CC BY
313
УДК 325.14
Е.В. Володин
В.А. Волох
ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ УБЕЖИЩА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИНОСТРАННЫМ ГРАЖДАНАМ И ЛИЦАМ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА: ПРОЦЕДУРА РАССМОТРЕНИЯ ХОДАТАЙСТВА И ПОРЯДОК ИХ ТРУДОУСТРОЙСТВА
Аннотация. Понятие «убежище» имеет широкое значение. Российская Федерация предоставляет убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства путем: 1) предоставления политического убежища; 2) признания беженцем;3) предоставления временного убежища.
Vladimir Volokh
Evgeny Volodin
Keywords: Political asylum, status of the refugee, temporary asylum.
К этой категории также следует относить лиц, еще не получивших какой-либо из указанных статусов, но подавших ходатайство о получении убежища не в своей стране. Статус претендента - согласно международным документам - сохраняется за ними до тех пор, пока их ходатайство не будет рассмотрено и по нему не будет вынесено соответствующее решение [5].
Конституцией РФ предусмотрено, что наша страна предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Право решать вопросы предоставления политического убежища Конституцией предоставлено Президенту РФ.
В качестве претендентов на предоставление политического убежища, рассматриваются политические и общественные деятели, известные по такой деятельности в стране своего гражданства и за ее пределами. При предоставлении политического убежища учитываются государственные интересы России.
В отличие от лиц, претендующих на предоставления политического убежища, в соответствии с нормами Конвенция ООН 1951 года о статусе беженцев и Протокола к ней 1967 года, касающегося статуса беженцев, лицо, которое «...находится вне страны своей гражданской принадлежности или вне страны своего прежнего постоянного места жительства, имеет вполне обоснованные опасения стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений и не может и не желает вернуться в неё вследствие таких опасений» [6, с. 8] может претендовать на предоставление статуса беженца или другого вида международной защиты (в частности временного убежища).
Рассмотрим, какая существует в Российской Федерации национальная правовая база в сфере предоставления убежища, кому предоставляются эти виды международной защиты и как проходит принятие соответствующего решения.
Необходимо отметить, что процедура определения статуса беженца, либо предоставления временного убежища одинакова для всех иностранных граждан и лиц без гражданства и, например, Э. Сноуден не был исключением.
Основным законодательным актом Российской Федерации, регулирующим главные вопросы в области предоставления убежища, является действующий в настоящее время Федеральный закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» (в действующей в настоящее время редакции), который определяет и регулирует правовое
© Волох В.А., Володин Е.В., 2014
положение иностранных граждан и лиц без гражданства, которые в силу объективных причин покинули свои страны и ходатайствуют о признании их беженцами, либо о предоставлении временного убежища в России.
В действующей редакции закона определение понятия «беженец», его права максимально приближены к тексту Конвенции ООН 1951 года «О статусе беженцев». В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 1 Федерального закона «О беженцах», беженец -это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.
Подпунктом 3 пункта 1 статьи 1 Федерального закона «О беженцах» установлено, что временное убежище - это возможность иностранного гражданина или лица без гражданства временно пребывать на территории Российской Федерации в соответствии со статьей 12 Федерального закона «О беженцах», других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Статус беженца или предоставление временного убежища не предоставляется автоматически. Предоставление статуса беженца является функцией уполномоченного государственного органа исполнительной власти и осуществляется в соответствии с Конвенцией ООН 1951 г. о статусе беженцев, Протоколом 1967 г., касающимися статуса беженца, и российским законодательством.
Иностранный гражданин или лицо без гражданства может быть признан беженцем, либо получить временное убежище только после индивидуальной оценки его ходатайства органами ФМС России.
Процедура признания беженцем - это комплекс мероприятий по проверке соответствия лица, ходатайствующего о признании беженцем, критериям, определяющим понятие «беженец» в соответствии с пп. 1 п. 1 статьи 1 Федерального закона «О беженцах», т.е. по проверке установленных законодателем критериев, а именно - по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, которые должны быть доказанными в ходе процедуры, чтобы это лицо могло считаться беженцем:
1) обращение с ходатайством о признании беженцем (далее - ходатайство);
2) предварительное рассмотрение ходатайства;
3) принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу (далее - свидетельство) либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу;
4) выдачу свидетельства либо уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу;
5) рассмотрение ходатайства по существу;
6) принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем;
7) выдачу удостоверения беженца либо уведомления об отказе в признании беженцем.
Процедура определения правового положения иностранных граждан и лиц без
гражданства, ищущих убежище на территории Российской Федерации, имеет много общего с институтом предварительного расследования в уголовно-процессуальном законодательстве.
