Научная статья на тему 'Правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации'

Правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
10704
1254
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ / НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА / CONSTITUTIONAL BASIS FOR THE STRATEGIC PLANNING / LEGAL BASIS

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Смирнова О. О.

В статье рассмотрен вопрос нормативной правовой базы стратегического планирования в Российской Федерации. Представлен анализ практики разработки и согласования стратегических документов и формирования бюджета Российской Федерации.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Legal basis for the strategic planning in the Russian Federation

The author examines the issue of legal basis for the strategic planning in the Russian Federation. The analysis of elaboration and harmonization of the strategic documents and budgeting of the Russian Federation is provided.

Текст научной работы на тему «Правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации»

Законодательная экспертиза

Правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации

О.О. Смирнова

Планирование — это проектирование желаемого будущего общества и изыскание путей его достижения правовым способом.

Стратегическое планирование способно обеспечивать формирование долгосрочных приоритетов деятельности государства, прозрачность и согласованность планов федеральной и региональных ветвей власти, реализацию крупномасштабных задач, увязку принимаемых в процессе государственного стратегического управления решений с бюджетными ограничениями, определяемыми как на среднесрочную, так и на долгосрочную перспективу1.

Нормативно-правовая база государственного планирования не обширна: Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 536 «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации» и несколько других нормативных правовых актов, большей частью касающихся разработки планов и прогнозов на среднесрочную перспективу или имеющих пограммный характер.

Указ «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации» является единственным официальным методологическим документом для организации работы федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ по реализации стратегических национальных приоритетов на федеральном, региональном и отраслевом уровнях.

Любые разработки в области стратегического планирования должны опираться на систему прогнозов. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2009 г. № 596 «О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации», сценарные условия и основные параметры прогноза представляются в Правительство РФ не позднее чем за 3 месяца до дня внесения Правительством РФ на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете

1 Смирнова О.О. Приоритеты Стратегии социально-экономического развития Приволжского федерального округа на период до 2020 года в свете основных направлений Доктрины продовольственной безопасности России / III Российский форум «Российским инновациям — российский капитал» 1-3 июня 2010 года, г. Ижевск. (Материалы конференции).

на очередной финансовый год, а прогноз представляется в Правительство Российской Федерации не позднее чем за 3 недели до дня внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете.

Поэтому, например, Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг. не стал основой для формирования бюджета РФ, т.к. представлен был позже бюджета РФ на 2011 г.

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 гг. был разработан на основе сценарных условий и основных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, одобренных Правительством РФ, с учетом задач, обозначенных в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 30 ноября 2010 г. и Бюджетном послании о бюджетной политике в 2012-2014 гг., а также ориентиров и приоритетов социально-экономического развития, предусматриваемых Основными направлениями деятельности Правительства РФ. В прогнозе были учтены итоги социально-экономического развития Российской Федерации в январе - июле 2011 г., а также прогнозные показатели федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и Банка России.

Следует отметить, что постоянно прослеживается разрыв между содержанием и параметрами долгосрочных документов планирования — концепциями, доктринами, стратегиями и среднесрочными документами. Не реализуются ни система документов, ни последовательность их разработки и преемственность, определенные как Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах», так и Бюджетным кодексом Российской Федерации, в котором закреплено, что составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и отраслей экономики2, а составление бюджета основывается на Бюджетном послании Президента Российской Федерации; прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год; основных направлениях бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год; прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год; плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год3.

Также необходимо отметить, что в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 536 «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации» (ст. 10) планирование осуществляется на долгосрочную (10-20 лет), среднесрочную (5-10 лет) и краткосрочную (3-5 лет) перспективу. Однако все современные документы среднесрочного планирования по сути являются документами краткосрочного планирования с горизонтом не более 3 лет.

2 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ, ст. 169.

3 Там же. Ст. 172.

Проанализируем в связи с этим, какие документы среднесрочного планирования разрабатывались и утверждались в соответствии с указанным федеральным законом за последнее десятилетие. В период с 2000 г. было разработано несколько программ социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, в том числе:

- в 2001 г. утверждена Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.)4

- в 2003 г. — Программа социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг.)5;

- в 2006 г. — Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.)6.

