CC BY
708
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ: АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ БЮДЖЕТНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Парыгина В.А., к.ю.н., доцент
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Бюджетный контроль выступает одной из разновидностей государственного и муниципального финансового контроля. С точки зрения социального управления, публичный контроль определяется как проверка, наблюдение с целью проверки исполнения законов, постановлений, управленческих решений и т. п.1. Таким образом, контроль в целом есть не что иное, как осуществление функции управления, суть которой заключается в том, чтобы проверять, наблюдать, отслеживать то или иное явление. Функция управления в свою очередь представляет собой реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, которое они воспринимают и на которое реа-гируют2, причем такая позиция поддерживается и в работах зарубежных специалистов3. Вместе с тем, контроль сам по себе не представляет первичной деятельности, так как он касается действий, осуществляемых независимо от контроля4, но контроль является и самостоятельным видом работы, сущность которой состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица5.
Контроль осуществляется в целях наблюдения и охватывает собой сбор данных и передачу информации в компетентные органы о результатах контрольных мероприятий, которые нацелены на то, чтобы выявить причины обнаруженных отклонений и определить пути их устранения для эффективного функционирования государственных
1 Социальное управление: Словарь. М., 1994. С. 74.
2 См.: Атаманчук Г. В. Государственное управление. М.: Экономика, 2000. С.56; Теория государственного управления. М.: Юридическая литература, 1997. С. 124.
3 См.: Киллен К. Вопросы управления / Пер. с англ. - М., 1981. С. 31-108; Фалмер М. Энциклопедия современного управления / Пер. с англ. М.: ВИПК ЭНЕРГО, 1992. Т.1-5.
4 См.: Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М.: Прогресс, 1965. С. 197.
5 См.: Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юридическая литература, 1974. С. 7.
органов власти. Таким образом, специфика контроля как функции управления состоит в том, что он проводится всеми государственными органами6.
Таким образом, государственный контроль является неминуемым и необходимым условием эффективного функционирования экономической системы любого государства7. Одной из составляющих такого контроля выступает государственный и муниципальный финансовый контроль, - то есть установленная правовыми нормами система осуществляемых публичными органами контрольных мероприятий направленных на мониторинг и обеспечение соблюдения узаконенных интересов государства и муниципальных образований в финансовой сфере. По сути такой контроль представляет направлен на обеспечение соблюдения узаконенных интересов государства в финансовой сфере.
Непосредственной практической целью финансового контроля выступает гарантия бесперебойного и эффективного финансового обеспечения деятельности государства и органов местного самоуправления. В то же время, в широком понимании, целью государственного и муниципального финансового контроля является создание научно обоснованной финансовой политики, а также формирование эффективного финансового механиз-ма8. Неслучайно, раскрывая суть финансовой политики, В.В. Лавров отмечал ее связь с учетом и контролем9.
С экономической точки зрения, финансовый контроль - это совокупность действий и операций по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности субъектов хозяйствования и управления с применением специфических форм и методов его организации10. Кроме того, в юридической и экономической науке под финансовым контролем нередко понимают осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных и муниципальных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной и муниципальной собственности. Отмечается, что финансовоконтрольная деятельность нацелена на выявление
6 См.: Шорина Е. В. Функции и принципы контроля в Советском государстве // Советское государство и право. 1969. № 11. С.31.
7 Brown C., Kaya S. The problems of International Tax Law. -Sydney, NUS Commerce Press. 2003. P. 267.
8 Теория финансов. - Минск, 1998. С. 182-183.
9 Лавров В.В. Финансы и кредит СССР. - М.: Финансы, 1977. С. 4-8.
10 Финансы / В.М.Родионова, Ю.Я.Вавилов, Л.И.Гончаренко и др.; Под ред. В.М.Радионовой. - М.: Финансы и статистика, 1993. С. 79.
всех случаев нарушений финансовой дисциплины, под которой понимается установленный финансовым законодательством порядок образования, распределения и использования денежных фондов Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления11.
С формально-юридической точки зрения, финансовый контроль рассматривается в качестве комплексного образования12. Он включает в себя нормы, регулирующие общественные отношения по поводу осуществления финансового контроля в ходе бюджетной, налоговой и валютной деятельности государства и муниципальных образований. При этом комплексный характер указанного финансово-правового института заключается в том, что в него включаются нормы различных отраслей права семьи финансового права. Например, правовые нормы, регулирующие финансовый контроль в сфере налогообложения - налоговый контроль, являются составной частью налогового права. В свою очередь, нормы, регулирующие финансовый контроль в валютной сфере - валютный контроль, как правило включаются в финансовоправовой институт валютного регулирования, и т.д.13, а по сути входит в предмет правового регулирования валютного права. Кроме того, в комплексный институт государственного и муниципального финансового контроля включаются и нормы права, регулирующие организацию и порядок проведения, общие цели, задачи, и принципы осуществления финансового контроля, характеристику его форм и методов14.
Одной из важнейших составных частей финансового контроля и выступает бюджетный контроль, или, как его так же называют финансовый контроль в бюджетной сфере, представляющий собой государственный и муниципальный финансовый контроль за исполнением соответствующих бюджетов. Указанный вид финансового контроля является разновидностью финансовой деятельности государства, осуществляется как органами государственной власти общей компетенции, так и специальными контролирующими органами, и состоит в проверке законности и целесообразности осуществляемой на территории Российской Федерации бюджетной деятельности.
В настоящее время используются различные классификации видов, форм, методов финансового контроля. При этом необходимо учитывать, что
11 Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации. / Под ред. А.Н. Козырина. - М.: Экар, 2002.
1 Отметим, что в финансово-правовой литературе существует точка зрения, согласно которой финансовый контроль является подотраслью финансового права.
13 См. подр.: Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В.Карасева - М.: Юристъ, 2002. С. 154160.
14 См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования
государственного финансового контроля. - М., 2000. С. 112-
114.
