CC BY
326
Правовые механизмы социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов в Российской Федерации
АНДРИЧЕНКОЛюдмила Васильевна, доктор юридических наук, профессор, руководитель Центра публично-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: lvandr@mail.ru
Анализируется современное состояние российского законодательства и раскрываются организационно-правовые механизмы адаптации и интеграции мигрантов в Российской Федерации. Исследуются вопросы разграничения полномочий между различными территориальными уровнями осуществления публичной власти в сфере адаптации и интеграции. Показаны проблемы правового регулирования процессов адаптации и интеграции и на основе соответствующего опыта зарубежных государств предлагаются направления его совершенствования. Отмечаются особенности проведения адаптации и интеграции в условиях многонационального состава населения Российского государства. Делается вывод, что осуществление интеграции является задачей не только государства. В ее реализации должны принимать участие средства массовой информации, культурные и научные организации, организации экономики, а также организации самих мигрантов. Признается необходимость дифференцированной интеграционной политики государства в отношении различных категорий мигрантов. Подчеркивается, что наиболее оптимальной моделью взаимодействия мигрантов и принимающего населения является интеграционная модель. Важным направлением развития законодательного регулирования автор считает необходимость более четкого разграничения полномочий органов публичной власти в области адаптации и интеграции мигрантов.
Ключевые слова: адаптация, интеграция, миграционное законодательство, миграция, мигрант, въезд, выезд, иностранные работники.
Legal Mechanisms of Social and Cultural Adaptation and Integration of Migrants in the Russian Federation
L. V. Andrichenko, doctor of legal sciences, professor
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218
E-mail: lvandr@mail.ru
The article analyzes the current state of Russian legislation and expanded organizational and legal mechanisms of adaptation and integration of migrants in the Russian Federation. The problems of the division of powers between the various territorial levels of the public authorities in the field of adaptation and integration. The problems of legal regulation of the process of adaptation and integration and on the basis of relevant experience of foreign countries are offered the direction of its development. There have peculiarities of adaptation and integration in a multi-ethnic composition of the population of the Russian state. It is concluded that the implementation of the integration is a challenge not only to the state. Its implementation should involve the media, cultural and scientific organizations, the economy, as well as organizations of migrants themselves. It recognizes the need for differentiated integration policy of the state in relation to various categories of migrants. It is emphasized that the most optimal model of interaction of migrants and the host population is the integration model. An important area of legislative regulation of the author considers the need for further clearer delineation of powers between the public authorities in the field of adaptation and integration of migrants.
Keywords: adaptation, integration, migration legislation, migration, migrant, entry, exit, foreign workers.
DOI: 10.12737/13251
Важными составляющими государственной миграционной политики Российской Федерации, как и любого принимающего иммигрантов государства, являются создание условий для адаптации и интеграции мигрантов, защита их прав и свобод, обеспечение социальной защищенности1. Выбор данных задач обусловлен тем, что в миграционные процессы вовлечены люди самых разных национальностей, которые говорят на разных языках, исповедуют разные религии, живут по разным обычаям. Смешение людей, представляющих разные страны и культуры, не только влечет новые экономические и социальные возможности, но и нередко приводит к серьезным, подчас взрывоопасным проблемам, затрагивающим основы социального единства. Предотвращение данных проблем требует обеспечения комплексного подхода к регулированию миграции, элементом которого должна быть и разработка мер (организационных, экономических, правовых и др.) по налаживанию толерантных взаимоотношений иммигрантов и лиц, относящихся к постоянному населению государства.
Нельзя не учитывать, что для Российской Федерации успешное решение вопросов адаптации и интеграции мигрантов имеет значение еще и в связи с многонациональным характером самого российского населения, разнородность национального состава которого еще более усиливается благодаря иммиграции. Распространившиеся в последние годы в обществе настроения ксенофобии и мигрантофобии, негативным образом сказывающиеся на политической и социально-культурной ситуации, при недостаточном внимании к проблеме миграции превращаются в угрозу национальной безопасности и целостности страны. При этом политика интеграции производна от целей и
1 См. Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г., утв. Президентом РФ.
задач миграционной политики в целом — ее курс напрямую отражается на выборе инструментов и эффективности политики интеграции.
Необходимость осуществления политики интеграции в настоящее время признается многими странами, активно принимающими мигрантов. Как известно, даже такая гостеприимная для иммигрантов страна, как Германия, признала, что «муль-тикультуралистский подход, согласно которому мы просто живем бок о бок, и все довольны, полностью про-валился»2. Сосуществование различных этнических и религиозных сообществ, каждое из которых является носителем особой культуры, так и не привело к долгожданной конвергенции разнообразных культур, сохранив наличие в обществе множества различных этнокультурных групп3. Более того, эт-
2 См. об этом: Merkel will Zuwanderer fordern. 2010. URL: http://www.n-tv.de/ politik/Merkel-will-Zuwanderer-fordern-article1729086.html; Сибиряков С. Германское правительство признает провал муль-тикультурной политики. URL: http://www. russian.kiev.ua/print.php?id=11605114http:// www.russian.kiev.ua/print.php?id=11605114.