После 2008 г. программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу разрабатываться перестали.

Особую группу документов среднесрочного планирования составляли так называемые планы действий, в том числе:

- в 2002 г. — План действий Правительства РФ по реализации в 2002 г. основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.) 7;

- в 2004 г. — Плана действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2004 году положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг.) 8;

- в 2007 г. — План действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2007 г. основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы)9;

- в 2008 г. — План действий Правительства РФ по реализации в 2008 г. основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.)10.

Характерен пример разработки Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.11 (далее — Концепция 2020) — первого официального документа, расчитанного на длительный период. Он был разработан и утвержден в 2008 г.

В соответствии с Федеральным законом от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», Концепция социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу должна была разрабатываться на основе

4 Распоряжение Правительства РФ от 10.07.2001 № 910-р (ред. от 06.06.2002).

5 Распоряжение Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1163-р.

6 Распоряжение Правительства РФ от 19.01.2006 № 38-р «О Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.)».

7 Распоряжение Правительства РФ от 20.08.2002 № 1148-р и Распоряжением Правительства РФ от 16.03.2002 № 314-р.

8 Распоряжение Правительства РФ от 03.01.2004 № 1-р.

9 Распоряжение Правительства РФ от 29.01.2007 № 88-р.

10 Распоряжение Правительства РФ от 13.03.2008 № 316-р.

11 Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.

Прогноза социально-экономического развития на долгосрочную перспективу12, который создается на основе комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов. Однако в Концепции 2020 были представлены лишь Справочные материалы к Концепции социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г.13.

В утвержденной Концепции 2020 долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. были определены лишь отдельные целевые показатели развития. Так, целевые индикаторы были определены для нефтегазовой отрасли и железнодорожного транспорта, целевые показатели инвестиций в основной капитал были определены только для обрабатывающего сектора (в том числе машиностроительного комплекса), связи, транспортного комплекса, энергетического сектора, аграрно-промышленного комплекса, добывающего сектора, недвижимости и социального комплекса.

При этом показатели не были представлены в региональном разрезе (или по федеральным округам), что затрудняет возможность исполнительной власти и исполнительным органам государственной власти субъектов РФ руководствоваться положениями Концепции 2020 при разработке программных документов, планов и показателей своей деятельности.

Сегодня эту функцию выполняют стратегии федеральных округов, содержащие показатели развития территории на плановый период в отраслевом и территориальном (в субъектах РФ) разрезах. В связи с тем что индикаторы развития территорий не представлены ни в отраслевых стратегиях, ни в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., а соответствие индикаторов развития территорий в стратегиях федеральных округов было обусловлено только применяемым математическим аппаратом разработчиков стратегий, при этом обязательность соответствия не закреплена нормативно-правовыми актами, невозможно говорить о единстве как показателей, так и системы стратегического планирования в Российской Федерации в целом. Такие документы, как стратегии федеральных округов и отдельных территорий, не были вписаны в систему документов, увязанных с формированием программ и прогнозов в стране, а как следствие — они не влияли на бюджетный процесс и систему принятия стратегических решений в РФ.

В период 2007-2011 гг. были также разработаны и приняты документы долгосрочного горизонта планирования: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.14, Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г.15, а также стратегии федеральных

12 Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» ст. 3, п. 2.

13 Материалы представлены на сайте Министерства экономического развития Российской Федерации / http://www. economy. gov.ru/minec/press/doc1219662993566.

14 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. (утв. Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537).

15 Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г. (утв. Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. № 1351).

округов и отдельных территорий — Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 г.16, Стратегия социально-экономического развития Сибири на период до 2020 г.17, Комплексная стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2020 г.18, Стратегия социально-экономического развития Приволжского федерального округа на период до 2020 г.19

В текстах распоряжений Правительства РФ об утверждении стратегий федеральных округов рекомендовано органам исполнительной власти при разработке программных документов, планов и показателей своей деятельности руководствоваться положениями стратегий. Однако заявленные в стратегиях мероприятия не были увязаны с ресурсами, в частности с бюджетом Российской Федерации. Статус указанных стратегий федеральных округов в системе прогнозирования и бюджетного планирования не определен, равно как и роль и место стратегий социально-экономического развития субъектов РФ, разрабатываемых сегодня в соответствии со стратегиями округов.