соотношение понятий «вид», «форма» и «метод» остается дискуссионным. В то же время в большинстве работ указанные понятия представлены в различных смысловых сочетаниях, но фактически используются как равнозначные. В зависимости от выбранного критерия такой классификации, как правило, выделяют следующие формы (или виды, методы) финансового контроля.
1) В зависимости от субъекта контроля:
■ государственный;
■ ведомственный;
■ независимый;
■ правовой;
■ гражданский;
■ внутрихозяйственный;
■ общественный контроль.
2) В зависимости от методов проведения:
■ документальная (камеральная) или выездная проверки;
■ экономический анализ;
■ ревизия;
■ обследование;
3) В зависимости от характера проверяемого материала:
■ документальный контроль
■ фактический контроль;
4) В зависимости от степени охвата материала:
■ частичный;
■ тематический;
■ комплексный;
■ сквозной;
■ выборочный контроль и т.д.15
В статье 265 Бюджетного кодекса РФ указаны только три формы финансового контроля в бюджетной сфере, осуществляемого законодательными (представительными) органами, а также органами местного самоуправления:
1) предварительный контроль - он осуществляется в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетнофинансовым вопросам;
2) текущий контроль - осуществляется в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, органов местного самоуправления в ходе слушаний и в связи с депутатскими запросами;
3) последующий контроль - имеет место в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
Из официально постулируемой федеративной природы российского государства и единства его бюджетной системы вытекает необходимость наличия общих требований к организации и осуществлению контрольной деятельности в сфере бюджета. Эти требования составляют правовую основу бюджетного контроля в Российской Федерации и
15 См. напр.: Грушевский В.И. Финансы. Учебник. - М.: Изд-во Московского института экономики, 2000. С. 200-201; Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (вводный) / Под ред. М.В.Романовского и О.В.Врублевской. - М.: Юрайт, 1999. С. 53.
являются обязательными для всех субъектов бюджетных правоотношений. Они имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации и не должны нарушаться при законодательном регулировании бюджетного контроля на соответствующих уровнях публичной власти16.
Рассмотрим далее круг контрольных полномочий (по предметам контроля) исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления.
Отметим, что на федеральном уровне, далеко не полный перечень субъектов бюджетного контроля установлен в статье 266 БК РФ. Бюджетный контроль осуществляют следующие исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления:
1) Счетная палата Российской Федерации;
2) Центральный банк Российской Федерации (Банк России);
3) Министерство финансов Российской Федерации;
4) Федеральное казначейство Российской Федерации;
5) Федеральная служба по финансово-бюджетному надзору Российской Федерации;
6) Федеральная налоговая служба Российской Федерации;
7) Федеральная таможенная служба Российской Федерации;
8) органы представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
9) финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
10) главные распорядители бюджетных средств;
11) распорядители бюджетных средств.
Необходимо отметить, что специальные контрольные органы, призванные осуществлять мероприятия по защите бюджетных интересов созданы и функционируют в большинстве стран мира, но далеко не во всех. Так в ряде государств указанные функции наравне с надзором за дисциплиной и правопорядком в других сферах (общим контролем, экологическим, банковским, страховым, антимонопольным, контрбраконьерским, антитеррори-стическим, строительным и т.п. контролями) возложены на прокуратуру, службы главного (генерального) контролера и другие органы с широкими полномочиями. Например, на Британских Виргинских островах только в 2004 г. в связи с необходимостью усилить борьбу с финансовой преступностью было создано Управление финансовых расследований - специальный правоохранительный орган правительства островов, основной задачей которого является проведение расследований в бюджетной и финансовой сферах (неправомерное использование бюджетных средств, неуплата налогов и т.д.), а равно обеспечение исполнения запросов о содействии, поступающих по линии договоренностей о взаимной правовой помощи. Ранее же вопросами бюджетного контроля занималась королевская полиция островов.
Главным признаком, характеризующим применяемую в конкретной стране систему обеспече-
16 См.: Васильев А. А. Актуальные проблемы правового регулирования государственного бюджетного контроля в Российской Федерации. // Адвокат, 2003. № 4.
ния бюджетной эффективности, обстоятельством выступает организационный (или, как его именует немецкий профессор Б. Шонфельдер, - «институциональный»17) механизм организации государственного контроля за правопорядком в бюджетной сфере. Построение и реализация такого механизма предусматривает формирование системы специализированных государственных органов либо особой конфигурации распределения специальных контрольных функций между уже существующими государственными органами общей компетенции. При самом поверхностном взгляде (в первом приближении) может показаться, что в различных зарубежных странах могут применяться и используются самые различные концепции организационного обеспечения государственного и (или) муниципального финансового контроля в бюджетной сфере. Однако при детальном ознакомлении с вопросом становиться очевидным, что все это «разные песни на одну и ту же музыку». В действительности в настоящее время существует всего три модели институциональной организации бюджетного контроля - административный, судебный и парламентский бюджетный контроль. Выбор той или иной конструкции защиты бюджетных прав и интересов государства или господствующей политической элиты в конкретной стране зависит от целого комплекса политических, исторических и социально-экономических обстоятельств. В частности определяющую роль в большинстве случаев играет имеющиеся особенности политического режима, особенности его становления и развития, наличие или отсутствие демократического опыта, уровень развития конституционализма в данном государстве. Например, небезосновательно считается, что административная модель бюджетного контроля, когда контроль за эффективностью публичных расходов, законностью в сфере расходования государственных денежных средств осуществляется органами исполнительной власти либо специальными субъектами, уполномоченными на то исполнительной властью, наименее эффективен. Не в последнюю очередь, указанное обусловлено тем обстоятельством, что, как писал еще в XIX в. французский финансист П. Бейтуа, «при сращивании управленческого и контрольного аппаратов никто толком не управляет, и никто толком не контролирует. Все заняты лишь личным обогащением под знаменем, на котором словно начертан девиз: «грабит казну другим не помогаю, но и не мешаю». Сегодняшний управляющий завтра может стать контролером, а сегодняшний контролер его вчерашний коллега. Вывод очевиден, давно известен и воспет в народе, но неудобен для всех обитателей дворцов: нельзя назначать смотрителем курятника лису. Даже самая честная лиса иногда
17 См. напр.: вйд№ и., БсЬюеггїеУег В. РІпап2\«І88еп8сЬіа(1 -МиепсИеп: УегІад С.Н. Веск, 1989. Б. 13-15.
