CC BY
149
История права и государства
С.Е. Байкеева*
Правовые основы формирования и эволюция системы кадрового обеспечения государственной службы в Российской империи
Формирование профессиональной государственной службы и ее кадрового обеспечения в России было связано с государственными реформами, проведенными Петром I. Именно с этого времени появилась «профессиональная деятельность по обеспечению полномочий в государственных органах», как это закреплено в современном российском законодательстве о государственной службе. Организационные преобразования центрального и местного государственного аппарата, проводимые Петром I с начала XVIII в., неизменно корреспондировались с кадровым обеспечением их деятельности.
С утверждением при Петре I абсолютной неограниченной монархии государь и его бюрократический аппарат стали окончательно юридически независимы от общества. В нормативных актах того периода был закреплен авторитарный тип руководства, проявилось стремление регламентировать все стороны жизни общества, жесткая централизация. С учреждением в феврале 1711 г. Сената окончательно перестала функционировать Боярская Дума, которая в определенной мере ограничивала власть монарха. Царь стал неограниченным правителем страны. В толковании к артикулу 20 Воинского устава (1716 г.) говорится следующее: «...его величество есть самовластный Монарх никому на свете о своих делах ответу дать не должен»1 .
Коренная перестройка государственной службы произошла в период с 1718 по 1720 гг., когда вместо приказов были созданы коллегии. Преимущество коллегий перед приказами состояло в том, что компетенция их была строго очерчена, причем в законодательном порядке, дела сначала рассматривались и решались коллегиально, структура была единообразной. Деятельность коллегий в отношении дел, отнесенных к их ведению, распространялась на всю территорию государства. В систему коллегий входили: коллегия иностранных дел; военная; адмиралтейская, финансовые (камер, штатс-контор и ревизион-коллегия); промышленно-торговые (камер-, мануфактур-, коммерц-коллегии); юстиц-коллегия; вотчинная; духовная (затем переименованная в Святейший Правительственный Синод).
Петр I предполагал построить «правильное» государство, где вся жизнь регламентирована, подчинена правилам, сведена к точно определенным отношениям. Результатом петровских реформ
* Кандидат юридических наук, доцент.
стало создание бюрократизированной системы управленческих кадров, для которой были характерны однотипное организационное устройство, более четкая функциональная дифференциация, централизм во взаимоотношениях государственных структур, строгий контроль за выполнением актов высших и центральных органов власти, взаимоподчиненность составных частей механизма государства. В этот период зарождался российский бюрократический аппарат, который имел свою специфику, свои достоинства и недостатки. Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность. Недостатки выражались в его сложности, дороговизне, замкнутости на себя и оторванности от интересов общества в целом.
В первой четверти XVIII в. были сформированы правовые основы кадрового обеспечения государственной службы. Законодательно существование чиновничества как особой группы служащих и его правовое положение были закреплены в изданной 24 января 1722 г. «Табели о рангах всех чинов воинских, статских и придворных».
Основной причиной издания «Табели о рангах» стали потребности социально-политического характера: с одной стороны - усложнение социальной структуры общества, в связи с чем уже на рубеже XVII и XVIII вв. потребовалось выделение государственной службы в самостоятельную сферу деятельности для обеспечения ее относительной независимости, а вместе с тем - создание особой, профессионально, социально и корпоративно выделенной группы государственных служащих. С другой стороны - усиление государственно-правовых начал в деятельности государственной власти (когда юридический инструментарий ее политики приобретал системообразующее значение в создании государственных управленческих структур) и повышение роли законов как актов оформления политической воли монарха и главного источника права, которые должны были выполняться всеми подданными независимо от положения в сословной и служебной иерархии. В этих условиях на законодательное регулирование переводилась и государственная служба, в основе которой долженствовала бы определенная законом «монаршая воля» в виде компетенции того или иного
чиновника по разрешению государственных дел, отступление от которой рассматривалось как
" 2 невыполнение предписаний главы государства, от которого исходила и сила закона2.
Табель о рангах устанавливала три вида государственной службы: военную, гражданскую и придворную. Была введена единая система чинов, их номенклатура и иерархия в каждом виде службы, проведено распределение по четырнадцати классам. Любой высший чин мог быть присвоен только после прохождения через всю цепочку низших чинов. Устанавливались сроки службы в определенных чинах. С достижением чина восьмого класса чиновнику присваивалось звание потомственного дворянина, и он мог передавать титул по наследству, с четырнадцатого по седьмой класс чиновник получал личное дворянство.
