CC BY
321
Политические институты, процессы и технологии
В.И. Борисенко, E.H. Чернышёва
Преобразования политической системы России в начале XXI в.
Статья посвящена изменениям в политических институтах Российской Федерации с целью обеспечения эффективности политической системы и соответствия ее реалиям современного российского общества. В статье рассматриваются такие вопросы, как увеличение сроков полномочий Президента РФ и Государственной Думы, реформа высших органов судебной власти РФ, изменение порядка формирования Совета Федерации и Госдумы, преобразования партийной системы страны.
Ключевые слова: Президент России, Совет Федерации, Государственная Дума РФ, Верховный Суд РФ, политические партии РФ.
Политическая система Российской Федерации, основы которой заложены Конституцией 1993 г., стабильна. Однако жизнь диктует необходимость внесения изменений в политические институты страны с целью обеспечения эффективности политической системы и соответствия ее реалиям современного российского общества. Эти изменения представляют собой поправки, прежде всего, в некоторые конкретные статьи самого Основного Закона страны, а также в ряд других законодательных актов, которые регулируют порядок формирования и деятельности Совета Федерации и Государственной Думы, политических партий Российской Федерации. Данная статья является очередной публикацией, посвященной процессам трансформации государственных и общественных институтов современной России [1].
Первые изменения, которые вносились в Конституцию РФ, имели технический характер и были связаны с изменением названий и количества субъектов РФ путем объединения регионов [3, ст. 65].
В конце 2008 г. в Конституцию были внесены первые содержательные изменения с момента ее принятия 12 декабря 1993 г. [Там же, ст. 81, 96,
¡= О --------г--------------"-------------------^ > -------Г--
х х сам, поставленным Государственной Думой [11]. Эти поправки всту-
ш ^ пили в силу в день их официального опубликования 31 декабря 2008 г. * з Увеличение срока полномочий Президента и Госдумы, двух всена-
| ш родно избираемых органов власти, предоставляло им больше времени ■а ° для реализации намеченных программ развития общества, а также по° с зволяло развести сроки выборов депутатов и главы государства, что укрепляло один из базовых элементов политической устойчивости страны.
Выборы депутатов Госдумы и Президента РФ по новым правилам состоялись соответственно в 2011 и 2012 гг.
Выборы Государственной Думы VI созыва на пять лет состоялись 4 декабря 2011 г. В выборах участвовали все семь официально зарегистрированных политических партий. По результатам голосования, четыре партии, представленные в предыдущем созыве Госдумы («Единая Россия», КПРФ, «Справедливая Россия» и ЛДПР), прошли в нижнюю палату парламента, однако представительство их по сравнению с предыдущим созывом изменилось.
На состоявшихся 4 марта 2012 г. выборах в первом же туре победил
B.В. Путин, набравший 63,6% голосов. Другие участники выборов получили значительно меньше: Г.А. Зюганов (КПРФ) - 17,18%; М.Д. Прохоров (самовыдвиженец) - 7,98%; В.В. Жириновский (ЛДПР) - 6,22%;
C.М. Миронов («Справедливая Россия») - 3,85%. Впервые Президент был избран на 6 лет [16]. 7 мая 2012 г. он вступил в должность.
Первый отчет правительства в Госдуме о проделанной работе был представлен в апреле 2009 г.
2014 г. был отмечен внесением существенных поправок, относящихся к высшим судебным органам страны и прокуратуре [3, гл. 7], а также к порядку формирования Совета Федерации [Там же, ст. 95].
Ведущее звено судебной власти Российской Федерации до 2014 г. составляли Верховный Суд РФ - высший судебный орган по гражданским, уголовным, административным и иным делам, которые рассматривали суды общей юрисдикции, а также Высший Арбитражный Суд РФ - высший судебный орган по разрешению экономических споров между субъектами экономической деятельности.
В 2014 г. была проведена кардинальная реформа этих судебных органов. С инициативой объединения высших судебных инстанций в июне 2013 г. выступил Президент России В.В. Путин. Цель этой реорганизации - обеспечить единые подходы к разрешению споров с участием
как граждан, так и организации, а также споров с органами государственной власти и органами местного самоуправления; установить общие правила организации судопроизводства; добиться единообразия в судебной практике. В ноябре 2013 г. соответствующий законопроект был внесен в Госдуму, а 5 февраля 2014 г. утвержден Закон о поправках к Конституции об объединении Верховного и Высшего Арбитражного Судов РФ в новый орган - Верховный Суд Российской Федерации, в ведение которого передавалось разрешение экономических споров [5].
