CC BY
63
/22 Civil SecurityTechnology, Vol. 13, 2016, No. 2 (48) УДК 614.8
Предложения по формированию системы показателей деятельности РСЧС и МЧС России в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций с использованием международного опыта управления рисками
ISSN 1996-8493
© Технологии гражданской безопасности, 2016
Л.А. Жукова, А.О. Жуков
Аннотация
Сформированы цели и задачи деятельности МЧС России, функциональных и территориальных подсистем РСЧС с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций (ЧС), предложены системы основных мероприятий и показателей деятельности МЧС России и РСЧС в области защиты населения и территорий от ЧС с использованием понятий и терминов теории управления рисками ЧС с использованием международного опыта управления рисками.
Ключевые слова: риск чрезвычайной ситуации; критерии риска; индивидуальный риск; показатели деятельности; система показателей.
The Proposals for the Formation of Indicators System of URSEP and EMERCOM of Russia Activities in the Field of Population and Territories Protection from Emergency situations Using the International Risk Management Experience
ISSN 1996-8493
© Civil Security Technology, 2016
L. Zhukova, A. Zhukov
Abstract
^e goals and objectives of activities of EMERCOM of Russia, the functional and the territorial subsystems of URSEP with respect to the risk of emergencies аre formed, the major activities and relevant indicators of EMERCOM of Russia activity in the field of protection of population and territories from emergency situations, using the concepts and terms of theory of risk management and the international risk management experience, systems are proposed.
Key words: emergency risk; risk criteria; individual risk; indicators of activity; system of indicators.
Для обеспечения безопасного функционирования и устойчивого развития общества в целом требуется совершенствование системы управления РСЧС как составной части государственной системы управления в современных условиях с учетом появления новых угроз и рисков. Опыт ликвидации крупномасштабных чрезвычайных ситуаций (ЧС) свидетельствует о необходимости комплексного взаимодействия всех органов управления, сил и средств, что обусловливает научное обоснование, разработку и внедрение антикризисной информационно-управляющей системы, обеспечивающей оперативное взаимодействие и реагирование сил РСЧС с учетом понятий и терминов теории управления рисками, а также международного опыта.
В этих целях авторами исследован международный опыт, который активно использует понятия и термины теории управления рисками в сфере предупреждения и реагирования на бедствия, на примере Сендайской рамочной программы по снижению риска бедствий на 2015-2030 годы [1] (далее — Сен-дайская рамочная программа), принятой на Третьей Всемирной конференции ООН, проходившей 1418 марта 2015 года в г. Сендай (Япония) [2], по уменьшению опасности бедствий, Международная стратегия уменьшения риска бедствий ООН [3]. Кроме того, использованы результаты научно-исследовательской работы «Разработка предложений по формированию системы основных мероприятий и соответствующих показателей (индикаторов) деятельности МЧС России и РСЧС в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обеспечения безопасности людей на водных объектах» [4].
Первые три приоритетных направления, а также глобальные целевые задачи Сендайской рамочной программы содержат категорию «риск».
Кроме того, Карта балльных оценок устойчивости городов к бедствиям, разработанная членами консультативной группы частного сектора UNISDR (PSAG), основана на «Десяти Принципах» управле-
ния рисками бедствий Международной стратегии уменьшения риска бедствий ООН [5].
На рис. 1 отображены «Десять Принципов» управления рисками бедствий, предлагаемые для относительно полного охвата большинства проблем (задач) города, которые необходимо решить для становления более устойчивым к бедствиям.
Принципы 1-3 охватывают управление и финансовые вопросы;
Принципы 4-8 охватывают многие аспекты планирования и подготовки к бедствиям;
Принципы 9-10 охватывают вопросы реагирования на катастрофы и последующего восстановления.
В то время, когда Принципы 1-3 должны быть осуществлены первыми, остальные принципы не нуждаются в осуществлении в определенном порядке.
Карта балльных оценок показателей устойчивости городов к бедствиям (далее — «Оценочная карта»), разработанная на основе Десяти Принципов, предназначена для того, чтобы позволить установить исходный уровень устойчивости городов в плане противодействия бедствиям по каждому Принципу, определить приоритеты для инвестирования и действий, а также отследить прогресс в плане повышения их устойчивости к катастрофам со временем. Она состоит из порядка 90 критериев оценки устойчивости к бедствиям, с каждым критерием оценки измеряемые аспекты устойчивости к бедствиям распадаются на серию интервалов оценок, образующих измерительную шкалу (от 0 до 5, где 5 — лучшая практика).
В соответствии с [6], решение проблем по снижению риска бедствий различного характера должно осуществляться на принципах совершенствования научно-методических основ, повышения уровня безопасности жизнедеятельности населения, обеспечения перехода к устойчивому социально-экономическому развитию территорий, подвергшихся бедствиям различного характера, посредством ско-
Рис. 1. Система показателей устойчивости города
/24 См! SecurityTechnology, Vol. 13, 2016, N0. 2 (48)
ординированнои и целенаправленной деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Сферой деятельности РСЧС и МЧС России является защита населения и территорий от ЧС.