Табель о рангах уравнивала службу военную со службой гражданской: чины и звания присваивались в обеих сферах, принципы продвижения по службе были аналогичными. В общей сложности в четырнадцать классов Табели было включено 262 должности. Они подразделялись на три параллельных ряда чинов, в том числе военных - 126 (48%), гражданских - 94 (36%), придворных - 42 (16%). Кроме табельных чиновников, существовал институт «канцелярских служителей», не вошедших в сетку четырнадцати классов.
Общий порядок чинопроизводства заключался в том, что при успешной службе чиновники приобретали право на очередной чин за выслугу лет. Например, чиновники первого разряда, т.е. с высшим образованием, переводились в чины с XIV по IX классы через три года. Для приобретения чина VII класса служащим - потомственным дворянам требовалось четыре года, а не принадлежащим к этой сословной группе необходимо было прослужить шесть лет. Для представления к чину выше статского советника или с IV по I классы не устанавливалось какого-либо служебного срока, и их пожалование передавалось полностью на усмотрение государя. За отличия в службе сроки выслуги в рамках соответствующего класса могли сокращаться.
Чин не только формировал личность и строго указывал на место человека в социальной иерархии, но и определял стиль его жизни и поведение, вплоть до мелких деталей. Как заметил один из западных путешественников по России: «Здесь все зависит от чина: не спрашивают, что знает такой-то, что он сделал или может сделать, а какой у него чин. Положение в обществе, измеряемое
^ ^ з
классами чинов, получило значение главной жизненной ценности»3.
«Табель о рангах» предоставляла возможность для возвышения при соблюдении определенных условий людей из низших классов. Доля поместных дворян в составе гражданского чиновничества неуклонно сокращалась после освобождения дворян от обязательной службы. Поэтому правительство
периодически принимало различные ограничительные меры, повышая уровень класса, дававшего право на наследственное дворянство. Так, к середине XIX в. это право было ограничено уже лишь пятью, а при Александре II - четырьмя высшими классами.
Формально монархическое правительство отказалось от сословного принципа формирования корпуса государственных служащих лишь в 1906 г. А до этого времени целый ряд сословий был лишен права приема на государственную службу.
Процедура приема на гражданскую службу требовала от кандидата на должность подачи прошения, представления группы документов и заполнения типовой анкеты. Вступающие на государственную службу давали присягу. В присяге они обязывались верно служить государю и отечеству, отстаивать государственные интересы, добросовестно и ответственно относиться к делу. На основании специального указа Петра I (июнь 1719 г.) «О присяге на верность службы» к присяге были приведены чиновники Сената и коллегий, губернаторы, воеводы и другие «управители и служители»4. Присягу давали члены возникших позднее Государственного совета, Комитета министров, Государственной Думы, чиновники высших, центральных и местных органов государственного управления.
Порядок приема на штатные должности в административные органы предусматривал в ряде случаев прохождение претендентами на вакантные места специальных «испытаний». За время испытательного срока выявлялись профессиональный уровень и общая подготовленность к исполнению должностных обязанностей. В Положении Комитета министров «О сроке для испытания способностей чиновников при принятии их на службу» (март 1853 г.) устанавливалось, что испытательный срок не должен превышать четырех месяцев. При этом с утверждением в должности время «испытания» засчитывалось в служебный стаж «со всеми правами и преимуществами, должностями присвоенными»5. Отдельные министерства и ведомства, в частности, министерство народного просвещения, использовали экзамен как средство проверки профессиональной пригодности кандидатов на должности.
Эволюция государственной системы, сформированной в первой четверти XVIII в., происходила в течение всего столетия. Определенно наметилась дальнейшая централизация и бюрократизация государственного аппарата, с одновременным увеличением специализации отдельных органов власти и управления.
Император возглавлял систему властных органов, опираясь на разветвленный чиновничий аппарат. В 1810 г. в качестве высшего законосовещательного органа, разрабатывающего законопроекты, позже утверждаемые императором, был создан Государственный совет. Председателем Государственного совета являлся император, в его отсутствие в заседаниях председательствовал назначенный им член Совета. Численность органа колебалась от сорока до восьмидесяти членов. Члены Совета назначались императором или входили в него по должности. Государственный совет состоял из пяти департаментов: департамент законов, дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии и дел Царства Польского (созданный после восстания в Польше 1830-1831 гг.). Работа Государственного совета осуществлялась либо в форме общих собраний, либо в форме департаментских заседаний. Все делопроизводство сосредоточивалось в канцелярии, которой руководил государственный секретарь.