поддается соблазну перекусить. Но еще хуже пойдет дело, если контролировать лису поставить еще и волка»18. Неслучайно в большинстве европейских государств эволюция контрольных органов исторически проходит, как правило, по вектору, который с известной долей упрощения схематичным образом выглядит так: отсутствие специального контрольного органа ^ контрольный государственный орган при монархе (главе государства) ^ контрольносудебный орган при монархе (главе государства) но под влиянием парламента ^ контрольный орган при парламенте. Как показали результаты трехлетнего исследования, проводившегося в 2000-2003 г.г. интернациональной группой ученных из 13 стран мира (в том числе и из России) под эгидой спецкомиссии ООН, имеется прямая, буквально поддающаяся математическому просчету связь между уровнем развития конституционализма и прав человека в конкретном государстве на различных исторических отрезках и в настоящее время с одной стороны и моделью (особенностью) развития финансово-контрольных механизмов. В частности, не случайным представляется то обстоятельство, что с допустимой погрешностью (она определяется культурно-религиозными и этническими особенностями) во всех из исследовавшихся современных 199 стран мира конструкции (модели) бюджетно-контрольные механизмы полностью
обусловлены реально достигнутым в этом государстве уровнем конституционализма. Обратно верно и то, что эффективное использование наиболее прогрессивных моделей бюджетного контроля (более прогрессивной по сравнению с имеющейся) возможно только при достижении (построения, накопления) политическим режимом конкретного государства определенной совокупности (критической массы) демократических факторов и институтов. Например, тоталитарным режимам в принципе не свойственно создание специальных бюджетно-контрольных органов, ибо эти функции эффективно укладываются в рамки полномочий органов общего или партийного (при однопартийной системе) контроля, с распылением этих функций между различными органами и спецслужбами (эффект дублирования и параллелиризма при контроле). Так, в настоящее время ни на Кубе, ни в Туркменистане не существует самостоятельных органов бюджетного контроля. Введение (создание) в таком государстве эффективно функционирующей системы парламентского контроля при отсутствии реально (демократически) избранного населением и подотчетного ему парламента невозможно. Искусственное создание органа парламентского бюджетного контроля в тоталитарном или авторитарном государстве породит столь же декоративный орган, как и сам «парламент» этой
18 Boiteau P. Fortune publiqu et finances de la France. - Paris,
1866. S. 238.
страны. Вместе с тем, существуют примеры, когда в силу объективных исторических причин, местных традиций, на определенных (как правило, ранних стадиях развития государственности, или в переходный от авторитарного режима периоды), некоторые страны еще не преступили к созданию ие-рархированой системы государственной власти, либо отдельных ее элементов. Например, в европейском мини-государстве Андорре государственный бюджетный контроль, как и уголовное преследование нарушителей бюджетной дисциплины осуществляют подразделения министерства финансов страны. В Демократической Республике Сан-Томе и Принсипи (островное государство у побережья Центральной Африки, однопартийная система отменена только в 1990 г.), нет не только специальных бюджетно-контрольных, налоговых органов, но отсутствует и специализированный орган конституционного контроля. Поэтому все бюджетно-налоговые и конституционные вопросы разрешаются судами попутно при рассмотрении конкретных судебных дел. Впрочем, формально толкование Конституции возможно актом парламента. Однако для этого необходимо возникновение коллизии в конкретном деле, рассматриваемом гражданскими или военными судами и политическая воля Президента. При этом специально инициировать расследование законности использования средств государственного бюджета Генеральный прокурор Республики может только с разрешения Президента. Есть и другие специфические примеры, несколько иного рода. Так особняком стоит Ватикан, по меткому, но язвительному выражению английского историка религии Б. О'Нилла «город-государство-корпорация по продаже рели-гии»19. Здесь все контрольные полномочия сосредоточенны в руках Папы, однако на практике, функции по мониторингу эффективности расходования денежных средств он передает доверенным членам Священной римской роты (квазисудебного административного органа).
Далее рассмотрим перечисленные выше модели институциональной организации бюджетного контроля на существующих в мире примерах.
1). Административная модель организации бюджетного контроля, когда контрольные полномочия принадлежат органам исполнительной власти общей компетенции, либо специальные бюджетно-контрольные институты вписаны в систему исполнительных органов. Итак, такая модель считается недостаточно эффективной для стран с недостаточным демократическим опытом, слабой политической системой и неразвитым гражданским обществом. Тем не менее, она с разной степенью успешности используется во многих странах мира.