Деятельность РСЧС и МЧС России направлена на уменьшение риска ЧС.
Основные показатели деятельности РСЧС, и МЧС России в том числе, отражены в Государственной программе Российской Федерации «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах» (утв. постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 300) (далее Государственной программе) [7].
Одной из основных целей Программы, как известно, является снижение риска бедствий и ЧС природного, техногенного и биолого-социального характера, связанных с комплексным проявлением человеческого фактора, природных и космических угроз.
Формируя методологическую основу построения системы показателей социально-экономической эффективности программно-целевых мероприятий, необходимо установить критерии отнесения их к тому или иному типу планируемых эффектов. Главным ориентиром целеполагания государственной программы является то, что они должны быть увязаны со стратегическими целями государства.
Применительно к Госпрограмме в качестве таких критериев на стратегическом и оперативно-тактическом уровне планирования выступают «снижение уровня риска материального ущерба», в частности «снижение уровня индивидуального риска гибели в ЧС» и «сужение масштабов распространения неприемлемого риска», или «сужение зон неприемлемого риска».
Эффективность Программы, таким образом, предлагается оценивать по 2 группам показателей.
1. Обобщенный показатель деятельности РСЧС по защите населения и территорий от ЧС, — «Уровень индивидуального риска гибели в ЧС» и частные показатели деятельности РСЧС по защите населения и территорий от ЧС:
уровень индивидуального риска гибели в ЧС техногенного характера;
уровень индивидуального риска гибели в ЧС природного характера;
уровень индивидуального риска гибели в ЧС биолого-социального характера.
2. Обобщенный показатель деятельности РСЧС по защите населения и территорий от ЧС «Зонирование территорий (ФО) по степени риска» и частные показатели деятельности РСЧС по защите населения и территорий от ЧС:
Зона неприемлемого риска;
Зона повышенного риска;
Зона условно приемлемого риска;
Зона приемлемого риска.
Формула для расчета индивидуального риска гибели в ЧС в /-ом федеральном округе РФ:
Ринд XI
где х/ — среднее значение частоты ЧС за 20102015 гг. в /-ом федеральном округеРФ на 100 тыс. населения;
Пср. — среднее количество погибших в ЧС в /-ом федеральном округе РФ на 100 тыс. населения,
и, по аналогии, для ЧС техногенного характера, природного и биолого-социального характера.
Мероприятия Программы направлены на формирование системы комплексной оценки безопасности жизнедеятельности населения на основе анализа рисков бедствий и риска гибели в ЧС, а также установления допустимого уровня риска. Система мероприятий содержит 2 подсистемы:
Снижение уровня индивидуального риска гибели в ЧС, в том числе:
уровня индивидуального риска гибели в ЧС техногенного характера;
уровня индивидуального риска гибели в ЧС природного характера;
уровня индивидуального риска гибели в ЧС биолого-социального характера;
2. Расширение зон приемлемого и сужение зон неприемлемого рисков:
сужение зоны неприемлемого риска; сокращение зоны повышенного риска; сведение зоны условно приемлемого риска к зоне приемлемого риска;
расширение зоны приемлемого риска на всю территорию РФ.
Предлагается следующая система мероприятий. В рамках подсистемы «Снижение уровня индивидуального риска гибели в ЧС».
1. Реализация направления «Развитие единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций как составной части государственной системы управления»: развитие органов управления РСЧС; разработка стратегии и механизмов (инструментов) управления рисками катастроф и стихийных бедствий;
разработка предложений по повышению эффективности управления рисками на федеральном и региональном уровнях на основе новых стратегий, сформированных на основе Сендайской рамочной программы снижения риска бедствий;
разработка критериев и методов оценки экономической эффективности мероприятий по управлению рисками;
создание и развитие систем открытых данных о рисках бедствий и катастроф на федеральном и региональном уровнях;
создание современных информационно-коммуникационных технологий для анализа и управления рисками бедствий и катастроф и развитие взаимо-
действия национальных центров управления в кризисных ситуациях с целью управления рисками бедствий и катастроф.
2. Реализация направления «Совершенствование технологий мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»:
развитие единой сети наблюдения и лабораторного контроля гражданской обороны Российской Федерации, укрепление материально-технической базы организаций с учетом их функций в области обеспечения химической и радиационной безопасности и лабораторного контроля;
развитие региональных систем мониторинга и прогнозирования ЧС на территории субъектов Российской Федерации и модернизация территориальных центров мониторинга и прогнозирования ЧС;
оценка эффективности нормативного и методического обеспечения мероприятий по прогнозированию рисков возникновения многофакторных и комплексных ЧС природного и техногенного характера с учетом природно-климатических особенностей регионов страны;
проведение организационно-технических мероприятий по внедрению технологий комплексного мониторинга состояния защищенности критически важных объектов промышленности от угроз природного и техногенного характера при реализации экономических и инфраструктурных проектов;
3. В рамках подсистемы «Изменение соотношения зон в сторону преобладания (расширения) зон приемлемого и сужения зон неприемлемого рисков».