С 1826 г. Собственная Его Величества канцелярия стала органом, возглавившим всю систему центральных отраслевых органов государственного управления. Канцелярия состояла из шести отделений.
Первое отделение контролировало деятельность министров, министерств, готовило законопроекты, ведало назначением и увольнением высших чиновников.
Второе отделение осуществляло кодификационные работы, проводило обобщение юридической практики.
Третье отделение было создано для руководства борьбой с государственными преступлениями. Оно состояло из восьми отделов: первый ведал сбором данных полиции по вопросам, подведомственным отделению, второй осуществлял контроль за деятельностью религиозных сект и раскольников, третий занимался борьбой с подделкой денег и ценных бумаг, четвертый осуществлял организацию работы по надзору за определенными категориями лиц, пятый руководил административной высылкой поднадзорных, шестой осуществлял наблюдательное производство за местами лишения свободы, седьмой организовывал наблюдение за иностранными гражданами, восьмой занимался статистическими исследованиями и обобщениями6.
Четвертое отделение Собственной Его Величества канцелярии, созданное в 1828 г., занималось благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями.
Пятое отделение было специально создано в 1836 г. для подготовки проекта реформы по управлению государственными крестьянами.
Шестое отделение, учрежденное в 1842 г., занималось проблемами управления на Кавказе. После создания новых центральных органов управления окончательно определилась роль Сената -он утвердился как высший судебный орган государства. Все департаменты Сената превратились в высшие апелляционные инстанции для судов губерний.
Дальнейшая централизация государственного управления потребовала реформации системы отраслевых органов государственного управления. В 1802 г. был издан манифест «Об учреждении министерств», положивший начало новой форме отраслевых управленческих органов. В отличие от коллегий, министерства обладали большей оперативностью в делах управления, в них усиливалась персональная ответственность руководителей и исполнителей, расширялось значение и влияние канцелярий и делопроизводства.
Манифест от 8 сентября 1802 г. об образовании восьми министерств (военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, юстиции, коммерции, народного просвещения, финансов) определял функции каждого из них, принципы их взаимодействия между собой и с другими государственными учреждениями.
По сути новыми были два министерства: внутренних дел и народного просвещения. Компетенция Министерства внутренних дел и задачи, стоявшие перед ним, были определены в ст. IV Манифеста о создании министерств. Министр внутренних дел был обязан «заботиться о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи»7, что определило сосредоточение в МВД, помимо руководства полицией, исполнение большого объема внутренних функций государства. Министерство внутренних дел руководило всеми отраслями государственной промышленности (кроме горной), государственного строительства, торговлей, почтой. Министерство просвещения решало задачи подготовки кадров для государственного аппарата, а также идеологической обработки населения. Ему подчинялись Академия, наук, университеты и другие учебные заведения, типографии честные и государственные, библиотеки и музеи, оно осуществляло цензуру над издававшейся литературой.
Государственному аппарату требовались образованные, честные и способные чиновники. Особенно возрастала необходимость в качественном кадровом обеспечении государственной службы в период проведения социально-экономических реформ. М.М. Сперанский предложил провести реформу структуры государственной власти и ввести в систему чинопроизводства критерий образования. Царь Александр I одобрил ряд его предложений. Указом Александра I от 6 августа 1809 г. руководителям министерств и ведомств указывалось, чтобы чиновники административных учреждений были «исполнителями сведущими», обладали «твердым отечественным образованием», продвигались по службе «действительными заслугами и отличными познаниями».
Согласно царскому Указу 1809 г., для производства в чины коллежского асессора (VIII класс) требовались, помимо соответствующей выслуги лет, свидетельство об окончании курса в одном из российских университетов либо сдача экзамена по прилагавшейся к Указу программе. Данная программа была достаточно объемной и предполагала знание русского и одного иностранного языка, основательные знания в сфере права - естественного, римского, уголовного и гражданского, а также отечественной истории, экономики, статистики, общие познания по ряду других предметов.
