CC BY
58
новости законодательства и судебной практики
правозащитник - агент или нет?
непредвзятый взгляд изнутри^- .org/10.14420/ru.2013.4.7
web-s¡te: http://bar-association.ru/
Михайлов Виктор Камоевич, кандидат юридических наук, заместитель начальника Аналитического управления Аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, государственный советник Российской Федерации 1 класса
В настоящей статье предпринята попытка рассмотреть ситуацию, сложившуюся в российском обществе после принятия изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях», предусматривающих дополнительные требования к некоммерческим организациям, выполняющим функции иностранного агента. Особое внимание в работе уделено иллюстрации позиций сторон конфликта, обоснованность аргументов которых, как представляется, должны сыграть решающую роль при рассмотрении спорных положений на предмет их конституционности. НКО, иностранный агент, некоммерческая организация, политическая деятельность, иностранный источник, правозащитник, уполномоченный по правам человека, Конституционный Суд.
Летом прошлого года в Федеральный закон Российской Федерации от 12.01.96 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее - Закон об НКО) был внесен ряд существенных дополнений (вступающих в силу 21 ноября 2012 года), разделивших российское общество на две части.
Яблоком раздора явилось введение специального правового регулирования деятельности отдельных некоммерческих организаций и присвоение им статуса «организаций, исполняющих функции иностранного агента».
Согласно пункту 6 статьи 2 новой редакции Закона об НКО, под некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, понимается российская некоммерческая организация, которая получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ) (да-
Аннотация:
Ключевые слова:
лее - иностранные источники), и которая участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации.
Некоммерческая организация, за исключением политической партии, признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она участвует (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях.
Позиция законодателей и их сторонников
Российские власти утверждают, что введенные поправки никоим образом не запрещают деятельность и не ущемляют в правах некоммерческие организации, будучи направленными на организацию должного контроля, они призваны обеспечить публичность их деятельности, связанной с политической, и сделать данные сведения общедоступными1. Организации, действующей в рамках правового поля, нет необходимости скрывать информацию о себе. Закон призван обеспечить российское общество должными элементами контроля над деятельностью некоммерческих организаций, финансируемых из иностранных источников и преследующих при этом политические цели, в том числе в интересах своих финансовых доноров.
Тем более что понятие «агента» в современной России не ново. В действующем гражданском законодательстве уже в течение долгих лет весьма успешно используется данный термин, не вызывая при этом ни у кого негативного отношения (глава 52 ГК РФ).
Кроме того, принятая в 2012 году норма закона, объявляющая отдельные некоммерческие организации «иностранными агентами», - всего лишь является аналогом американской нормы так называемого FARA2. В США подобная норма об иностранных агентах была принята еще в далеком 1938 году. Закон требует, чтобы иностранные агенты, представляющие в американской политике иностранные правительства, а также зарубежные физические и юридические лица раскрывали свои занятия и источники финансирования.
Позиция противников «агентского» закона
Особое недовольство у представителей НКО вызывает применяемый к ним термин «организация, выполняющая функции иностранного агента» в связи с его негативным восприятием среди населения. В обоснование своего утверждения они ссылаются как на семантический аспект, так и на определение этого понятия в гражданском законодательстве.
В действующем российском законодательстве термин «агент» употребляется для обозначения лица, принявшего на себя обязанность за возна-
1 Сидякин А.Г. Единственным источником гражданского общества в России является ее многонациональный народ // Официальный сайт фракции «Единая Россия» в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://www.er-duma.ru/press/54726.
2 Foreign relations and intercourse // Foreign Agent Registration Act - 2013. URL: http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/USCODE-2009-title22/pdf/USCODE-2009-title22-chap11-subchapII.pdf .
Право и современные государства 2013 / № 4
граждение совершать по поручению другого лица (принципала) юридические и иные действия, но обязательно в интересах принципала. Однако НКО по своему статусу не могут действовать по воле иных лиц и не преследовать цель достижения общественного блага (часть 2 статьи 2 Закона об НКО).
Вместе с тем, обвиненные в «агентстве» организации и их сторонники считают, что основные трудности правоприменительной практики вызваны определением понятия «политическая деятельность», а также видов финансирования, которые можно приравнять к получению денежных средств и иного имущества от иностранных источников.