Во многих государствах для контроля за законностью и экономической обоснованностью госу-
19 O'Nill B. The finance history of Religionism. - L. 1969. P. 5.
дарственных расходов создаются специальные органы исполнительной власти, формируемые с учетом интересов как главы государства, так и законодателей (как непосредственных представителей народа). Вместе с тем, в силу специфики статуса, роли исполнительных органов в процессе их формирования, либо исторически сложившихся особенностей осуществления своей власти главой государства, такие органы вписаны в структуру исполнительных, а сома модель контроля не в коей мере не может считаться парламентской (роль последнего либо ограничена, либо и вовсе декоративна). Например, в Ирландии бюджетный контроль осуществляется службой Контролера и генерального аудитора, независимым органом исполнительной власти, глава и члены которого назначаются Президентом по представлению Палаты представителей (парламента). Служба полномочна проводить проверку и осуществлять контроль всех видов доходов, расходов и состояния имущества предприятий, организаций и учреждений, финансируемых за счет общего и дополнительного бюджетов. При этом спецификой рассматриваемого органа является введенная с 1969 г. обязанность службы отчитываться о своей работе перед парламентом, что делает рассматриваемую схему едва ли не переходным этапом к парламентскому контролю за расходованием бюджета. Несколько менее прозрачная модель используется в Республике Эквадор, где глава Генерального контроля за финансами назначается Президентом Республики из числа 3 кандидатов, предложенных парламентом. Кроме того, согласно с 1998 г. существует и еще один официально автономный орган, фактически подконтрольный главе государства - Специальная комиссия гражданского контроля за коррупцией, которая так же может осуществлять мероприятия по выявлению фактов расхищения казны, результаты которых должны передоваться для дальнейшего разбирательства в Генеральный контроль за финансами. Аналогичная схема используется в Чили, где Генеральный контролер республики так же назначается на свой пост Президентом страны с согласия парламента. Формально, назначенный контролер должен занимать свой пост до 75-летнего возраста, что является некоей гарантией его независимости, однако на практике большинство контролеров были смещены задолго до достижения предельного возраста, абсолютным же рекордсменом контролерского «долголетия» стал доктор Марсело Родригес, который за лето 1934 г. трижды назначался и дважды смещался с должности, первый раз побывав Генеральным контролером три дня, второй раз чуть более недели, а в третий раз был убит в день назначения. Вообще же этот пост был введен еще в 1925 г. и постепенно из совершенно декоративного (но лакомого для коррупционеров) превратился в более или менее работающий. Однако по Конституции страны, любые
его решения могут быть заблокированы исполнительной властью, причем не только по юридическим, но и по сугубо политическим соображениям. Для этого главе государства достаточно принять соответствующий декрет, который поддержанный всеми членами правительства (Кабинета министров) Чили.
В ряде государств используется потенциально еще менее либеральная модель, где роль парламента еще более консультативна, либо сведена к простому одобрению воли главы государства. Так, в Государстве Эритрея бюджетный контроль осуществляется Главным аудитором, назначаемым Президентом с одобрения парламента (Национальной ассамблеи). Указанный чиновник в ходит в систему аппарата главы государств на 5 лет, но формально должен ежегодно представлять отчеты о своей работе парламенту. При этом механизма ответственности за непредставление отчетов Национальной ассамблее не существует. В Гамбии президент с формального непротивления парламента создает специальный орган исполнительной власти (де юре независимый от правительства) - Независимую Национальную аудиторскую службу (independent National Audit Office)20. В Замбии Генеральный аудитор бюджета назначается Президентом с условным утверждением парламентом (Национальной ассамблеей). В случае отказа парламента поддержать предложенную президентом два раза кандидатуру на этот пост, ассамблея может быть распущенна по домам.
Оригинальные правовые конструкции институциональной организации бюджетного контроля используются многими островными государствами. На Кипре бюджетный контроль сосредоточен в руках Генерального атторнея Республики, одновременно являющегося юридическим советником Президента и Совета министров страны, а так же выступающего директором департамента публичных преследований. На острове Маврикий осуществляющий бюджетный контроль Директор аудита, назначается главой государства (Премьер-министром) но с согласия Лидера парламентской оппозиции. В Республике Малави Генеральный аудитор финансов утверждается Президентом с согласия парламента (Национального собрания). На Маршалловых островах Генеральный аудитор так же назначается Президентом с согласия парламента, но кандидатуру вносит спикер представительного (законодательного органа) власти. Срок его полномочий ограничен лишь верхним возрастным цензом. Свою должность он имеет права занимать только до 74-летнего возраста. В другом островном государстве тихоокеанского региона -Федеративных Штатах Микронезии высшим органом бюджетного контроля выступает назначаемый
20 Brawn K., Redden K., Daniels J. The Independent national
audit office of Gambia. - N.Y., 1998.
на 4 года Президентом с формального согласия парламента Публичный аудитор. В Республике Островов Фиджи бюджетно-контрольные полномочия сконцентрированы в руках Главного финансового аудитор, которого Правительство назначает после консультаций с профильным комитетом одной из палат парламента (Палаты представителей).
В то же время, в подавляющем большинстве государств с административной моделью контроля роль и значение парламента и вовсе ничтожна. В некоторых государствах с существенной религиозной парадигмой организация власти характеризуется колоритом национальных взглядов на демократию. Например, в Индонезии бюджетным контролем занимается специальный контрольный гос-орган - Главное ревизионное управление21, формируемое Президентом как правила с согласия высшего органа государственной власти - Народного Консультативного Конгресса. По Конституции (абз.
5 ст. 23) контрольные функции должны согласовываться с конгрессом, но так как он собирается на сессии не регулярно, в отдельные периоды не чаще 1 раза в 5 лет, Президент Индонезии, «привык обходиться» и без его консультаций. В Сенегале бюджетный контроль фактически сконцентрирован в руках специального административного органа -Государственного совета. Однако в чистом виде судебно-контрольным органом он не является. Помимо функций по рассмотрению административных споров, возникающих из публичнохозяйственных и избирательных отношений, Госсовет может инициировать финансовые расследования в сфере проверки законности расходования бюджетных средств. В другом африканском государстве - Тунисе, Госсовет является одновременно и судебным и контрольным органом. Но судебные функции не распространяются на финансовую сферу, их реализует одна из палат совета, именуема Административным судом. В свою очередь, бюджетным контролем занимается вторая, аудиторная, палата, которая и контролирует законность в сфере распределения и использования бюджетных средств.
