Предложения по совершенствованию федеральных, региональных и муниципальных правовых актов, устанавливающих правовую ответственность главы муниципального образования Текст научной статьи по специальности «Право»

Ю.С. Артюхов,

Московский университет МВД России

ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ФЕДЕРАЛЬНЫХ, РЕГИОНАЛЬНЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, УСТАНАВЛИВАЮЩИХ ПРАВОВУЮ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО

ОБРАЗОВАНИЯ

PROPOSALS ON IMPROVING FEDERAL, REGIONAL AND MUNICIPAL ACTS OF LAW SETTING LEGAL RESPONSIBILITIES

OF MUNICIPAL ENTITY HEAD

Отмечается, что для приведения правовой ответственности главы муниципального образования к оптимальной формуле, необходимо, по убеждению автора, дальнейшее совершенствование федеральных, региональных и муниципальных правовых актов. Представлены реальные предложения по их совершенствованию.

The article underlines that in order to lead the legal responsibilities of the head of municipal entity to the optimal level it is necessary, as the author thinks, to continue improving federal, regional and municipal acts of law. The author presents practical ways of their improvement.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Определение местного самоуправления как деятельности «под свою ответственность» не оз -начает, что в системе местного самоуправления нет места «негативной» юридической ответственности за неправомерные действия, в том числе за издание незаконных правовых актов, нарушение прав и свобод человека и гражданина. По смыслу данной формулировки можно судить о том, что речь идет об ответственности населения «за порученное дело». Право и возможность решать вопросы местного значения и означает на -деление прежде всего большой моральной ответственностью, которая в то же время не исключает достаточно ощутимых последствий ненадле -жащей деятельности. Нельзя не согласиться с

мнением М.А.Краснова, что практическое значение категории «под свою ответственность» состоит в том, что вместе со свободой действий (самостоятельностью) государство в определен -ном смысле дистанцируется от последствий, а население отвечает само перед собой [1].

Сегодня на муниципальном уровне сконцентрированы основные проблемы и противоречия социального управления, в том числе и приобретшая особую остроту проблема взаимоотношения человека с системой муниципального управления. Именно на муниципальном уровне происходит соединение производственной и социальной сфер жизнедеятельности человека.

Вместе с тем надо признать, что в настоящее время мы еще не имеем достаточной правоприменительной практики реализации новой концепции местного самоуправления (особенно с учетом начала реформы местного самоуправления с 1 января 2006 г. и увеличения переходного периода до 2009 года)1, хотя в целом научная база исследований в этой области значительно расширилась. Так, уже признается, что местное самоуправление представляет собой многосторонний объект изучения, тре-

1 Исключение из общего правила составляют лишь два субъекта Российской Федерации. Это Ставропольский край и Новосибирская область. Лишь эти регионы благодаря изменениям внесенных в декабре 2004 г. в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» реализуют задачи муниципальной реформы начиная с 1 января 2005 г.

бующий интегрального, комплексного взгляда на междисциплинарном уровне.

Формами ответственности главы муниципального образования и депутатов представи-тельных органов местного самоуправления выступает уголовная, административная, дисцип-линарная, материальная. Применение уголовной, дисциплинарной ответственности возможно только к должностным лицам, как выборным, так и назначаемым, ведь изначально субъектом этих видов ответственности выступают именно физические лица, а не коллективные образования [2].

Можно отметить, что для приведения правовой ответственности главы муниципального образования к оптимальной формуле необходимо, по нашему убеждению, дальнейшее совершенствование федеральных, региональных и муници-пальных правовых актов:

Ч. 3 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 2003 года следует изложить так, как это сделано в ч. 4 ст. 16 закона от 1995 года, а именно: «наименования главы муниципального образования определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации».

Необходимо устранить неточности в редакции ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»: название статьи «органы местного самоуправления» изменить на «муниципальные орга -ны и должностные лица» либо «органы и долж -ностные лица муниципального образования». В статьях 2 и 40 Федерального закона следует предусмотреть вместо понятия «должностное лицо местного самоуправления» определение «долж -ностное лицо муниципального образования» или «муниципальное должностное лицо».

Мы предлагаем п. 13 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года изложить в следующей редакции: выборное должностное лицо муниципального образования — должностное лицо, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах или представительным органом местного самоуправления из своего состава. Целесообразным представляется изменить редакцию и ч. 1 ст. 36 в части: «1. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования...» на следующую редакцию: «1. Глава муниципального образования является высшим выборным должностным лицом муниципального образования.».

Ст. 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 года необходимо дополнить положением, содержащимся в законе от 28 августа 1995 года, согласно которому статус высшего выборного муниципального должностного лица и ограничения, связанные с его стату -сом, устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

В связи с принятием закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» (2003 г.) для устранения существующего противоречия необходимо внести изменения в п. 2 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Фе -дерации и изложить его в следующей редакции: «от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы и должностные лица муниципального образования в рамках их компетенции , установленной актами, определяющими статус этих органов и должностных лиц».