Весьма красноречивым подтверждением этому стали выводы Истринской городской прокуратурой Московской области, сделанные по итогам проверки о деятельности Региональной общественной организации Московской области «Помощь больным муковисцидозом», направленной на защиту прав и законных интересов инвалидов - больных муковисцидозом и членов их семей. Их деятельность в части направления ими соответствующих предложений в органы государственной власти и отстаиванием интересов была признана политической.
По причине отсутствия конкретики в вопросе отнесения поступивших из-за рубежа денег под получение средств от иностранного источника в качестве таковых могут признаваться любые иностранные финансовые поступления на банковский счет организации, включая единовременное получение премии за какие-либо прошлые заслуги, не предполагающее ничего взамен, равно как перечисление незначительной суммы (в 1 американский доллар) любым лицом, имеющим иностранную принадлежность, включая и бипатридов. Это в свою очередь создает плодотворную почву для всяческих провокаций со стороны жуликоватых конкурентов и недоброжелателей.
В сложившейся ситуации законодательной неопределенности ни одна из некоммерческих организаций не может с достаточной степенью разумности и осмотрительности предвидеть последствия своих действий во избежание привлечения к административной ответственности с серьезными санкциями (от 300 тыс. до 500 тыс. рублей1), очевидно, способными привести ее к фактическому банкротству.
Что же касается американской практики применения закона FARA, то, по мнению специалистов, иностранным агентом в Америке считается лицо (физическое или юридическое), которое действует «по приказу, по просьбе, под руководством или под контролем иностранного принципала» и при этом занимается «политической деятельностью в интересах иностранного принципала». Закон вводился, прежде всего, в целях борьбы с пропагандистской деятельностью пронацистских организаций накануне Второй мировой войны. Ряд послевоенных поправок, особенно поправки 19б6 года и последующие, изменили понимание FARA, превратив его из инструмента борьбы с пропагандистской деятельностью в инструмент борьбы с лоббированием иностранных экономических и собственно политических (государственных) интересов в Конгрессе. Это было достигнуто прежде всего тем, что закон сосредоточился на агентах, работающих «в интересах или от имени» кон-
1 На момент сдачи в печать настоящей статьи это эквивалентно примерно 9,5 тыс. - 15,5 тыс. долларов США соответственно.
кретного «иностранного принципала» - т.е. для осуждения по закону следует доказать, что организация защищает конкретные интересы конкретного субъекта. После принятия Закона о лоббизме 1995 года он был сужен и касается теперь лоббистов, отстаивающих политические интересы иностранных правительств, тогда как экономические лоббисты регистрируются в соответствии с законом о лоббизме1.
Необходимо отметить, что при принятии рассматриваемых изменений законодатель предусмотрел положение, исключающее из-под его действия деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительную деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества. При этом то ли сознательно, то ли непредумышленно туда не вошла правозащитная деятельность, что наряду с расширительным пониманием политической деятельности фактически сделало правозащитные организации главными претендентами на роль «иностранных агентов», вызвав сильное негодование общественности.
Разрешение проблемы
Волнения и противостояния несколько спали в связи с вмешательством Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, который в интересах нескольких пожаловавшихся НКО в начале сентября сего года обратился в Конституционный Суд Российской Федерации.
Есть надежда, что Конституционный Суд разрешит эту конфликтную и весьма непростую ситуацию. Будем с нетерпением ждать решения Высокого российского суда.
Библиографический список
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) // URL: http://www. pravo.gov.ru.
2. Сидякин А.Г. Единственным источником гражданского общества в России является ее многонациональный народ // Официальный сайт фракции «Единая Россия» в Государственной думе Федерального собрания Российской Федерации. URL: http:// www.er-duma.ru/press/54726.
3. Иностранный агент // Википедия; свободная энциклопедия. URL: http:// ru.wikipedia.org/wiki/%D0%98%D0%BD%D0%BE%D1%81%D1%82%D1%80%D0%B0 %D0%BD%D0%BD%D1%8B%D0%B9_%D0%B0%D0%B3%D0%B5%D0%BD%D1%82.
4. Федеральный закон от 20 июля 2012 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента».
5. Foreign relations and intercourse // Foreign Agent Registration Act - 2013. URL: http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/USC0DE-2009-title22/pdf/USC0DE-2009-
1 Иностранный агент // Википедия: свободная энциклопедия. URL: http://ru.wikipedia.org/wiki/%D 0%98%D0%BD%D0%BE%D1%81%D1%82%D1%80%D0%B0%D0%BD%D0%BD%D1%8B%D0%B
9 %D0%B0%D0%B3%D0%B5%D0%BD%D1%82.