Кроме того, достаточно распространенной схемой среди рассматриваемой группы государств является назначение специального контролера непосредственно главой государства без всяческих «красивостей» и премудростей вроде формального совета парламента. Например, на Барбадосе основным контрольным органом является Генеральный контролер (аудитор), назначаемый Генерал-губернатором острова. При этом в своей деятельности аудитор опирается на рекомендации других финансовых служб. В африканском государстве Ботсвана финансовым контролем так же ведает
21 Hooker M.B., Brawn K., Polarto F.N. Indonesia's Legal & Finance System. - Kuala Lumpur, 1999. P. 28-40.
Генеральный аудитор, назначаемый на этот пост президентом страны сроком на 5 лет (но он может быть отстранен от должности в любой момент). В Республике Вануату (островное государство в Тихом океане) бюджетный контроль осуществляет Генеральный аудитор (контролер), формально назначаемый и вовсе правительственной комиссией по государственной службе, реально - главой государства. В Намибии, Кооперативной Республике Гайана, Республике Гана, Республике Сейшельские Острова, Тринидаде и Тобаго, Уганде, Тувалу, и ряде др. государств бюджетным контролем занимается так же Генеральный аудитор, назначаемый на различные сроки (от 5 до 7 лет) Президентом. В Зимбабве бюджетным контролем занимается Контролер и генеральный аудитор, назначаемый Президентом. На Ямайке высшим органом бюджетного контроля является Главный аудитор, назначаемый Генерал-губернатором. На Соломоновых островах Генеральный (главный) финансовый аудитор так же назначается единолично Генерал-губернатором. В Гренаде, Содружестве Доминики, Кирибати (острова Гилберта), Сент-Винсент и Гренадины, островах Федерация Сент-Китс и Невис, а так же Государстве Сент-Люсия (все - Малые Антильские острова), бюджетный контроль осуществляется Директорией аудита, руководитель которого который назначается главой государства (Президентом, Генерал-губернатором). В Самоа специальный чиновник, наделенный контрольными полномочиями - Государственный контролер и глава аудита назначается Президентом с согласия Премьер-министра страны на пожизненной основе (на практике - до достижения 60-летнего возраста)22. В Кении существует Служба контролера и генерального аудитора, глава которой который так же назначается Президентом пожизненно (до достижения 70-летнего возраста).
Некоторые особенности имеются в государствах с абсолютистской монархической формой организации власти. Например, в Королевстве Непал для осуществления бюджетного контроля Король назначает сроком на 6 лет Главного королевского аудитора. При этом Конституционный совет (консультативный орган при монархе) может предлагать ему свои кандидатуры. В Таиланде главным органом бюджетного контроля является Комиссия государственного аудита, которая состоит из председателя и 9 членов, назначаемых Королем на 6летний срок. При этом комиссия обладает собственным следственным аппаратом во главе с генерал-аудитором, подчиняющимся непосредственно председателю комиссии. По закону комиссия считается независимой, ее члены не имеют права занимать какую либо иную оплачиваемую должность (в том числе им запрошено, даже преподавать или
22 Faselbank K. The Controller and Chief Auditor of Samoa. -London, 2000. P. 23.
заниматься наукой). Повторное назначение в состав комиссии не возможно, поэтому все свои силы и время они должны посвящать работе охране бюджета. В другом азиатском королевстве, Бутане, по конституции высшими контрольными полномочиями в бюджетно-налоговой сфере обладает непосредственно Король. На практике эти функции делегируются на общегосударственном уровне Консультационному королевскому совету, а на нижних уровнях управления - магистратам (управляют территорией из нескольких деревень) и деревенским старостам. Аналогичным способом дело обстоит и в африканском королевстве Лесото, основными контрольными полномочиями в обладает непосредственно Король, а непосредственный бюджетный контроль осуществляет занимающий свою должность до дряхлой старости Генеральный аудитор, которого монарх назначает формально посоветовавшись со своим Премьер-министром. Таким же образом вопросы бюджетного контроля решаются и в Свазиленде.
В Малайзии высшие контрольные функции фактически принадлежат Верховному правителю. Формально полномочия по бюджетному контролю он передает специальным комиссиям верхней палаты (Сената) парламента, состав которых определяется им же из лиц, проявивших личную преданность главе государства, а равно «выдающиеся заслуги перед отчеством и обществом»23.
2). Судебная модель организации бюджетного контроля, когда контрольные полномочия переданы парламентом специальному судебному или квазисудебному органу (финансовому трибуналу или счетному суду). Например, в Испании бюджетно-контрольными функциями наделен специальный Счетный суд. Этот орган имеет представительную (парламентскую) природу, ибо создается и подотчетен парламенту страны (Генеральным кортесам). Суд состоит из председателя, 10 счетных судей, на независимой и несменяемой основе. Судьи назначаются на 9 лет палатами парламента, при этом полномочия председателя закрепляются декретом короля Испании сроком на 3 года. Кроме того, работа суда обеспечивается деятельностью назначаемого правительством страны судебного прокурора и двух адвокатов. В рамках своих финансово-контрольных полномочий Счетный суд проверяет представленные министерством финансов отчеты об исполнении бюджета. По результатам этой проверки Суд отчитывается перед парламентом в форме предоставления специального отчета, а так же принимает решения о необходимых санкциях в случае выявления нарушений бюджетной дисциплины. В Италии высшим бюджетно-контрольным институтом так же выступает Счетный суд. Его статус более изощрен. Дело в