3 Считается, что мультикультурализм в качестве государственной политики интеграции институализировался в 1970-е гг. в иммигрантских государствах (Канада, США, Австралия), где возник и развивался как реакция на растущие притязания этнических групп на признание их групповых прав и особых интересов — как со стороны ранее подвергавшихся дискриминации автохтонных меньшинств, так и со стороны менее склонных к ассимиляции массовых групп новых иммигрантов. Что касается Европы, то для нее мультикультурализм — идеология и политика во многом заимствованная, своеобразно понимаемая, что обусловлено историей и спецификой политических культур этих стран, и в известной мере чуждая. Для европейцев мультикультурализм — это прежде всего «иностранный рецепт» разрешения стоящих перед ними проблем интеграции культурно разнородных иммигрантских меньшинств. См. об
нические и культурные различия, противостояние конфессий нередко становятся поводом для нетерпимости, зарождения опасности непонимания и формирования различного рода предубеждений к людям иной национальности, другой культуры, вероисповедания. В ряде случаев нетерпимость принимает крайние формы социальной стратификации и иерархии, даже экстремизма и ксенофобии4.
Хотя и отмечался провал мульти-культурной политики, речь при этом не шла и не идет об отказе от мигрантов. В отношении них была провозглашена необходимость проведения политики большей интеграции5, которая стала рассматриваться во многих европейских странах как задача национального значения.
Так, принятый в Германии еще в 2008 г. Национальный план интеграции6 уже был направлен по новому
этом: Сахарова В. В. Мультикультурализм и политика интеграции иммигрантов: сравнительный анализ опыта ведущих стран Запада в условиях глобализации: автореф. дис. ... канд. полит. наук. СПб., 2010. С. 9—10.
4 См.: Белозерова М. В. Мультикультур-ная политика и толерантность: проблемы формирования на федеральном и региональном уровнях // Культурология. Вестник КемГУКИ. 2011. № 7. С. 59—60.
5 В Германии она стала строиться на концепции «ведущей культуры» (leitkultur). Согласно данной концепции европейские национальные государства (за исключением Франции, где уже существует понятие гражданской нации) должны, во-первых, лишить концепт нации этнической окраски, а во-вторых, исключить обусловленные конфессиональными или этническими мотивами групповые права на культурную автономию или превосходство, объявив основой единой для всех национальной культуры секуляризм и демократические права и свободы. См. подробнее: URL: http:// www.perspektivy.info/srez/val/problema_ immigracii_i_koncepcija_vedushhej _ kultury_v_nemeckoj_politike_2014-07-24.htm.
6 Высший совет по интеграции разрабо-
тал в 2008 г. Национальный план интеграции,
пути, он открыл новые подходы для интеграции иммигрантов. Важнейшими пунктами Национального плана интеграции являются: улучшение курсов интеграции; поддержка при изучении немецкого языка с первых дней; обеспечение хорошего образования, повышающего шансы на рынке труда; улучшение условий жизни женщин, осуществление реального равноправия; поддержка интеграции на местах; принятие участия в культурном многообразии жизни; интеграция посредством спорта; использование многообразия СМИ; усиление интеграции за счет равноправного участия в общественной жизни; действие принципа «наука открыта для всех»7. При этом политика интеграции ориентируется на две установки:
1) интеграцию нельзя предписать сверху, она должна стать неотъемлемым элементом жизни. Требуется, с одной стороны, готовность иммигрантов принять жизнь страны, безоговорочно следовать основному закону и правопорядку, а также учить язык. Со стороны принимающего общества требуются толерантность, признание и готовность доброжелательно относиться к людям, проживающим на легальных основаниях;
2) государство не может само выполнить общественную задачу интеграции. Интеграция является успешной только тогда, когда каждый — как иммигрант, так и коренной житель — практически и конкретно берет на себя ответственность. Только таким образом можно
а в 2010 г. — и Федеральную программу по интеграции. Эти документы, особенно первый, содержат многочисленные обязательства государства, общественных объединений и некоторых финансовых структур по реализации нескольких программ. Он предназначен для всех иммигрантов, но с учетом низкой степени интеграции выходцев из мусульманских стран в основном его действие направлено на них.
7 URL: http://www.dar-integrationswerk. de/.
на длительный срок сформировать атмосферу, благоприятствующую миграции, позволяющую мигрантам воспринимать себя частью об-щества8.