В указе «Об устройстве училищ» (1803 г.) условием назначения на гражданскую должность, требующую юридических знаний, определялось окончание государственного или частного училища8.
В практике формирования кадров административных органов и их аппарата заслуживает внимания то, что правительство поощряло поступление на государственную службу лиц с высшим образованием, предоставляя возможность выпускникам с отличными аттестатами начинать служебную карьеру с чинов X-IX классов.
Особенно благоприятные условия создавались для тех, кто получил в университетах ученые степени. По уставу о гражданской службе кандидаты наук принимались в административные органы с производством в чин не ниже коллежского секретаря, т.е. становились чиновниками X класса. Вышедшие из университета с ученой степенью магистра получали в государственных учреждениях сразу чин IX класса и начинали службу в звании титулярного советника. Граждане, пришедшие на службу со степенью доктора наук, становились чиновниками VIII класса9.
Правовая политика была рассчитана на повышение образовательного уровня чиновников, а в более широком плане - на стимулирование в обществе интереса к получению образования. Однако надежды не оправдались. Министры под давлением дворянства стали добиваться исключений из правил для своих ведомств. Царь начал дозволять отступления от установленного порядка для отдельных ведомств и категорий чиновников. Позднее Николай I в 1834 г. отменил образовательный ценз для государственной службы. В основу продвижения был положен принцип выслуги лет, обеспечивающий почти автоматический медленный переход с одной ступени на другую, причем скорость этого продвижения лишь в небольшой мере зависела от квалификации и иных профессиональных достоинств чиновника. Уровень образования сохранился лишь в качестве одного из критериев производства в чины, причем часто менее значимого, чем происхождение.
В 1856 г. критерий образования при чинопроизводстве был совсем отменен под тем предлогом, что он «затягивает» в государственную службу всех образованных людей, «обескровливая» тем самым другие сферы общественной жизни.
Между тем проблема образованности чиновников имела очень острый характер. Так, из-за отсутствия общих данных П.А. Зайончковский анализирует статистику образовательного уровня чиновников, привлеченных с 1840 г. по 1849 г. к уголовной ответственности. Из низших чиновников (Х-Х^ класс) высшее образование имели лишь 3,2%, среднее - 11,36%. Из чиновников с пятого по восьмой класс высшее образование имели 6,4%, среднее - 26,0%10.
По другим данным, характеризующим образовательный уровень жандармерии, где подбор кадров осуществлялся наиболее качественно, на 1 января 1873 г. Корпус жандармов состоял из 468 генералов и офицеров. Из них 17 имели высшее образование, 11 - неполное среднее, 55 - начальное, 128 - домашнее. Из 5186 унтер-офицеров и рядовых около одной трети выучились грамоте на службе в Корпусе жандармов11.
Базовым нормативным актом, содержащим комплекс требований к чиновникам, стал «Устав о службе гражданской», принятый в царствование Николая I и действующий с небольшими поправками до 1917 г. В Уставе подчеркивалось: «Все служащие возложенные на них должности обязаны исправлять согласно своей присяге с усердием, нелицемерно и добросовестно ... не позволяя себе
ни из вражды, ни из свойства, ни из дружбы, а тем более из корысти или взяток, ничего противного
12
долгу присяги, честности и возложенного на них служения»12.
Поступая на государственную службу, чиновники были обязаны соблюдать установленные уставом запреты. Они не могли быть ходатаями по делам частных лиц в их учреждениях, заниматься подрядами или поставками. Должностным лицам первых трех классов было запрещено участвовать в учреждении промышленных объединений и финансовых ассоциаций, занимать в них какие-либо посты. По постановлению Комитета министров (1885 г.) этот запрет распространялся почти на сто должностей Государственного Совета, Сената, Комитета министров, министерств и главных управлений, губернских и областных правлений. В случае нарушения этого требования чиновники должны были оставить государственную службу и сложить с себя присвоенное им звание. Если эти должностные лица не подавали прошения об отставке в трехмесячный срок, их увольняли со службы
13
приказом по ведомству или учреждению13.
Как обоснованно полагали правители российского государства, центральные и местные органы управления и их служащие должны были функционировать как единый механизм, призванный обеспечивать реализацию государственной политики. Исходя из этого, Устав о гражданской службе предписывал «всем Министрам, всем Генерал-губернаторам, всем губернаторам и начальствующим лицам всех ведомств направлять свои действия и распоряжения к единству и иметь неослабное наблюдение, дабы подчиненные им учреждения и лица, не допуская между собой соперничества, неуклонно оказывали друг другу содействие для пользы службы»14.