23 Gild G., Holliman D., Faselbank K. The Audit & Control in Asian Region. - London, 2003. P. 236-243.
том, что впервые этот орган был создан еще в 1861 г. как сугубо административный, согласно действующим положениям Королевского декрета № 446 «Полномочия Совета министров» от 14 ноября 1901 г. Счетный суд понимается как вспомогательная структура правительства, и именно кабинет министров должен формировать корпус счетных судей. Но фактически в силу парламентского характера Итальянской республики состав суда формируют депутаты парламента. В Греции органом, осуществляющим контроль за законностью расходования государственных средств является Финансовый суд, члены которого назначаются парламентом. В Турции аналогом счетной палаты или контрольного органа административного типа является Финансовый суд, занимающийся делегированным парламентом страны бюджетным контролем и включаемый местными правоведами в структуру судебной власти. Достаточно сказать, что даже Конституция Турции регламентирует основы деятельности и статуса этого суда в рамках главы «Судебная власть». В рамках своих полномочий Финансовый суд контролирует распределение и использование бюджетных средств, кроме того, на него возложены функции по подготовке и представлению парламенту отчета об исполнении закона о бюджете Турции и дополнительных бюджетах (аналоги российских внебюджетных фондов). В Португалии существует Финансовый суд, формируемый исполнительными органами по согласованию с парламентом. Председателя суда назначает Президент Республики, кандидатуру представляет Кабинет министров. Но остальные судьи (всего их 9) назначаются главой государства, но утверждаются на должность парламентом. При этом необходимо отметить, что приведенная схема действует меньше десятилетия, ранее, особенно во время правления хунты суд полностью был подконтролен главе государства. Таким образом, в конструкции бюджетно-финансового контроля проявляется специфика Португалии как крайне молодой демократии. Согласно Конституции Финансовый суд осуществляет смешанные контрольноправоохранительные полномочия. С одной стороны он вправе проверять законность и эффективность бюджетной политики, распределения и использования бюджетных средств. С другой стороны, суд наделен полномочиями осуществлять юридическое преследование нарушителей бюджетной дисциплины путем судебного разбирательства и привлечения виновных к финансовой ответственности. Во Франции собственный правохрани-тельно-контрольный орган судебного типа был создан еще при Наполеоне Бонапарте. В настоящее время согласно п. 6 ст. 47 действующей Конституции Финансовый суд совместно с Судом бюджетной и финансовой дисциплины осуществляет функции по правовой защите бюджета от неправомерных посягательств и по-сути возглавляет пира-
миду судов, находясь на ее вершине. Свои финансовые суды есть и на региональном, и на местном уровне. Со времен генерала Ш. Де Голя состав Финансового суда Франции формируется с определенным административным креном: первый
председатель, председатели отделений суда, главные советники назначаются правительством по представлению парламента, тогда как советники-докладчики, финансовые инспекторы и аудиторы двух классов назначаются Президентом Франции. Все члены суда несменяемы и неприкосновенны. В современном виде суд действует с лета 1982 г. Финансовые инспекторы и аудиторы осуществляют функции по контроля за использованием бюджетных денег, подготовке и представлению парламенту ежегодного финансового отчета, а судьи в условиях открытого и демократичного судопроизводства рассматривают выявленные факты нарушений, и в необходимых случаях наказывают виновных привлечением к финансовой ответственности. При этом решения региональных финансовых судов могут обжаловаться в Финансовый суд Республики, а Постановления этого суда обжалуются только в Государственный совет Франции. Кроме того, при Финансовом суде Франции действует финансовая прокуратура: генеральный прокурор и 2 его заместителя, представляющие интересы бюджета в ходе судебных разбирательств. Аналогичные судебные модели бюджетного контроля используются и в других странах. Например, в Парагвай согласно ст. 265 Конституции, Финансовый суд является специальным судебным институтом, независимым ни от исполнительной, ни от законодательной власти. Аналогичным образом дело обстоит в Сальвадоре, где с 1967 г. так же функционирует самостоятельный правоохранительноконтрольный орган Счетный суд.
В африканских государствах на выбор модели организации бюджетного контроля существенным образом влияет колониальный опыт и правовые системы бывших метрополий. Так, в Республике Кот-д'Ивуар (быв. Республика Берега Слоновой Кости) во многом напоминающий французскую модель Финансовый суд, в современном виде функционирует с конца 1990-х г. При этом кандидатуры судей Финансового суда представляются главе государства министром юстиции, а назначение происходит только после консультации с органом судейского самоуправления. В другом западноафриканском государстве, Того, помимо собственно правоохранительных и бюджетно-контрольных функций Финансовый суд проверяет эффективность использования государственного имущества. В Республике Кабо-Верде, высшим институтом бюджетного контроля так же является специальный Счетный трибунал (суд). В Мозамбике все функции по осуществлению бюджетного контроля сконцентрированы в руках специального органа административной юстиции - Административного
суда. Состав суда формируется главой государства по представлению парламента, основными целями деятельности суда выступает контроль за законностью в сфере публичного управления, и в том числе на расходованием чиновниками государственных средств. Ежегодно суд представляет парламенту отчет о проделанной работе и о степени эффективности исполнения бюджета. Несколько иная схема судебного бюджетного контроля сложилась в Республике Мали. Здесь главный общий судебный орган - Верховный суд состоит из три палат, одной из которых выступает Финансовый суд. Глава этой палаты назначается председателем Верховного суда из числа финансовых судьей, назначенных Президентом по предложению главной судейской ассоциации (Совета магистратуры). В Исламской Республике Иран, бюджетный контроль напротив носит ярко выраженный религиозно-догматический характер, но не характеризуется административной природой. Финансовый суд и организационно и функционально подчиняется Меджилису (общий совет духовных лидеров страны). Согласно ст. 54 Конституции Ирана, суд имеет свои подразделения во всех провинциях страны. Члены суда назначаются Меджилисом. Кроме того, Меджилис может отменить любое решение Финансового суда. Определенный религиозный отпечаток на используемую модель бюджетного контроля исламская религия накладывает на Коморских островах, где правоохранительно-контрольные функции в бюджетной сфере переданы главному суду страны - Высокому Совету Республики. Первоначально срок полномочий судей данного органа был равен 7 годам, но с 2003 г. судьи назначаются на 9 лет. Состав этого суда формируется совместно главной государства, парламентом этого федеративного государства (Ассамблеей островов) и парламентами (советами) всех островов. Смешанная парламентско-судебная модель применяется в Уругвае, где главным органом бюджетного контроля является непосредственно парламент (Генеральная ассамблея), но свои функции он реализует не сам, а делегирует своей подструктуре - Финансовому трибуналу. Состав трибунала формируется парламентом, путем прямого тайного избрания квалифицированным большинством - за каждого из 7 судей должны проголосовать более 2/3 ассамблиеров (депутатов).