В соответствии с этим законом, Верховный Суд Российской Федерации является единым высшим судебным органом по гражданским делам, разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с федеральным конституционным законом. Он призван также осуществлять надзор за деятельностью федеральных судов и давать разъяснения по вопросам судебной практики.
Высший Арбитражный Суд РФ упразднялся, а вопросы осуществления правосудия, отнесенные к его ведению, передавались в юрисдикцию Верховного Суда РФ. Новый объединенный Верховный Суд РФ не принадлежит к системе судов общей юрисдикции, как это было в период 1993-2014 гг.
В новый Верховный Суд входят 170 судей. Был предусмотрен особый порядок формирования первоначального состава судейского корпуса. В июле 2014 г. обновленный Верховный суд РФ приступил к работе. В настоящее время местом пребывания Верховного Суда РФ является Москва, однако планируется его переезд в Санкт-Петербург, где с 2008 г. в исторических зданиях Сената и Синода располагается Конституционный Суд - орган конституционного контроля. Таким образом, Санкт-Петербург станет местом сосредоточения высших органов судебной власти России.
Законом, предусматривавшим объединение Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ, расширялись и полномочия Президента по назначению прокуроров [5].
В июле 2014 г. был принят федеральный конституционный закон, по которому Президенту РФ предоставляется право назначать в Совет Федерации представителей, число которых не должно превышать 10% от числа членов палаты. Одновременно запрещается вновь избранному президенту в свой первый срок освобождать от должности таких представителей, если они были назначены до его вступления в должность [17].
Порядок формирования Совета Федерации менялся неоднократно. Но до 2014 г. это не требовало корректировки Конституции. Достаточно было внести изменения в Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации».
С
61
Ч С
аз
В декабре 1993 г., в ходе выборов Федерального Собрания, члены Совета Федерации избирались непосредственно населением. С декабря 1995 г. до конца 2001 г. в состав этой палаты входили по должности, т.е. автоматически, глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов каждого субъекта федерации. Это означало, что обновление Совета Федерации происходило по частям в зависимости от выборов в регионах.
С 2002 г. в этот орган избирались, а не входили по должности, именно представители, а не главы законодательного и исполнительного органов власти субъектов федерации. Избирались они на срок полномочий делегирующего их органа. Новый порядок формирования Совета Федерации ликвидировал противоречие, заключавшееся в том, что в законодательный орган входили главы исполнительной власти субъектов федерации и, таким образом, нарушался принцип разделения властей, а также позволил организовать работу этого органа на постоянной основе [14].
Освободившиеся от работы в верхней палате парламента главы исполнительных органов власти субъектов федерации входят в возглавляемый Президентом России Государственный Совет РФ - совещательный орган, призванный один раз в три месяца обсуждать важнейшие проблемы жизни страны и давать рекомендации по их решению. Первое заседание Государственного Совета состоялось в ноябре 2000 г.
В 2009 г. порядок формирования Совета Федерации был вновь изменен. Согласно новой норме, сенаторами могли стать только депутаты региональных законодательных собраний или органов местного самоуправления, при этом их полномочия должны были начинаться сразу же со дня избрания в регионе. Кроме того, местные законодательные собрания могли отзывать сенаторов [8]. Все эти нормы вступили в силу с 1 января 2011 г.
С января 2013 г. был введен ныне действующий порядок формирования Совета Федерации. Новый закон, в частности, устанавливает две различные процедуры наделения полномочиями сенатора. Так, сенатором от законодательного органа может стать только депутат этого органа, а претенденты в сенаторы от исполнительной власти будут выбираться (из трех кандидатов) вместе с губернатором. Кандидат в сенаторы не может быть моложе 30 лет, а также должен обладать безупречной репутацией и постоянно проживать на территории соответствующего субъекта РФ в течение пяти лет, либо в совокупности в течение 20 лет, предшествующих выдвижению кандидатом. При этом новая процедура избрания сенатора не допускает отзыва сенатора по инициативе губернатора [15].
г
Ч С
Изменениям подвергался и порядок избрания Государственной 63 Думы. С декабря 1993 г. до конца 2006 г. выборы депутатов Государственной Думы проводились по смешанной избирательной системе: одна половина депутатов избиралась на основе мажоритарной системы по одномандатным округам, а другая половина - на основе системы пропорционального представительства по общефедеральным избирательным партийным спискам (порог прохождения партии в Госдуму составлял 5%).