Высшие и центральные административные органы укрепляли исполнительскую дисциплину нижестоящих органов, усиливали эффективность управленческих государственных структур. В частности, в марте 1826 г. Сенатские департаменты отметили недостаточную исполнительскую дисциплину ряда губернских правлений. Воронежскому, Владимирскому, Курскому, Московскому и некоторым другим губернским правлениям поручалось в течение года реализовать все указы, не исполненные в предшествующий период. Согласившись с решением Сената, Николай I сократил срок исполнения указа до трех месяцев15.
За должностные проступки и преступления служащие несли ответственность, которая могла быть уголовной, гражданской или дисциплинарной. В 40-е гг. XIX в. вошло в силу новое положение,
согласно которому на чиновников могли быть наложены такие дисциплинарные взыскания, как замечание, выговор, вычет из стажа работы, штраф, вычет из заработной платы, понижение в должности, недельный арест, увольнение из учреждения, лишение права состоять на государственной службе.
Под служебной дисциплиной понималось неукоснительное соблюдение «правил подчиненности» между низшими и высшими должностными лицами, беспрекословное, своевременное и точное исполнение указаний старших по должности. Чиновники были обязаны «оказывать уважение» стоящим на более высокой ступени иерархической лестницы, не допускать «грубого обращения» с начальством. Правительство способствовало формированию идеала служащего-исполнителя, что вообще присуще административно-бюрократической системе.
Для того чтобы чиновники сосредоточивали свои знания и силы на выполнении своих непосредственных обязанностей, им было запрещено совмещение должностей. Руководители властных органов не имели права назначать служащих на две и более должности. Такие факты расценивались как доказательство наличия должностей с незначительным объемом обязанностей. Подобные должности подлежали ликвидации с целью экономии бюджетных средств.
Представляет интерес тот факт, что, повышая степень персональной ответственности, Комитет министров в одном из распоряжений обязал губернаторов в годовых отчетах анализировать не только состояние промышленности, сельского хозяйства, здравоохранения, народного образования и других сфер, но и сообщать об их личных конкретных действиях, направленных на устранение недостатков и улучшение положения.
Законодательство о гражданской службе предоставляло полномочия начальствующим лицам увольнять чиновников по причинам несоответствия занимаемой должности, недобросовестного отношения к служебным обязанностям, совершения преступления, нарушения нравственных норм и по другим основаниям. С другой стороны, каждый служащий имел право просить об отставке в любое время. В увольнении не могло быть отказано, кроме тех случаев, когда чиновники были обязаны прослужить установленный законом срок.
После восстания декабристов в 1825 г. первостепенным требованием к государственным служащим стало считаться «верность службе», политическая лояльность. В ноябре 1850 г. Николай
I утвердил «Порядок увольнения со службы и определения вновь в оную неблагонадежных чиновников»16. Четко признаки неблагонадежности не определялись, что создавало условия для произвола и злоупотреблений. Жалобы уволенных «неблагонадежных» чиновников и их просьбы о восстановлении в прежних должностях предписывалось оставлять без внимания и не принимать к рассмотрению ни в Сенате, ни в Комиссии прошений. В последующем, в августе 1902 г., Николаем
II было утверждено постановление, в соответствии с которым чиновники административных органов подлежали увольнению со службы «за политическую неблагонадежность, противодействие распоряжениям Правительства и другие несовместимые со служебным долгом поступки». Своим особым определением Сенат 30 апреля 1908 г. признал невозможным пребывание на государственной службе чиновников, связанных с революционной или оппозиционной деятельностью17.
Необходимо отметить создание специальных учреждений, в компетенцию которых входило решение кадровых вопросов, учет многочисленного корпуса государственных служащих. При Петре I руководство административными кадрами сосредотачивалось в Сенате, где для учета и распределения «служилого сословия» был учрежден разрядный стол. С 1722 г. управление кадрами военной, гражданской и придворной служб перешло к Герольдмейстерской конторе. В 1800 г. в связи с расширением объема работы Герольдмейстерская контора стала самостоятельным подразделением Сената, а позднее была реформирована в Департамент Герольдии Сената.