Особый блок материалов стратегического планирования составляют стратегии и программы отраслевого развития. Они были разработаны в транспортном и энергетическом комплексах (Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 г.20, Энергетическая стратегия России на период до 2030 г.21), в ряде других отраслей (в том числе в металлургической22, химической и нефтехимической промышленности23 и др.) и важных сфер жизнедеятельности (Стратегия развития информационного общества Российской Федерации24, Водная стратегия Российской Федерации до 2020 г.25, Стратегия развития морской деятельности Российской Федерации26 и др.).

Важным элементом в системе планирования являются стратегические документы развития российского бизнеса — естественных монополий и крупных компаний. Правительство России утверждает инвестиционные программы

16 Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года (утв. Распоряжением Правительства РФ от 28.12.2009 № 2094-р).

17 Стратегия социально-экономического развития Сибири на период до 2020 года (утв. Распоряжением Правительства РФ от 05.07.2010 № 1120-р).

18 Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2020 года (утв. Распоряжением Правительства РФ от 06.09.2010 № 1485-р).

19 Стратегия социально-экономического развития Приволжского федерального округа на период до 2020 г. (утв. Распоряжением Правительства РФ от 07.02.2011 № 165-р).

20 Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 г. (утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 г. № 1734-р).

21 Энергетическая стратегия России на период до 2030 г. (утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р).

22 Стратегия развития металлургической промышленности России на период до 2020 г. (утв. Министерством промышленности и торговли Российской Федерации 18 марта 2009 г. № 150).

23 Стратегия развития химической и нефтехимической промышленности на период до 2015 г. (утв. Министерством промышленности и энергетики Российской Федерации от 14 марта 2008 г. № 119).

24 Стратегии развития информационного общества Российской Федерации, (утв. Указом Президента Российской Федерации 7 февраля 2008 г. № Пр-212).

25 Водная стратегия Российской Федерации до 2020 г. (утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009 г. № 1235-р).

26 Стратегия развития морской деятельности Российской Федерации (утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2010 г. № 2205-р).

крупнейших корпораций, естественных монополий, таких как «Газпром», РАО «ЕЭС», «Российские железные дороги», «Транснефть», «Роснефть» и других, которые являются государственными или имеют в своем капитале значительную долю государственного участия. Крупные компании вовлечены в системы государственного прогнозирования и планирования на федеральном уровне и уровне субъектов и, следовательно, также должны иметь территориальный разрез. Зачастую планы регионального развития инфраструктурных монополий — это едва ли не самый важный фактор для развития отдельных субъектов РФ.

Однако, анализируя документы отраслевого планирования, можно сделать вывод об отсутствии интеграционного системного подхода к проблеме создания стратегий развития регионов. В действующих отраслевых программах региональный разрез представлен, как правило, недостаточно. Отсутствие в этих документах конкретных предложений по развитию территорий затрудняет разработку качественных синхронизированных планов и стратегий социальноэкономического развития субъектов РФ.

Имеются обоснованные претензии к содержанию программ экономического и социального развития субъектов РФ, разрабатываемых на основании и в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 14 июня 2001 г. № 800-р и приказом Министерства экономического развития и торговли РФ от 17 июня 2002 г. № 170 «О совершенствовании разработки, утверждения и реализации программ экономического и социально развития субъектов РФ». Субъекты РА должны были разрабатывать и представлять в Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации свои программы экономического и социального развития, а Министерству экономического развития и торговли РФ поручались регистрация и учет программ, а также координация деятельности соответствующих федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по их реализации.

В соответствии с вышеуказанным Распоряжением Правительства РФ органам государственной власти субъектов РФ при разработке региональных программ социально-экономического развития рекомендовано было руководствоваться положениями программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

Таким образом, предполагалось обеспечить преемственность и систему взаимосогласованности среднесрочных региональных и федеральных программ.