Законом 2005 г. было отменено избрание депутатов по одномандатным округам и установлен лишь принцип пропорциональной избирательной системы, т.е. голосование по партийным спискам. При этом к распределению депутатских мандатов стали допускаться только партии, набравшие не менее 7% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Партиям было запрещено объединяться в выборные блоки, а членам одной партии запрещалось проходить по спискам другой. Кроме того, были убраны нижний порог явки избирателей и возможность голосовать против всех [9]. Выборы Государственной Думы по этим нормам были проведены в декабре 2007 г.
С конца 2011 г. на фоне протестного движения, связанного с выборами в Государственную Думу, в обществе, в политической элите, в руководстве страны стала актуальной идея возвращения к смешанной системе выборов депутатов Госдумы для укрепления связей между избирателями и народными представителями. Высказывались разные предложения. В марте 2013 г. Президент России В.В. Путин внес в Госдуму соответствующий законопроект.
В феврале 2014 г. был принят и вступил в силу федеральный закон, по которому выборы депутатов Государственной думы с 2016 г. должны проводиться по смешанной системе. Новый избирательный закон также предусматривает пятипроцентный проходной барьер для парт-списков, а в отдельных случаях допускает к распределению мандатов и списки партий, из числа не прошедших этот барьер [10].
Претерпело изменения и время выборов в Госдуму. По ранее действовавшему законодательству выборы в Госдуму VII созыва должны были пройти 4 декабря 2016 г. Однако день голосования был перенесен. В середине июля 2015 г. Президент России подписал закон о переносе выборов Государственной Думы РФ в 2016 г. с декабря на третье воскресенье сентября [6]. В соответствии с этим законом, все последующие - после 2016 г. - выборы в Госдуму также будут проходить в третье воскресенье сентября.
Значительным преобразованиям подвергалась партийная система Российской Федерации. В 1990-е гг. политические партии и другие общественно-политические организации действовали на основании закона СССР «Об общественных объединениях» от 9 октября 1990 г. и закона
России «Об общественных объединениях» от 14 апреля 1995 г. Специальный закон о политических партиях, несмотря на неоднократно предпринимавшиеся попытки, долгое время не удавалось принять. И только 11 июля 2001 г. был утвержден федеральный закон «О политических партиях», который вступил в силу с некоторыми исключениями 14 июля 2001 г. [13].
Согласно этому закону, политические партии являются единственным видом общественных объединений, которые обладают правом самостоятельно выдвигать кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти. Следует, однако, отметить, что исключительное право политических партий участвовать в избирательном процессе наступило только с 14 июля 2003 г.
Закон установил жесткие требования к созданию и регистрации политических партий. Среди этих требований отметим некоторые. Вообще не допускается создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности. Вводится норма минимального числа членов партии. Первоначально эта норма составляла 10 тыс. человек. С 2005 г. она была увеличена до 50 тыс. При этом отделения партии более чем в половине субъектов Российской Федерации должны насчитывать не менее 500 человек, а в остальных регионах - не менее 250. С 2010 г. минимальная численность членов партий снижена до 45 тыс. человек (региональных отделений с 500 - до 450), а затем и до 40 тыс. человек (400 в регионах).
Особое внимание уделяется обеспечению финансовой прозрачности деятельности политических партий.
В Российской Федерации список официально зарегистрированных политических партий был открыт 14 марта 1991 г.: Демократическая, Социал-демократическая и Республиканская партии [4, с. 73, 78, 82]. В 1990-е гг. право на участие в выборах имели около 200 партий и движений [23]. Большинство партий существовало только на бумаге и никакого реального участия в политической жизни страны не принимало. Они активизировались только накануне парламентских выборов.
Если в 2001 г. (к моменту принятия специального закона о партиях) было зарегистрировано 59 политических партий, 35 политических организаций и 104 политических движения, то к началу 2004 г. регистрацию получили всего 44 партии: 19 новых и 25 преобразованных из объединений [2, с. 46, 48].
В результате политики укрупнения политических партий и внесения в конце 2004 г. соответствующих поправок в Федеральный закон «О политических партиях», количество партий стало сокращаться. Так, если в январе 2006 г. было зарегистрировано 37 партий, то к концу 2007 г. - только 19 [22, с. 21].