Усложнение задач управления и необходимость осуществления контроля за деятельностью государственных служащих обусловило преобразование органа, в ведении которого находились формирование состава, профессиональное развитие и деятельность корпуса российских чиновников. В июльском 1846 г. распоряжении Николая I Сенату указано о создании при первом отделении императорской канцелярии Инспекторского департамента, который призван был стать инструментом «собственного руководства Нашего гражданскими чинами в полном их составе»18. Практически было создано централизованное управление кадров, руководящий орган, в чьей компетенции находились вопросы, связанные с осуществлением кадрового обеспечения государственной службы. Он имел в своем распоряжении формулярные списки всех классных чинов, располагал данными о составе чиновников, работавших в государственных учреждениях. В департаменте ежегодно
составляли и представляли отчет о функционировании государственной службы, о численности чиновников по классам и ведомствам, их продвижении по службе, должностных перемещениях, источниках доходов, характере и количестве дисциплинарных нарушений и наложенных за них взысканий.
Через Инспекторский департамент проходили дела об определении на службу всех классных чиновников, назначении на должности, замещении вакантных мест, производстве в чины, оформлении отпусков, увольнении со службы, переводе из воинских чинов в гражданские, представлении к наградам, оформлении пенсий. С 1894 г. по решению правительства управление корпусом государственных служащих возглавил специальный Комитет о службе чинов гражданского ведомства, рабочим органом которого был Инспекторский отдел Собственной Его Императорского Величества Канцелярии.
Система органов управления государственной службой включала кадровые подразделения министерств и ведомств, в компетенцию которых входили служебные вопросы чиновников VIII -XIV классов. На местах право ходатайства и производства в чины за выслугу лет до пятого класса включительно, а также представлений по назначениям или перемещениям принадлежало губернаторам и губернским учреждениям. Общероссийские отраслевые и другие кадровые службы стали важным инструментом формирования, совершенствования корпуса государственных служащих.
Кастовое сознание чиновников препятствовало приливу в государственный аппарат «свежей крови»19. Представитель правительственных кругов барон М.А. Корф в докладе, поданном им в Совет министров в 1862 году писал: «...вредное влияние чинов состоит особенно в том, что они образуют из служащих какую-то отдельную, разобщенную с прочим населением касту, которая живет своей собственной жизнью, считает себя выше остального общества, и на которую само общество также смотрит как на что-то чуждое и почти враждебное»20.
Характерными чертами бюрократизма в России были: постоянное увеличение числа служащих, количество которых достигло в 1901 г. почти 600 тыс. человек21; чиновничество стало властно-распорядительной силой, во многом бесконтрольной, имелись массовые факты произвола чиновников, утверждения приказа в качестве основного инструмента управления, жесткая и мелочная регламентация деятельности нижестоящих чиновников. Распространилась практика массовых приписок, сокрытия неудач в хозяйственной и иных сферах. Отчеты министерств, ведомств, губернских правлений зачастую не отражали реальной действительности, содержали искаженную информацию о вымышленных достижениях. Как отмечал председатель Комитета министров П.А. Валуев, в системе государственной службы прочно утвердилась «всеобщая официальная ложь ... в творениях нашего официального многословия нет места для истины»22.
Для российского общества, писал историк В.О. Ключевский, характерен «небывалый организованный гнет правительственной опеки»23. Бюрократизм проявлялся в самых различных формах:
- издании множества ведомственных актов, исключавших какую-либо разумную инициативу служащих;
- постоянном росте бумажного делопроизводства;
- волоките в решении дел, ведомственности и ненужных согласованиях;
- протекционизме при назначениях на должности и производстве в более высокие чины.
Низкая правовая культура населения и чиновников, подавление демократических свобод,
самодержавный политический строй, сословная разобщенность, абсолютизация централизма в организации государственной службы, недостаточно развитое самоуправление способствовали формированию бюрократического государственного аппарата, основанного на соответствующих идеологических принципах. Эти факторы приводили к тому, что практически все реформы, начинания инициировались и направлялись из центра, а в связи с огромными расстояниями, слабо развитыми коммуникациями и недостаточной профессиональной подготовкой большинства провинциальных чиновников зачастую были обречены на провал.