Первый этап процедуры - предварительное рассмотрение ходатайства, включает в себя такие важные элементы, как подача ходатайства о признании беженцем, проведение идентификации личности лица, ищущего убежище, включая дактилоскопическую регистрацию, анкетирование, проверку по учетам, проведение с лицом индивидуальных собеседований, проверку достоверности сведений и т.д.
По результатам предварительного рассмотрения ходатайства, которое осуществляется в срок до пяти рабочих дней со дня поступления ходатайства, принимается одно из решений: о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу.
При принятии решения о выдаче свидетельства территориальный орган ФМС России, оформляет на это лицо личное дело и в течение суток со дня принятия решения вручает или направляет данному лицу свидетельство установленной формы (рис. 1).
РОССИЙСКИ ФЕДЕРАЦИЯ
СВИДЕТЕЛЬСТВО
о РАССМОТРЕКИК'ХОДАТАЙСГВА О ПРИЗНАЙЙ» БЕЖЕНЦЕМ
НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО СУЩЕСТВУ
Рис. 1. Форма Свидетельства о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу
Второй этап процедуры - рассмотрение ходатайства по существу - предусматривает дополнительные индивидуальные собеседования с заявителем, углубленную проверку и оценку достоверности сведений и документов, представленных заявителем, и т.д. Для этого этапа закон установил более длительные сроки - от трех до шести месяцев.
Рассмотрение ходатайства по существу и принятие решения о признании беженцем либо решение об отказе в признании беженцем принимается по итогам анкетирования лица, оформления опросного листа на основе проведения углубленных индивидуальных собеседований, а также по результатам проверки достоверности полученных сведений о данном лице проверки обстоятельств их прибытия на территорию Российской Федерации и оснований для нахождения на территории Российской Федерации, после всестороннего изучения причин и обстоятельств, изложенных в ходатайстве. В целях уточнения сообщенных лицом фактов допускается проведение дополнительных собеседований.
По результатам рассмотрения ходатайства по существу принимается решение либо о признании беженцем и выдаче удостоверение беженца (рис. 2), либо об отказе в признании беженцем.
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
УДОСТОВЕРЕНИЕ БЕЖЕНЦА
Рис. 2. Форма Удостоверения беженца
Основания для предоставления временного убежища определены статьей 12 Федерального законом «О беженцах». Временное убежище предоставляется иностранному гражданину или лицу без гражданства в двух случаях:
1) если это лицо имеет основания для признания беженцем, но ограничивается заявлением в письменной форме с просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории Российской Федерации;
2) временное убежище может быть предоставлено лицу, если оно не имеет оснований для признания беженцем по обстоятельствам, предусмотренным определением беженца, но из гуманных побуждений оно не может быть выдворено (депортировано) за пределы территории Российской Федерации.
В случае принятия положительного решения о предоставлении временного убежища территориальный орган ФМС России выдает лицу свидетельство о предоставления временного убежища на территории Российской Федерации (рис. 3).
При получении удостоверения или свидетельства национальный (гражданский) паспорт и (или) другие документы, удостоверяющие личность лица, получившего статус беженца или временное убежище, передаются данным лицом на хранение в территориальный орган ФМС России. Свидетельство является документом, удостоверяющим личность беженца или лица, получившего временное убежище на территории Российской Федерации.
Что касается отношения между иностранными гражданами и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов,
возникающие в связи с осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой деятельности регулируются Федеральным законом от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (Далее - Закон).
ЗЮССИЛСКАЕ ФЕДЕРАЦИИ
СВИДЕТЕЛЬСТВО
ВРУЧЕННОГО
на
РОССИ ЙСКОй ФЕДЕРАЦ5Ш
Рис. 3. Форма Свидетельства о предоставления временного убежища на территории
Российской Федерации
Условия участия иностранных граждан в трудовых отношениях регламентированы ст. 13 Закона. Пунктом 4 статьи 13 Закона установлен общий принцип привлечения иностранных граждан к трудовой деятельности на территории России - наличие разрешительных документов у работника (разрешения на работу) и работодателя (разрешение на привлечение и использование иностранных работников - в случае трудоустройства иностранных граждан из государств с визовым режимом въезда в Российскую Федерацию, не являющихся высококвалифицированными специалистами).
Вместе с тем, подпунктами с 1 по 12 пункта 4 статьи 13 Закона установлены категории иностранных граждан, для привлечения которых работодателю (или заказчику работ/услуг) не требуется получать разрешение на привлечение и использование иностранных работников, а самим иностранцам - разрешение на работу.