Соответственно, задача интеграции — это задача не только государства. В ее реализации должны принимать участие СМИ, культурные и научные организации, организации экономики, а также организации самих мигрантов. В отношении культурного аспекта интеграция обозначает процесс возрастания взаимозависимости между различными культурами, ведущий к формированию целостной гармоничной культурной системы9. Хотя, безусловно, решающим моментом остается готовность самих иммигрантов принимать участие в политике интеграции. Интеграция признает различия, но требует от мигрантов, равно как и от граждан, сотрудничества и чувства сопричастности к проблемам общества и государства10.
Сегодня во многих европейских странах достаточно эффективно организованы условия пребывания иммигрантов в принимающей стране, например, касающиеся предоставления жилища, социальной помощи, возможностей для развития. Иммигранты должны учить язык принимающей страны, знать и принимать ценности данной страны, соответствовать ожиданиям и требовани-
8 См.: Бемер М. Национальный план интеграции — вклад Германии в формирование европейской политики интеграции. URL: https://www.coe.int/t/dg4/youth/ Source/Resources/Forum21/Issue_No10/ N10_National_integration_plan_ru.pdf.
9 См. Материалы семинара для государственных служащих «Политики защиты и социальной интеграции мигрантов и их им-плементация на национальном, региональном и местном уровнях», прошедшего под эгидой Венецианской комиссии Совета Европы в июле 2009 г.
10 См. об этом: Мукомель В. И. Политика
интеграции мигрантов в России: вызовы, по-
тенциал, риски: рабочая тетр. М., 2013.
ям к ним со стороны граждан принимающей страны. Они должны быть готовы и способны вступать в отношения с людьми и организациями, которые обеспечивают для них доступ к важным сферам жизни — к рынку рабочей силы, системе образования, гражданским и социальным правам, услугам по здоровью. Все это направлено на то, чтобы иммигранты имели возможность и были способны строить и развивать новые социальные отношения.
К сожалению, в российской юридической литературе не так много работ, посвященных вопросам правового регулирования процессов адаптации и интеграции мигрантов в принимающее сообщество11. В определенной мере это связано с тем, что механизм правовой адаптации и интеграции мигрантов в настоящее время в России слабо разработан, что является явно выраженной проблемой, требующей решения. В основном вопросы адаптации и интеграции мигрантов исследуются в политологической и социологической литературе. Анализируются различные практики адаптации и интеграции мигрантов, рассматриваются процессы межэтнической интеграции, делаются замеры общественного мнения, на основе которых даются усредненные или детализированные оценки уровня конфликтогенности по отношению к мигрантам и т. д.12
11 См., например: Кошелев М. С. Проблемы реализации программы адаптации и интеграции трудящихся-мигрантов в Забайкальском крае // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 9. С. 45— 48; Бессонова В. В., Кошелев М. С. Правовая адаптация мигрантов как одно из направлений государственной миграционной политики России // Миграционное право. 2013. № 4. С. 27—31.
12 См., например: Интеграция экономических мигрантов в регионах России. Формальные и неформальные практики / науч. ред. Н. П. Рыжова. Иркутск, 2009; Трансграничные миграции и принимающее общество: механизмы и практики взаимной адапта-
Между тем эффективность управления миграционными процессами во многом обусловлена правильным подбором правовых механизмов, обеспечивающих включенность мигрантов в повседневную жизнь принимающего их общества, свободную реализацию предоставленных и гарантированных им со стороны государства прав человека.
Практика показывает, что подходы к вопросу интеграции мигрантов, реализуемые в политике отдельных государств, которые, несомненно, отражаются и на выборе правовых регуляторов, могут существенно различаться. Так, для преимущественно моноэтнических стран оптимальным подходом в миграционной политике нередко рассматривается ассимиляция прибывающих мигрантов13. Однако в большинстве
ции: монография / науч. ред. В. И. Дятлов. Екатеринбург, 2009; Арутюнян Ю. В. О потенциале межэтнической интеграции в московском мегаполисе // Социологические исследования. 2005. № 1; Витковская Г. С. Кавказские мигранты в России: оценка и факторы адаптации, отношение местного населения // Государство и антропоток. URL: http://antropotok.archipelag.ru/text/ad03. htm; Мукомель В. И. Ксенофобия и мигран-тофобии в контексте культуры доверия // Мир России. 2014. № 1. С. 137—166.