В условиях абсолютной монархии для кадрового обеспечения государственной службы были характерны такие недостатки, как:
- сословность в отборе, распределении и служебном росте чиновников;
- отсутствие равного доступа подданных к государственной службе;
- закрытость выдвижения и назначения на должности;
- протекционизм при приеме на службу и при производстве в чин.
Вместе с тем в период становления и развития государственной службы была создана система кадрового обеспечения, которая достаточно эффективно решала задачи в условиях самодержавия. В Российской империи были сформированы и прошли проверку временем основные принципы государственной службы, разработаны условия приема в органы государственной власти и управления и назначения на должности, установлен порядок продвижения по службе и профессиональной подготовки, утверждены правила производства в чины в зависимости от степени образования, профессионального опыта и заслуг, создана система материального и социального обеспечения.
№ 3. С.
1 См.:
2 См.: 72.
3 См.:
4 См.:
5 См.:
6 См.:
7 См.:
8 См.:
9 См.:
10 См.
11 См.
12 См.
13 См.
14 См.
15 См.
16 См.
17 См.
18 См.
19 См.
20 См.
21 См.
22 См.
23 См.
История государства и права России / Под ред. Ю.П. Титова. М., 1998. С. 117.
Кодан С.В. «Табель о рангах» Петра Первого: от службы государю к государственной службе // Чиновник. 2003.
Шепелев Л.Е. Титулы, мундиры, ордена. СПб., 1991. С. 144.
ПСЗ. Собр. 1. Т. V. № 3393.
ПСЗ. Собр. 2. Т. XXXVIII. № 27019.
Лурье Ф.М. Технология и корпоративная мораль политического сыска // Нева. 1997. № 3. С. 177-178. ПСЗ. Собр. 2. Т. IX. № 7224. ПСЗ. Собр. 1. Т. XXVII. № 20406.
ПСЗ. Собр. 1. Т. XXX. № 23771; Собр. 2. Т. IX. №7224.
Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. М., 1978. С. 33. Лурье Ф.М. Указ. соч. С. 180.
Свод законов Российской империи. Кн. 1. Т. III. № 123, 124. ПСЗ. Собр. 3. Т. IV. № 2559.
Свод законов Российской империи. Кн. 1. Т. III. № 125.
ПСЗ. Собр. 2. Т. I. № 229.
ПСЗ. Собр. 2. Т. XXXV. № 24606.
ПСЗ. Собр. 2. Т I. № 277.
Строев В.Н. Столетие Собственной е.и.в. Канцелярии. СПб., 1912. С. 184. Государственная служба (комплексный подход). М., 1999. С. 71, 73. Шепелев Л.Е. Указ. соч. С. 129-130.
Рубакин Н. Статистика государственной службы // Энциклопедический словарь. Изд. «Гранат». Т. XVI. С. История Правительствующего Сената за двести лет. 1711-1911. СПб., 1911. С. 461. Ключевский В.О. Письма. Дневники. Афоризмы и мысли об истории. М., 1968.С. 380, 386.
11.
В.А Дрожжин*
Истина и юрист
Платон мне друг, но больший друг - истина.
Аристотель.
Никто не нуждается более чем юрист, в постижении истины, правды. «Истина есть жизненная пища духа человека. Уничтожьте истину: в уме останется пустота, глад, жажда, томление, мука, если только он не в омертвении, или не в обмороке крайнего невежества. Если вздумаете питать его образами воображения, имеющими преходящий блеск, но не заключающими твёрдой истины, ему вскоре наскучит черпать воду бездонным сосудом; жажда его останется неутолимою, и мука неисцельною... Что ищет судья в законе и в судебном деле? Истины. Если бы вы могли уверить его, что он не найдет истины: вы уничтожили бы закон и правосудие. Чего ищет наука в неизмеримом пространстве вселенной и в тайных хранилищах природы человеческой? Истины. Утвердите, что нельзя найти её: вы поразите науку смертельным ударом»1 .
Истина - верное отражение объективной действительности в сознании человека, воспроизведение её такой, какой она существует сама по себе, вне и независимо от человека и его сознания. Понимание истины как соответствия знания вещам восходит к мыслителям древности. Так, Аристотель писал: «...прав тот, кто считает разделенное (в действительности. - Авт.) -разделенным и соединенное - соединенным.».
* Кандидат юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, профессор кафедры истории государства и права Санкт-Петербургского университета МВД России, советник юстиции, академик ПАНИ.