Представляется целесообразным, чтобы субъекты Российской Федерации не принимали законы, регулирующие порядок избрания главы муниципального образования представительным органом из своего состава, а закрепили данную процедуру в уставе и регламенте представительного органа конкретного муниципального образования.

Говоря о сроке полномочий выборного должностного лица, считаем, что стоит дополнить ч. 2 ст. 40 Федерального закона от 2003 года словом «высшее», так как в противном случае становиться непонятно, о ком идет речь, так, глава муниципального образования признается в этом же законе высшим, а не выборным должностным лицом, и изложить ее в следующей редакции: «срок полномочий высшего выборного муниципального должностного лица устанавлива -ется уставом муниципального образования и не может быть менее дву х и более пяти лет».

Часть 3 ст. 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 года, в которой идет речь о дне начала и окончания полномочий выборного должностного лица, стоит изменить и дополнить положением следующего содержания: «Полномочия высшего выборного муниципального должностного лица начинаются со дня его вступления в должность. Полномочия главы муниципального образования, избранного населением, прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования. Срок полномочий главы муниципального образования, избранного представительным органом из своего состава, прекращается одновременно с полномочиями этого органа».

Ч. 3 ст. 28 «На публичные слушания должны выноситься...» Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 2003 года следует дополнить пунктом 5: «вопросы об избрании одного и того же лица на должность главы муници -пального образования более двух сроков подряд при положительных итогах развития му -ниципального образования».

В Федеральном законе от 2003 года в ч. 4 ст. 43 правильнее было бы предусмотреть, что глава муниципального образования, возглавляя представительный орган местного самоуправления, принимает распоряжения по вопросам организации деятельности этого органа местной власти и постановления по решению вопросов местного значения и пр еделах своих полномочий.

Считаем нужным дополнить ч. 4 ст. 43 указанного Федерального закона следующим пунктом: глава муниципального образования как высшее должностное лицо независимо от того, какой орган местного самоуправления он возглавляет, заключает и подписывает от имени муниципального образования договоры и соглашения с органами государственной власти, предприятиями и организациями, в том числе и международными.

В уставах муниципальных образований должны найти свое отражение следующие моменты: объем и разграничение нормотворческих полномочий местного представительного органа и главы муниципального образования; механизм разрешения правовых коллизий, возникающих между нормативными актами, принятыми местным представительным органом и главой муниципального образования.

По нашему мнению, в ч. 3 ст. 7 Федерального закона от 2003 года необходимо внести соответствующие изменения и дополнения и изло-жить его в следующей редакции: «3. Муници -пально-правовые акты, принятые населением муниципального образования непосредственно, органами и (или) должностными лицами местного самоуправления подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования».

Полагаем, что в целях совершенствования предусмотренного механизма ответственности за принятие противозаконного правового акта, как нормативного, так и ненормативного характера, следовало бы упростить процедуру за счет деле -гирования судам права отрешать от должности глав муниципальных образований в случае систематического издания таких актов.

ЛИТЕРАТУРА

1. Проблемы общей теории права и государства / под общ. ред. B.C. Нерсесянца. — М., 1999. — С. 489.

2. Местное самоуправление: учебное пособие / под ред. В.И. Васильева. — М., 1999. — С. 435.

П. 1 ст. 140 Гражданско-процессуального кодекса, в котором перечисляются возможные меры обеспечения иска, мог бы быть дополнен подпунктом, предусматривающим в качестве та -кой меры приостановление действия оспариваемых правовых актов. Также рассматриваемый правовой институт мог бы найти должное зако -нодательное закрепление в главах 24 и 25 Гражданско-процессуального кодекса в связи с принятием и предстоящим вступлением в силу федерального закона от 2003 года, устанавливаю -щего общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, где в статье 48 предусмотрено приостановление неза -конных актов местной власти судом.

С целью конкретизации норм Уголовного кодекса применительно к теме исследования це -лесообразно изменить квалифицирующий при -знак в статьях 285, 286, 287, 289, 290, 292, 293 («....а равно глава органа местного самоуправления») и сформулировать его в следующей редакции: «совершение преступления лицом, занимающим государственную должность Россий -ской Федерации или государственную долж -ность субъекта Российской Федерации, а равно главой муниципального образования».

Безусловно, высказанные предложения не претендуют на исчерпывающую категоричность, и требуются дальнейшие более детальные исследования отдельных аспектов ответственности главы муниципального образования. Но с точки зрения автора, в современных условиях просто необходимы дальнейшие исследования для совершенствования механизма реализации главой муниципального образования возложенных на него полномочий.