13 Подобные подходы длительное время существовали во Франции. Считалось, что французская национальная культура обладает безграничными способностями ассимилировать мигрантов. Под ассимиляцией подразумевалась ситуация, когда иностранное происхождение граждан невозможно определить, разве только по каким-либо антропологическим признакам или по фамилии, и эти граждане не должны причислять себя к каким-либо этнонациональным сообществам за пределами страны проживания. Именно поэтому во Франции долгое время отсутствовала какая-либо политика по отношению к меньшинствам, как собственно и права меньшинств. Однако события последних лет показали, что у данной модели существуют существенные сложности. См.: Судоплатов П. А. Миграционные процессы
стран мира, в том числе в России, использование ассимиляционной модели практически невозможно. Это обусловлено, во-первых, многона-циональностью (полиэтничностью) принимающего общества; во-вторых, сложившимися значительными по численности и силе влияния на социально-экономические процессы иммигрантсткими диаспорами, построенными по этническому, языковому или расовому принципам; в-третьих, существенной разницей в менталитете между коренным населением и иммигрантскими диаспорами. Опыт показывает, что при серьезных этнокультурных различиях между страной исхода и принимающей страной ассимиляция прибывающих иммигрантов становится поверхностной, поскольку люди не могут быстро и безусловно принять базовые ценности новой родины14. Что касается временно пребывающих мигрантов, то применение к ним механизмов ассимиляции и вовсе невозможно, да к тому же нецелесообразно.
Таким образом, наиболее оптимальной моделью взаимодействия мигрантов и принимающего населения является интеграционная. В общественных науках применяется термин «социальная интеграция», под которым понимается процесс превращения относительно самостоятельных, слабо связанных между собой объектов (людей, социальных групп (диаспор), государств) в единую, целостную систему, характеризующуюся согласованностью и взаимозависимостью ее частей на основе общих целей и интересов15. Цель
и миграционная политика в странах Европейского Союза: автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2006. С. 10—11.
14 См.: Горячев Ю. А, Захаров В. Ф., Кур-нешова Л. Е, Омельченко Е. А. Интеграция мигрантов средствами образования: опыт Москвы. М., 2008. С. 13—14.
15 См.: Балцевич В. А., БалцевичС. Я. Социальная интеграция // Социология: энциклопедия / сост. А. А. Грицанов, В. Л. Абушен-
социальной интеграции, как отмечено в Программе действий Всемирной встречи на высшем уровне в интересах социального развития (Копенгаген, 1995 г.), состоит в создании «общества для всех», в котором все лица, каждый из которых обладает правами и обязанностями, призваны играть активную роль. Такое охватывающее всех общество должно основываться на уважении прав человека и основных свобод, культурном и религиозном многообразии, социальной справедливости и учете особых потребностей уязвимых и находящихся в неблагоприятном положении групп, демократическом участии и господстве права16.
В связи с этим следует обратить внимание на то, что основной целью программы ЮНЕСКО по международной миграции является обеспечение уважения прав мигрантов и их успешной социально-экономической интеграции в общество. Для достижения этой цели ЮНЕСКО ставит перед собой следующие задачи: гарантировать лучшую защиту прав мигрантов;
усовершенствовать национальные политики с целью минимизации возможных негативных последствий международной миграции для общества;
обеспечить соблюдение принципа культурного разнообразия в мульти-культурных обществах;
содействовать борьбе против торговли людьми и миграции с целью эксплуатации;
развивать сети диаспор; способствовать социальной интеграции мигрантов в городах.
Решение указанных задач свидетельствует, что интеграция мигрантов в принимающее их общество — достаточно длительный и сложный
ко, Г. М. Евелькин, Г. Н. Соколова, О. В. Терещенко. М., 2003.
16 См. гл. IV «Социальная интеграция»
Программы действий Всемирной встречи
на высшем уровне в интересах социального развития.
процесс, требующий от мигрантов и граждан принимающих стран взаимного уважения и желания приспосабливаться друг к другу17. Длительность и сложность этого процесса зависят от различных факторов, главными из которых выступают: знание государственного языка, доступность системы социального обеспечения, возможности трудоустройства и др. Эффективность этого процесса обусловлена наличием как соответствующих правовых норм, обеспечивающих права иностранных граждан в стране, так и программно-целевого планирования, определяющего не только перечень конкретных мероприятий, но и порядок их осуществления, объем необходимых для этого материально-финансовых ресурсов; в отсутствие всего этого вопросы интеграции решаются органами государства крайне медленно и неэффективно. Продолжительный процесс интеграции содействует социальной безопасности и гарантирует мирное сосуществование всех живущих в государстве людей.
Наличие в России значительного количества мигрантов, безусловно, требует проведения активной интеграционной политики. К сожалению, в нашей стране на сегодняшний день так сложилось, что вопросами адаптации и интеграции мигрантов только на федеральном уровне занимаются сразу несколько ведомств (Минобрнауки России, ФМС России, Минтруд России и др.), однако ни одно из них не является координатором в решении данных задач. Соответственно, до сих пор не выработано четкой стратегии государственной миграционной политики в сфере адаптации и интеграции мигрантов.