3). Парламентская модель бюджетного контроля, когда контрольные полномочия осуществляются специальной комиссией парламента, либо переданы специальному счетному органу (как правило, счетные палаты при парламентах, специальные и чрезвычайные парламентские комиссии и т.д.). Например, в Австрии, как и в России, высшим органом бюджетного контроля выступает Счетная палата. Это специализированный контрольный институт, созданный и подотчетный главной палате парламента - Национальному совету Федерально-
го собрания Австрийской Республики. Счетная палата наделена правоохранительными и контрольными функциями, проверяет законность бюджетной деятельности государства, и его субъектов (земель, общин, союзов земель), готовит отчет об исполнении бюджетов за предыдущий год и представляет его на утверждение главной палате парламента. Руководитель Счетной палаты Австрии и его заместитель назначаются федеральным Национальным советом, а члены палаты - федеральным президентом. В этом проявляется принцип сдержек и противовесов между ветвями власти. При этом все кандидатуры кандидатов в члены палаты представляет президенту сам председатель палаты. В Бельгии бюджетный контроль так же осуществляет Счетная палата, формируемая Палатой представителей бельгийского парламента. Особенностью являются широкие общеконтрольные и налогово-контрольные полномочия этого органа. Вспомогательные функции при проведении бюджетного контроля выполняет Государственное казначейство. В Германии согласно ч. 2 ст. 114 Основного Закона бюджетный контроль осуществляет Федеральная счетная палата, которая проверяет финансовые отчеты правительства о бюджете, имуществе и долгах. В свою очередь, она ежегодно представляет свои отчеты о бюджетном состоянии страны Бундестагу и Бундесрату. Руководители счетной палаты формируется путем прямых выборов членами Бундестага и Бундесрата по представлению Федерального правительства на 12-летний. Затем отобранные кандидатуры официально назначает на должность президент. Остальные аудиторы палаты по представлению главы этого контрольного органа назначаются президентом Германии24. В Голландии бюджетный контроль возложен на контрольную комиссию нижней (второй) палаты парламент (Генеральных штатов). Такая же схема используется в другом королевстве -в Норвегии. В Словацкой Республике по ст. 60 Конституции бюджетный контроль осуществляет специальный независимый органа - Высшее контрольное управление, состав которого формируется парламентом страны, перед которым оно и подотчетно. В Финляндии с 1929 г. бюджетный контроль осуществляется специальной структурой парламента (Эдускунта). Для осуществления правовой защиты бюджета Эдускунта избирает из своей среды государственных ревизоров. Кроме того, Эдускунта формирует Государственное ревизионное управление, которое считается независимым органом, действующим вместе с ревизорами. В Израиле с 1949 г. бюджетным контролем занимается специальное ведомство - Государственный контролер, который избирается на 5-летний срок тайным голосованием депутатов Кнессета и подот-
24 Herman F. Bundesrechnungshof (1980-2003). - Baden-Baden, Nomos Verlag. 2004. S. 23-30.
четен только ему. Указанная структура независима в своей работе и имеет широчайшие контрольные полномочия как в сфере государственных, так и в части корпоративных финансов. Например, Государственный контролер имеет право требовать доступа к любой финансовой отчетности и документации компаний, проверяет расходы политических партий, возбуждать производства с целью привлечения виновных в нарушении финансовой дисциплины к ответственности25. В Словении бюджетный контроль осуществляет независимая Служба генерального аудитора, члены которой назначаются парламентом (Государственным собранием). Ежегодно, Служба генерального аудитора отчитывается перед парламентом о итогах бюджетного года. В Чехии с 1991 г. действует Верховное контрольное управление из 17 аудиторов. В современном виде этот орган функционирует с лета 1993 г. Руководители управления назначаются на 9 летний срок главой государства по предложению Палаты депутатов парламента, а остальные аудиторы - парламентом. В Венгрии имеется специальный контрольный орган парламента (Государственного собрания) - Государственная счетная палата. Руководитель этой палаты и его заместители избираются квалифицированным большинством членов парламента. В Боливии финансовый контроль в бюджетной сфере основывается на презумпции о том, что главной целью государственного управления является защита и обеспечение права населения, а бюджетное финансирование управления призвано обеспечить эффективность такой защиты. Поэтому среди прочего, функции по контролю за бюджетным финансированием возложены на Защитника народа (что то вроде ом-будсмана), который избирается парламентом на 5 лет26. В Аргентине финансовый контроль осуществляется специальным органом, действующим на основании специального мандата законодателей -Генеральной аудиторией. По сути, это парламентская счетная палата с оригинальной системой формирования. Состав и руководителя утверждает парламент, но кандидатуры вносятся крупнейшими оппозиционными партиями. В результате через мониторинг финансовых потоков, Генеральная аудитория осуществляет в целом контроль за деятельностью органов государственного управления. В Болгарии исключительные финансовоконтрольные полномочия Счетная палата закреплены в ст. 91 Конституции страны. При этом члены этого контрольного органа избираются Народным собранием (парламентом) Болгарии. В Албании функции по осуществлению контроля за расходованием бюджетных средств возложены на Высокий
25 См.: Воробьев В.П. Государство Израиль: правовые основы возникновения и статус личности. - М., 2001; Klein C. Le droit israelien. - Paris, 1990.
