, чтобы судить о стремлении нынешнего главы государства к демократии или авторитаризму, однако его политика в отношении нефтегазовых ресурсов страны дает нам определенную возможность для предположений. Правительство республики предпринимает важные меры, направленные на то, чтобы избежать «нефтяного проклятия», поразившего многие богатые нефтью страны, в том числе учреждает институты, помогающие эффективнее распоряжаться нефтяными богатствами. Однако руководству республики необходимо идти дальше — сознательно и целенаправленно укреплять эти институты, передавая им полномочия управлять ресурсами страны, ныне принадлежащие президенту.