Безусловно, интеграционная политика должна осуществляться на
17 См.: Злочевская А. А. Теоретико-методологические основы исследования социокультурной адаптации в иноэтнической среде // Административное и муниципальное право. 2011. № 8. С. 15—19.
федеральном, но в первую очередь на региональном и местном уровнях власти. Это связано с тем, что интеграционные проекты следует реа-лизовывать на конкретной территории, применительно к конкретному социуму. Правда, как отмечают исследователи данной проблемы, в настоящее время в России имеются определенные социокультурные ограничения политики интеграции: низкий интеграционный потенциал принимающей среды; противодействие принимающего населения локальным социумам; слабые адаптивные возможности части мигрантов; негативные социальные практики взаимодействия принимающего населения с мигрантами; специфический исторический опыт и традиции межкультурного взаимодействия принимающего населения; особенности и стереотипы общественного сознания россиян18. Все это свидетельствует о необходимости особых подходов к адаптации и интеграции мигрантов.
Учитывая, что реализация социальной политики государства в соответствующих сферах (образования, культуры, здравоохранения и др.) в рамках установленных полномочий осуществляется не только федеральными органами государственной власти, но и органами государственной власти субъектов РФ, а также что в ее реализации активно участвуют и органы местного самоуправления, требуется четкое разграничение полномочий по вопросам интеграции мигрантов между органами власти различных территориальных уровней. Между тем, кроме самого общего отнесения к компетенции органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления поселений, городских
18 См.: Мукомель В. Методические и практические аспекты изучения интеграции иммигрантов: специфика постсоветского пространства. URL: http://www.isras.ru/files/ File/Publication/Metod_i_prakt_Mukomel. pdf.
округов и муниципальных районов полномочий по социальной и культурной адаптации мигрантов19, какого-либо конкретного определения полномочий каждого уровня осуществления публичной власти в России не произведено.
Возможно, предполагается, что субъекты РФ и муниципальные образования должны при этом исходить из уже существующего общего разграничения полномочий в социально-культурной сфере, однако, обращаясь вновь к опыту Германии, нельзя не отметить, что здесь наряду с общим разграничением полномочий в социально-культурной сфере между федеральным правительством, органами власти земель и муниципалитетами (городами, районами и общинами) достаточно четко определены и те главные задачи и мероприятия, которые ложатся на каждый территориальный уровень власти в Национальном плане ин-теграции20.
19 См. ст. 21, 263 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; ст. 14, 15, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
20 Выполнение первого Национального плана интеграции 2008 г. было признано правительством успешным, и работа по его развитию продолжена. В 2013 г. был принят новый Национальный план интеграции с теми же направлениями работы. Самыми важными мероприятиями федерального правительства в рамках Национального плана интеграции являются: качественное и количественное улучшение интеграционных курсов, предоставление дифференцированных программ, например, для категорий неграмотных, молодежи и матерей; расширение содействия в изучении языка, ориентированного на профессию; разработка концепции общего языкового содействия в детских дневных учреждениях; облегченный доступ к пособиям по обучению
Политика социально-культурной интеграции имеет довольно много специальных полномочий, вызванных необходимостью реализации дополнительных мероприятий, не обусловленных действующим разграничением полномочий в социально-культурной сфере, требующих включения дополнительных материальных и финансовых ресур-
и Федеральному закону о содействии обучению для молодежи иностранного происхождения и др. Главными задачами и мероприятиями на уровне земель в Национальном плане являются: определение уровня знания языка перед поступлением в школу и при необходимости последующее содействие в его совершенствовании; совместные планы обучения и воспитания для детских дневных учреждений и начальных школ; мероприятия, направленные на изучение языка, во всех типах школ и на всех ступенях школьного обучения; усиление работы с родителями из семей мигрантов; значительное снижение количества прерывающих школьное обучение среди подростков с миграционным фоном; предоставление специальных средств для школ, имеющих высокую долю учеников с миграционным фоном; предоставление особой поддержки учреждениям профессионального обучения в изучении языка, ориентированного на профессию. Города, районы и общины, которые также осознают большую ответственность за интеграцию, участвуют в реализации Национального плана интеграции. В частности, закрепляют вопросы интеграции как межведомственную сферу на уровне муниципального управления и оказывают этому содействие; повышают долю представительства людей с миграционным фоном в сфере управления; поддерживают и содействуют гражданской активности со стороны мигрантов, для мигрантов и с помощью мигрантов; активно вовлекают людей с миграционным фоном в процессы принятия решений и участие в социальной и политической жизни; содействуют через управление в рамках городских районов и образование соответствующей сети совместному проживанию групп населения в социальных пространствах, испытывающих интеграционные трудности, и др.