Но начиная с 2007 г. обязательное требование к предоставлению таких программ не предъявлялось, и фактически программы перестали разрабатываться с 2006 г., а с июня 2010 г.27 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 14 июня 2001 г. № 800-р утратило силу.

С 2005 г. система планирования на ведомственном уровне была дополнена докладом о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования на очередной финансовый год и плановый период. Однако аналогичная программам экономического и социального развития субъектов Российской Федерации ситуация произошла с представляемыми ранее субъектами РФ отчетов или докладов о результатах деятельности (ДРОНД), которые также были и отчетами о реализации программ экономического и социально-

27 Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 484.

го развития субъектов Российской Федерации. Определенные Постановлением Правительства РФ № 249 от 22 мая 2004 г. «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» ДРОНДы использовались в качестве инструмента бюджетного планирования в целях повышения эффективности бюджетных расходов. Внедрение ДРОНДов было призвано расширить возможности применения среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат, и обеспечить Правительство РФ необходимой информацией для определения результатов и целей бюджетной политики, составления перспективного финансового плана исходя из эффективного использования бюджетных средств.

Подготовка докладов федеральными министерствами, федеральными службами, федеральными агентствами с 2005 г. должна была осуществляться в соответствии с Положением о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования и Методическими рекомендациями по подготовке указанных докладов, которые были разработаны Министерством финансов РФ и Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации. Предусматривался и переход к среднесрочному финансовому планированию не только на уровне Федерации, но и субъектов Федерации и муниципальных образований. Правительство РФ рекомендовало применение ДРОНДов в бюджетном планировании субъектам Федерации. Однако с 2009 г. практика ДРОНДов прекратила существование.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что нормативно-правовая база, определяющая комплексность документов стратегического планирования, в Российской Федерации отсутствует. Сегодня Россия не обеспечена главным — правовой основой для формирования единой системы планирования и взаимо-увязки федеральных и региональных аспектов, а отсутствие системного подхода к вопросам планирования на уровне государства сказывается отрицательно на темпах экономического развития.

Поэтому прежде всего необходимо законодательное определение содержания института государственного планирования. В связи с этим было бы целесообразно разработать комплекс правовых предписаний, регулирующих плановую деятельность государства, образующих конституционно-правовой институт планирования и оценки «существования экономики и общества в целом»28. Это позволило бы увязать планирование с изменениями в современной экономике России с учетом социальной, культурной и институциональной сред.

Необходимо законодательно закрепить нормы об обязательных составляющих системы стратегического планирования для страны и регионов, которые, в свою очередь, должны включать систему прогнозно-плановой работы, мониторинг, индикативное планирование, стратегии развития и ряд других мер органов государственной власти по достижению плановых индикаторов.

В целях реализации долгосрочных плановых документов — Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации необходима разработка среднесрочных документов — программы социальноэкономического развития Российской Федерации, определяющей приоритеты социально-экономического развития на среднесрочную перспективу в рамках

28 Конституционное право государств Европы: Учеб. пособие для студентов юрид. вузов и фак. (отв. ред. Д.А. Ковачев). М.: Волтерс Клувер, 2005.

реализации концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации в среднесрочном периоде.

Безусловно, необходим федеральный закон о государственном стратегическом планировании, который должен установить организацию и основные принципы системы государственного стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации, порядок осуществления процедур государственного стратегического планирования, а также определить полномочия участников процесса государственного стратегического планирования.

Такая работа идет с 2003 г., и проект федерального закона разработан. Однако утверждаются отдельные документы, регламентирующие работы только в отдельных направлениях стратегического планирования, причем эти документы зачастую противоречат друг другу и не создают единую систему прогнозиро-вания-планирования-бюджетирования. Планом мероприятий по реализации в 2011 г. Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., утвержденным Распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2011 г. № 675-р, предусмотрен пункт о внесении в Правительство Российской Федерации во втором квартале 2011 г. проекта федерального закона «О государственном стратегическом планировании». Однако до настоящего времени многолетнее обсуждение законопроекта не завершено.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.