26 Aguirre B. The Fiscal Law of Bolivia. - Washington, 1999. P. 564.
государственный контроль. Эта экономическая служба создана в 1992 г., подконтрольна высшему представительному органу - однопалатному Собранию из 140 депутатов. Руководитель и члены Высокого государственного контроля назначаются сроком на 7 лет парламентом по предложению Президента Албании. В Бразилии используется судебно-мониторинговая модель парламентского финансового контроля, где во главе пирамиды стоит Федеральный Счетный трибунал, на который Конгрессом переложены контрольно-
охранительные полномочия по обеспечению эффективного использования публичных (общественных) финансов: контроль за расходованием
средств и привлечение к штрафной ответственности нарушителей бюджетной дисциплине. Трибунал состоит из 9 судей (их правовой статус аналогичен статусу судей Верховного суда). При этом 6 судей избираются двухпалатным Национальным конгрессом (двухпалатный парламент, причем кандидаты голосуются в каждой из палат - Палате депутатов и Сенате), а оставшиеся 3 - назначаются Президентом Республики при вотуме доверия со стороны Федерального Сената (нижняя палата парламента). По аналогичной схеме формируются и Трибуналы нижних ярусов контрольноохранительной пирамиды - на уровне штатов и муниципалитетов. В Сербии (бывш. Югославия) с 2002 г. бюджетный контроль возложен на специальную комиссию из 3 аудиторов, избираемых парламентом (Народной скупщиной). На Багамских островах финансовый контроль осуществляет на постоянной основе специальная комиссия Сената (верхней палаты парламента) из трех сенаторов, наделяемых особыми полномочиями на срок их назначения (то есть на 5 лет), с обязательной ротацией состава (всего в Сенате заседает 24 члена, назначаемых различными участниками политического процесса - от Премьер-министра до Лидера оппозиции). В Боливарийской Венесуэле (она же -Республика Венесуэла) бюджетным контролем занимается специальная подструктура парламента (Конгресса) страны - Департамент генерального контроля Республики. Глава этого ведомства избирается на совместном заседании палат Конгресса и ежегодно отчитывается перед парламентом о состоянии бюджета и государственного хозяйства. Здесь же необходимо отметить, что отдельные бюджетно-контрольные функции, в первую очередь по контролю за достаточностью финансирования отдельных социальных направлений (таких как образование, культура, наука, медицина и т.д.) с 1999 г. отнесено к компетенции такой специфической ветви власти, как гражданская власть. Эти контрольные полномочия осуществляют такие недавно созданные институты, как Совет республиканской морали, в который входят Службы Защитников и Защитниц Народа и Министерство Интересов Народа (по сути - прокуратура). В Гватемале бюд-
жетным контролем занимается независимая Служба генерального контролера счетов, избираемая парламентом (Конгрессом Республики) на 4 года без права повторного избрания. Кроме того, правовую охрану бюджета от нарушителей бюджетной дисциплины осуществляют специальные финансовые судьи и финансовые суды. При этом при первоначальном разбирательстве дело разрешается судьей единолично, но в случае обжалование его решения, во второй инстанции дела рассматриваются коллегиально двумя или тремя профессиональными судьями, которые обязаны иметь специальную бухгалтерскую подготовку. В соседнем Гондурасе так же существует Республиканский генеральный контроль, чиновники которого избираются на 5 лет парламентом (Национальным Конгрессом) без права повторного избрания. В Коста-Рике по ст. 183 Конституции бюджетным контролем занимается Главное контрольное управление, являющееся подструктурой парламента (Законодательного собрания) страны. Руководители управления избираются парламентом на 8 лет с правом многократного переизбрания. В Никарагуа так же существует Генеральный контроль, руководители которого выбираются парламентом страны (Национальным собрание) на 6 лет с правом переизбрания. В Доминиканской республике бюджетный контроль осуществляется Счетной камерой из 5-10 бухгалтеров, избираемых парламентом (Сенатом) по представлению президента. Два раза в год этот контрольный орган отчитывается перед парламентом о итогах бюджетного периода.
Схожие парламентские институты государственного контроля имеются в ряде прибалтийских государств, ранее входивших в состав СССР. Например, в Литве Государственный контролер назначается Сеймом на 5 лет по представлению Президента Республики, и отчитывается ежегодно
об итогах бюджетного года перед парламентом. В Латвии с 1993 г. так же существует независимая коллегиальное структура со схожим статусом - Государственный контроль, члены которого назначаются на 4 летний срок парламентом. В Эстонии так же имеется функционально независимый Государственный контроль с широким кругом полномочий, состав которого формируется парламентом страны (Рийгикогу). Во главе контроля главный контролер, избираемый парламентом по представлению Президента на 5 лет. Остальные члебнны контроля назначаются парламентом по представлению Главного контролера.
В большинстве бывших советских союзных республиках, в настоящее время с разной степенью формальности входящих в состав СНГ, под определенным влиянием зарубежных (и в первую очередь, - европейских) моделей и стандартов контроля, так же используется, пускай и с разными результатами, модель организации бюджетного контроля парламентского типа. Например, в Украи-
не бюджетный контроль призвана осуществлять Счетная палата парламента страны (Верховной рады). В Молдове так же функционирует созданная парламентом Счетная палата, которая согласно ст. 133 Конституции страны осуществляет «контроль за порядком формирования, управления и использования публичных финансовых средств». В Азербайджане основным органом бюджетного контроля выступает Счетная палата, созданная на основании Закона от 2 июля 1999 г. В Армении бюджетный контроль так же осуществляет Контрольная палата парламента - Национального собрания. В Грузии бюджетный контроль возложен на Палату контроля республики, которая по закону функционально независима, а организационно подотчетна Парламенту Грузии. Только в Туркменистане бюджетный контроль отдан на откуп специальным службам национальной безопасности, да в Республике Беларусь контроль за исполнением бюджетов, бюджетной дисциплиной и законностью в бюджетно-налоговой сфере осуществляет специальный орган исполнительной власти - Государственный комитет контроля, на практике сам полностью подконтрольный назначающему его членов лично Президенту страны.