сов со стороны всех уровней власти. Это предполагает дальнейшее четкое разграничение задач и функций всех органов власти в данной сфере. Забегая вперед, нельзя не отметить, что такое разграничение с установлением ответственности каждого уровня власти могло бы быть проведено в России в специальном федеральном законе, предметом регулирования которого были бы непосредственно вопросы адаптации и интеграции мигрантов. Проект этого федерального закона уже проходил разработку на уровне ФМС России, однако работы с его принятием затягиваются, в связи с этим на сегодняшний день в субъектах РФ и муниципальных образованиях по-разному понимается объем своих задач и функций в данной сфере, о чем свидетельствует различная практика решения данного вопроса в регионах, в которых передовой опыт таких субъектов РФ, как Москва, Санкт-Петербург, Московская область, Республика Татарстан, Саратовская область и ряд других, сочетается с достаточно слабой проработкой данного вопроса в других21.
Во многом проблема адаптации и интеграции мигрантов обусловлена тем, что до настоящего времени не в полной мере решены вопросы, касающиеся определения порядка финансирования адаптации и интеграции мигрантов. Обсуждаются различные модели такого финансирования: одни специалисты предлагают возложить материальную ответственность на самих мигрантов, другие считают необходимым обязать в данном аспекте работодателей, получающих прибыли при ис-
21 Например, такие субъекты РФ, как Еврейская автономная область, Республика Калмыкия, Смоленская область и др., не приняли каких-либо нормативных правовых актов в данной сфере. Слабо ведется и работа по планированию и реализации данных мероприятий в субъектах РФ (за исключением, пожалуй, только созданных центров тестирования по русскому языку граждан зарубежных стран).
пользовании труда мигрантов. Есть предложения основывать такое финансирование на социальном партнерстве государства и частных предприятий, а некоторые исследователи полагают необходимым возложить тяжесть материальной ответственности исключительно на государ-ство22. Очевидно, однако, и это во многом следует и из Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г., что необходима некая «синтетическая модель» адаптации и интеграции мигрантов, при которой при активном участии государства найдется место инициативам общественных организаций и будет задействовано участие работодателей, а какие-то посильные финансовые обязанности будут возложены и на самих мигрантов.
В настоящее время некоторые субъекты РФ, помимо финансирования на осуществление собственных мероприятий по адаптации и интеграции мигрантов, устанавливают порядок предоставления субсидий и осуществляют финансирование из бюджета субъекта РФ тем социально ориентированным некоммерческим организациям, которые реализуют проекты, направленные на социальную адаптацию и интеграцию трудовых мигрантов23. В ряде субъектов РФ на уровне законов24
22 См.: Межнациональный мир // Земляки. 2011. № 8. С. 6.
23 См., например, постановление Кабинета министров Республики Татарстан от 28 марта 2015 г. № 193 «Об утверждении Порядка предоставления субсидий из бюджета Республики Татарстан социально ориентированным некоммерческим организациям, реализующим проекты, направленные на социальную адаптацию и интеграцию трудовых мигрантов».
24 См., например, Закон Ставропольского края от 10 октября 2013 года № 80-кз «О го-
сударственной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций в Ставропольском крае»; Закон Новосибирской области от 7 ноября 2011 г. № 139-ОЗ
закрепляется в качестве одного из условий государственной поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям осуществление ими в соответствии с их учредительными документами такого вида деятельности, как социальная и культурная адаптация и интеграция мигрантов.
В то же время такая регламентация имеется далеко не во всех субъектах РФ. Конечно, нельзя не учитывать, что существует различная степень привлекательности субъектов РФ для мигрантов, из-за чего и активность миграционных потоков в них будет различаться, отсюда различным будет и внимание со стороны региональных властей к вопросам адаптации и интеграции мигрантов. Тем не менее отсутствие базовых системных подходов к обеспечению социально-культурной адаптации и интеграции мигрантов на федеральном уровне не способствует становлению и развитию политики адаптации и интеграции мигрантов в субъектах РФ.
Говоря о конкретных интеграционных мероприятиях, нельзя не отметить, что действующее законодательство Российской Федерации предусматривает определенные меры по социально-культурной адаптации и интеграции мигрантов. Соответствующие нормы нашли отражение в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Речь, в частности, идет о закреплении требований, касающихся владения русским языком, знания истории России, основ законодательства РФ25.
«О государственной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций в Новосибирской области».
25 Между тем, например, ОЭСР в качестве ключевых индикаторов интеграции выделяет распределение доходов, жилье, здравоохранение, образование, рынок труда, дискриминацию, гражданскую вовлеченность (под последней понимается правовой
При этом проводится определенная, хотя и явно недостаточная, дифференциация указанных требований в отношении отдельных категорий иностранных граждан.