г
d с
аЗ
Осенью 2008 г. процесс самороспуска и объединения российских 65 политических партий активизировался. К началу 2009 г. на российской политической арене остались четыре парламентские политические силы: «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и «Справедливая Россия», а также три непарламентские: «Яблоко», «Патриоты России» и новая либеральная партия «Правое дело».
До 2012 г. требования к созданию политических партий были жесткими, но после массовых акций протеста конца 2011 - первой половины 2012 гг. законодательство было либерализовано: в партиях должны были состоять не менее 500 членов (вместо 40 тыс.), упрощался порядок регистрации партий [7]. Это привело к резкому увеличению их числа. По данным Министерства юстиции Российской Федерации, на 19 июня 2013 г. была зарегистрирована 71 политическая партия, 54 из которых имели право принимать участие в выборах [18, с. 3]; в конце декабря 2013 г., соответственно, - 78 и 64 политические партии [19, с. 3]. По состоянию на 4 июня 2014 г. таких партий было, соответственно, 77 и 69 [20, с. 3], а в апреле 2015 г. - 76 и 74 [21, с. 3].
Следует подчеркнуть, что многопартийная система Российской Федерации в целом сложилась и стала общенациональным политическим институтом, который обеспечивает основные права и свободы граждан страны, в т.ч. и их исключительное право на власть.
Преобразования в политических институтах России в начале XXI в. свидетельствуют о том, что политическая система страны является гибкой, динамичной, открытой к обновлению и развитию. При этом внесение такого рода изменений направлено на обеспечение политической стабильности, развитие гражданского общества, укрепление демократии.
Библиографический список
1. Борисенко В.И., Чернышёва Е.Н. Независимые федеральные органы государственной власти России // Социально-гуманитарные знания. 2015. № 8. С. 207-218.
2. Данилин П. Партийная система современной России. М., 2015.
3. Конституция РФ. Последняя действующая редакция с комментариями. URL: http://constrf.ru/ (дата обращения: 9.01.2016).
4. Кургунюк Ю.Г. Современная российская многопартийность. М., 1999.
5. О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ // Российская газета. 2014. 7 февраля.
6. О внесении изменений в статьи 5 и 102 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»: Федеральный закон от 13.07.2015 г. № 272-ФЗ // Российская газета. 2015. 16 июля.
7. О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях»: Федеральный закон РФ от 02.04.2012, № 28-ФЗ // Российская газета. 2012. 4 апреля.
8. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 14.02.2009 г., № 21-ФЗ // Российская газета. 2009. 18 февраля.
9. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 18.05.2005 г., № 51-ФЗ // Российская газета. 2005. 24 мая.
10. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ: Федеральный закон от 22.02.2014 г., № 20-ФЗ // Российская газета. 2014. 26 февраля.
11. О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации: Федеральный закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 г., № 7-ФКЗ // Российская газета. 2008. 31 декабря.
12. Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы: Федеральный закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 г., № 6-ФКЗ // Российская газета. 2008. 31 декабря.
13. О политических партиях: Федеральный закон от 11.07.2001 г., № 95-ФЗ // Интернет-портал Российской газеты. 11.07.2001 г. URL: http://www.rg.ru/2001/ 07/11/partii-dok.html (дата обращения: 8.01.2016).
14. О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 05.08.2000 г., № 113-ФЗ // Российская газета. 2000. 5 августа.
15. О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 03.12.2012 г., № 229-ФЗ // Российская газета. 2012. 7 декабря.
16. О результатах выборов Президента Российской Федерации: Постановление ЦИК РФ от 07.03.2012 г., № 112/893-6 // Российская газета. 2012. 8 марта.
17. О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: закон РФ о поправке к Конституции РФ от 21.06.2014 г., № 11-ФЗК // Российская газета. 2014. 23 июля.
18. Политические партии в Российской Федерации. 2013 год. Вып. 1. М., 2013.
19. Политические партии в Российской Федерации. 2013 год. Вып. 2. М., 2013.
20. Политические партии в Российской Федерации. 2014 год. Вып. 3. М., 2014.
21. Политические партии в Российской Федерации. 2015 год. Вып. 4. М., 2015.
22. Степанченко В. Вектор трансформации политической системы России: феномен малопартийности // Власть. 2009. № 9. С. 21-23.
23. Хамраев В. Численность партий снизилась еще на одно чтение. Дума принимает президентский законопроект // Коммерсантъ. 2009. 13 апреля.