Федеральным законом от 05.05.2014г. № 127-ФЗ «О внесении изменений в статью 13 федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»* в данный перечень включены иностранные граждане, признанные беженцами на территории Российской Федерации (до утраты ими или лишения их статуса беженца), а также получившие временное убежище на территории Российской Федерации (до утраты ими или лишения их временного убежища).
Таким образом, иностранцам, получившим тот или иной статус из указанных выше для трудоустройства на территории Российской Федерации не требуется получать разрешение на работу, а их работодателю (в случае, если заключается трудовой договор) или заказчику работ / услуг (Далее по тексту - работодатель) (в случае, если заключается гражданско-правовой договор на выполнение работ/оказание услуг) не требуется получать разрешение на привлечение и использование иностранных работников**.
При этом осуществление трудовой деятельности указанными категориями иностранных граждан не привязано к субъекту, на территории которого выдан соответствующий документ.
В соответствии с абзацем 5 части 7 статьи 7 Федерального закона от 19.02.1993 г. №4528-1 «О беженцах» удостоверение беженца действительно на всей территории Российской Федерации.
Таким образом, при условии отсутствия необходимости оформлять разрешение на работу (п./п. 11 п. 4 ст. 13 Федерального закона от 25.07.2002 г. №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»), трудовую деятельность иностранные граждане, получившие удостоверение беженца, вправе осуществлять трудовую деятельность на всей территории Российской Федерации.
Аналогичные нормы применимы в отношении иностранных граждан, получивших свидетельство о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации, поскольку свидетельство является документом, удостоверяющим личность его владельца на всей территории Российской Федерации (п. 9 Порядка предоставления временного убежища на территории Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства от 09.04.2001 г. №274), а нормы Федерального закона от 25.07.2002 г. №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», устанавливающие отсутствие необходимости получения разрешения на работу указанной категории лиц, также распространяются на всю территорию Российской Федерации.
Вместе с тем, необходимо учитывать, что правовой статус беженца, равно как и иностранца, получившего временное убежище, как указывалось ранее, подтверждается соответствующим документом.
Так, лицу, признанному беженцем, выдается и достигшему возраста восемнадцати лет, органами ФМС России выдается соответствующее удостоверение. Форма бланка удостоверения беженца утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 мая 2011 г. №356.
Лицу, ходатайствующему о предоставлении временного убежища, по рассмотрению его заявления выдается соответствующее свидетельство. Форма бланка свидетельства о предоставлении временного убежища утверждена Приложением №3к Приказу ФМС России от 25 апреля 2011 г. №81.
В соответствии с действующим законодательством, как удостоверение беженца, так и свидетельство о предоставлении временного убежища являются документами, удостоверяющим личность их владельцев [3; 4].
* Вступил в силу с 16.05.2014 г.
** Из этого следует, что беженцы и лица, получившие временное убежище в Российской Федерации, не могут претендовать на получение статуса иностранных высококвалифицированных специалистов и соответственно воспользоваться предоставляемым этим статусом преференциями, поскольку статус ВКС подтверждается получением соответствующего разрешения на работу, от чего они освобождены в силу закона.
Таким образом, при трудоустройстве указанной категории иностранных граждан они не могут предъявить паспорт, а в соответствии с положениями статьи 65 Трудового Кодекса предъявляют один из указанных выше документов, реквизиты которого работодателю и следует указывать в трудовом или гражданско-правовом договоре (ст. 57) [2].
Как при приеме на работу, так и при сопровождении трудовых отношений с такими работниками работодатель руководствуется нормами Трудового Кодекса (ст. 11) [2].
Однако, и беженцы и лица, получившие временное убежище в Российской Федерации, остаются иностранными гражданами, в связи с чем работодателю необходимо понимать, какие действия он должен выполнять в отношении этой категории работников в рамках миграционного, налогового законодательства, а также законодательства в сфере социального страхования.
В частности, законодательством Российской Федерации в сфере миграции установлена обязанность по уведомлению соответствующих органов власти о привлечении и использовании иностранных работников. Причем за нарушение порядка и формы уведомления Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность (части 3-5 ст. 18.15) [1].
Библиографический список
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // Правовая система «Консультант».
2. Трудовой Кодекс Российской Федерации // Правовая система «Консультант».
3. Федеральный закон №4528-1 «О беженцах» от 19.02.1993 // Правовая система «Консультант».
4. Порядок предоставления временного убежища на территории Российской Федерации // утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации №274 от 09.04.2011.
5. Волох В.А. Формирование и реализация государственной миграционной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища. Монография. - М.: Издательство «Спутник+», 2009.
6. Конвенция 1957 г., касающаяся статуса беженцев. Вопросы и ответы. УВКБ ООН, отдел общественной информации. - М., 2001 г.