Так, в 2013 г. в качестве первого пробного шага в сфере выработки мер по адаптации и интеграции мигрантов было введено требование подтверждения знания русского языка иностранными работниками, занятыми в сфере жилищно-коммунального хозяйства, торговли и услуг (сферах, предполагающих непосредственный контакт с россиянами). Эксперимент прошел удачно — все 55 тыс. работников представили требуемые документы26. С января 2015 г. тест на знание языка стал обязательным условием получения разрешительных документов на занятие трудовой деятельностью для подавляющего большинства иностранцев. Для будущих иностранных работников стало также обязательным прохождение медицинского освидетельствования. Кроме того, иностранные граждане должны иметь полис медицинского страхования, что гарантирует получение медицинской помощи и снижает затраты на лечение мигрантов за счет средств соответствующих бюджетов27.
Наиболее широкие меры по адаптации и интеграции предусмотрены в отношении соотечественников,
статус мигранта на пребывание (проживание) в стране, участие в выборах). ЕС ведет мониторинг интеграции на основе ряда более детальных индикаторов, включающих также «доброжелательность общества» (см.: OECD, 2012; CEU, 2010; Huddleston, Niessen, Tjaden. P. 25).
26 См.: Ромодановский К. О., Муко-мель В. И. Регулирование миграционных процессов: проблемы перехода от реактивной к системной политике // Общественные науки и современность. 2015. № 5. С. 5—6.
27 См. ст. 151 Федерального закона «О пра-
вовом положении иностранных граждан в
Российской Федерации». Данные изменения были внесены Федеральным законом от 20 апреля 2014 г. № 74-ФЗ.
переселяющихся на постоянное место жительство в Российскую Федерацию. Им оказывается содействие в социальной, культурной и психологической адаптации в местах их нового проживания в России, проводится мониторинг осуществления программ переселения в целях предупреждения и снижения рисков реализации проектов переселения28. Упрощен порядок приема в российское гражданство соотечественников, признанных носителями русского языка.
Однако в целом правовая регламентация рассматриваемых вопросов не всегда носит достаточно четкий и последовательный характер, обусловленный конечными целями государственной миграционной политики. Так, для иностранных граждан, претендующих на работу в России либо обратившихся за получением разрешения на временное проживание, вида на жительство, введено обязательное требование подтверждения владения им русским языком, знания истории России и основ законодательства РФ. В то же время что касается иностранных граждан, претендующих на получение российского гражданства, то для них установлено только требование на знание русского языка, тест на знание истории России и основ законодательства они уже не сдают.
По состоянию на 5 мая 2015 г. комплексный экзамен сдали более 900 тыс. иностранных граждан, из них более 500 тыс. — трудовые мигранты. Однако еще более 3,4 млн иностранных граждан должны будут пройти процедуру сдачи ком-
28 См. Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утв. Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом». Соответствующие программы действуют и в ряде субъектов Федерации.
плексного экзамена в 2015 г. Более чем для 1,4 млн человек потребуется подготовка к сдаче комплексного экзамена. Однако на сегодняшний день в стране создано и действует всего 334 доступных для мигрантов курсов по изучению русского языка, 108 из которых были открыты при содействии территориальных органов ФМС России и работают на безвозмездной основе29. Однако такое количество курсов явно не способно обеспечить те потребности иностранных работников по изучению русского языка, которые во многом явились следствием произведенного, как представляется не во всем удачно, правового регулирования. Явно недостаточно в стране и многофункциональных миграционных центров, созданных по типу центров, действующих в Московской или Вологодской областях.
Как следствие, первые итоги правоприменительной практики по реализации установленных требований породили ряд вопросов. Во-первых, ранее действовавший механизм регламентации указанных проблем не требовал необходимости подтверждения владения русским языком для иностранных граждан тех государств, в которых русский язык является государственным. Такой подход был вполне закономерным и оправданным, поскольку он не создавал дополнительных административных барьеров при получении соответствующих разрешений. Во-вторых, законодатель установил обязательность подтверждения указанных знаний для иностранных граждан, независимо от того, обращается ли лицо для получения вида на жительство либо ему требуется патент для кратковременного осуществления трудовой деятельности в России, которая вовсе не предполагает необходимость их экономиче-
29 См.: Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы за 2014 год и плановый период 2015—2017 годов. М., 2015. С. 35.
ской, социальной, культурной интеграции в жизнь принимающего сообщества.
Отсутствие четких критериальных подходов для проведения политики адаптации и интеграции мигрантов приводит к излишним финансовым, организационным, временным и иным затратам как со стороны государства, так и со стороны иностранного гражданина. Однако когда иммигрантов очень много, возникает так называемое бремя ко-личества30, которое при отсутствии необходимой подготовки может обострить проблему их адаптации в местах приема; в итоге это может привести к сбоям в работе многих правовых и других институтов.