Реализация направления «Создание и развитие современных технологий защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»:
формирование системы комплексной оценки безопасности жизнедеятельности населения на основе анализа рисков бедствий и установления допустимого уровня риска;
разработка и внедрение комплексной оценки безопасности жизнедеятельности населения на основе анализа рисков бедствий и установления допустимого уровня рисков для населения;
разработка информационной базы рисков ЧС для принятия решений в случае аварий и катастроф на радиационно, химически и потенциально опасных объектах, и получения полной, актуальной и достоверной аналитической информации при решении задач радиационной, химической и биологической защиты населения и территорий.
Реализация направления «Создание системы комплексной безопасности для защиты территорий, населения и критически важных объектов Арктической зоны Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»:
создание единой территориально распределенной автоматизированной системы контроля текущего состояния готовности и материального обеспечения сил и средств МЧС России и сил РСЧС в Арктиче-
ском районе на основе геоинформационных технологий;
создание системы информационного обмена межведомственных региональных информационно-координационных центров в городах Мурманске и Петропавловск-Камчатском с информационной системой МЧС России;
разработка перечня типовых ситуаций и сценариев взаимодействия органов управления МЧС России и объектов ФОИВ в Арктическом регионе;
разработка и внедрение современных транспортных и технических средств, адаптированных к использованию в арктических условиях для осуществления поиска, спасения и первоочередного жизнеобеспечения пострадавшего населения;
разработка перечня сценариев и типовых ситуаций взаимодействия органов управления МЧС России и объектов ФОИВ в арктическом районе, порядка действий сил и средств в чрезвычайных ситуациях;
создание (развитие) инфраструктуры обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ в труднодоступных местах арктической зоны Российской Федерации.
Реализация направления «Развитие комплексных систем безопасности жизнедеятельности населения субъектов Российской Федерации, в том числе с использованием возможностей аппаратно-программного комплекса «Безопасный город»:
разработка и внедрение Комплексной системы обеспечения безопасности жизнедеятельности населения в регионах Российской Федерации;
научно-техническое, нормативно-правовое и организационно-методическое обеспечение мероприятий по построению и развитию сегментов АПК «Безопасный город»;
внедрение сегментов АПК «Безопасный город» на муниципальном уровне и их интеграция в комплексную систему обеспечения безопасности жизнедеятельности населения субъекта Российской Федерации;
создание системы комплексной безопасности жизнедеятельности населения при ЧС природного и техногенного характера.
Таким образом, авторами разработаны предложения по формированию системы показателей деятельности РСЧС и МЧС России в области защиты населения и территорий от ЧС с использованием международного опыта управления рисками.
Литература
1. Сендайская рамочная программа по снижению риска бедствий на 2015-2030 гг.
2. Протоколы Третьей Всемирной конференции по снижению риска бедствий (14-18 марта, Сендай, Япония) / http://www. unisdr.org/files/45069_proceedingsthirdunwcdrrru.pdf
3. Международная стратегия по уменьшению риска бедствий Организации объединенных наций / http://www.un.org/ru/ humanitarian/isdr/
4. НИР «Разработка предложений по формированию системы основных мероприятий и соответствующих показателей (индикаторов) деятельности МЧС России и РСЧС в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обеспечения безопасности людей на водных объектах», (пункт 2-1-1.2-8/Б1 Плана научно-исследовательских и опыт-
/26 Civil SecurityTechnology, Vol. 13, 2016, No. 2 (48)
но-конструкторских работ МЧС России на 2015 год и направления перспективных научных исследований до 2020 года).
5. Десять Принципов Сендайской рамочной программы по снижению риска бедствий. http://www.unisdr.org/campaign/ resilientcities/toolkit/essentials.
6. «Основы государственной политики в области обеспечения безопасности населения Российской Федерации и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз природного, техногенного характера и террористических актов на период до 2020 года (утв. Президентом РФ 15 ноября 2011 г. № Пр-3400).
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 300 «О государственной программе Российской Федерации «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах».
Сведения об авторах
Жукова Лилия Анатольевна, к. н. гос. упр. ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), с. н. с. 121352, Москва, ул. Давыдковская, д. 7. E-mail: lili.zhuk@yandex.ru
Жуков Алексей Олегович: к. т. н., ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), с. н. с.
121352, Москва, ул. Давыдковская, д. 7. E-mail: ya.self@mail.ru SPIN-код — 3331-6376
Information about authors
Zhukova Lily A.: PhD Public Administration, Federal Government Budget Institution "All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies" (Federal Center of Science and High Technology), Senior Researcher. 121352, Moscow, str. Davydkovskaya, 7. E-mail: lili.zhuk@yandex.ru
Zhukov Alexei O.: Candidate of Technical Sciences, Federal Government Budget Institution "All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies" (Federal Center of Science and High Technology), Senior Researcher. 121352, Moscow, str. Davydkovskaya, 7. E-mail: ya.self@mail.ru SPIN-scientific — 3331-6376.