В России пока не сложилась стройная система органов и организаций, обеспечивающих решение проблем адаптации и интеграции мигрантов. Интеграцию нельзя предписать сверху, она должна стать неотъемлемым элементом жизни. Это не только создание регулятивных инструментов в виде правовых предписаний, это прежде всего создание необходимой инфраструктуры, развитие кадрового потенциала, формирование атмосферы толерантного, доброжелательного отношения к людям, проживающим или пребывающим в России на легальных основаниях. Безусловно, это проблема времени и она уже решается. Однако правовое регулирование в данной сфере явно опередило имеющиеся возможности.
Возникают и другие проблемы, одна из них — отсутствие четких программных инструментов, с помощью которых обеспечивалось бы согласование приоритетов и компетенций органов и организаций при решении указанных задач. Исключение со-
30 См.: Капицын В. М. Мегаполис: интеграция мигрантов как проблема правового регулирования. URL: http://istina.msu.ru/ media/publications/article/573/f91/7393037/
Kapitsyin_V. M._Megapolis_integratsiya_ migrantov_kak_problema_pravovogo_ regulirovaniya.pdf.
ставляют только программы добровольного переселения, но они не решают проблем адаптации и интеграции всех мигрантов.
На сегодняшний день инструментарий программного обеспечения для адаптации и интеграции мигрантов развивается только в отдельных субъектах РФ в основном как элемент государственных программ по содействию занятости или гармонизации межнациональных и межконфессиональных отношений31. Хотя этнические и миграционные процессы представляют собой, по сути, два разных феномена, в общественном сознании они предстают в виде единого целого, а призывы борьбы с нелегальной миграцией зачастую имеют именно межэтнический контекст. В связи с этим вполне обоснованным видится включение в региональные программы по противодействию экстремизму, гармонизации межнациональных отношений вопросов оценки и анализа миграционной ситуации. Проведение мониторинга состояния межнациональной и миграционной ситуации в субъектах РФ и муниципальных образованиях даст основания и для оценки уровня толерантности и риска деструктивных процессов одновременно и в сфере миграции.
В то же время анализ показывает, что, как правило, объем мероприя-
31 Такие программы разработаны и действуют в ряде субъектов РФ. См., например, постановление правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 20 мая 2011 г. № 321-П «Об утверждении окружной долгосрочной целевой программы "Комплексные меры по противодействию экстремизму, гармонизации межэтнических и межкультурных отношений, профилактике проявлений ксенофобии, укрепления толерантности на территории Ямало-Ненецкого автономного округа на 2011—2014 годы"»; постановление администрации Приморского края от 12 апреля 2011 г. № 104-ПА «О краевой целевой программе "Комплексные меры по профилактике экстремизма и терроризма в Приморском крае" на 2011—2013 годы».
тий, направленных на адаптацию и интеграцию мигрантов в региональных программах, минимальный, не позволяющий решить данные проблемы. В связи с этим более позитивным видится опыт тех субъектов РФ, которые стремятся выделить данные мероприятия в самостоятельную подпрограмму, определяя их в рамках самостоятельного целепола-гания32. Как представляется, ресурс программного обеспечения для решения именно данных проблем мог бы обеспечить наибольший синерге-тический эффект.
Для повышения эффективности процесса адаптации и интеграции мигрантов в России органам государственной власти и органам местного самоуправления необходимо активное взаимодействие с национальными культурными организациями (национально-культурными автономиями, национальными центрами, землячествами и др.), имеющими связи со своими национальными диаспорами. Через такие организации может осуществляться передача прибывшим иммигрантам языковых, социальных и культурных норм принимающей их страны. В частности, можно отметить положительный опыт работы Общественного совета по взаимодействию с национальными объединениями при УФМС по Алтайскому краю. Здесь рассматриваются актуальные вопросы в сфере миграционной политики России, что способствует более мягкой адаптации прибывающих в Алтайский край не только трудовых мигрантов, но и людей, планирующих остаться в России и принять ее гражданство. Все это можно рассма-
32 См., например, подпрограмму «Социальная адаптация и интеграция мигрантов, прибывающих в Самарскую область, на 2014—2016 годы» государственной программы Самарской области «Содействие занятости населения Самарской области на 2014—2020 годы», утв. постановлением правительства Самарской области от 27 ноября 2013 г. № 672.
тривать как практические шаги со стороны органов власти по установлению межнационального диалога, решению возникающих проблем и вовлечению национальных диаспор в общественную жизнь края. Однако далеко не во всех субъектах Федерации органы государственной власти в полной мере используют потенциал данных общественных организаций для реализации совместных проектов по интеграции мигрантов. Вывод очевиден: необходимо предоставление более широких возможностей национально-культурным организациям для их активного участия в разработке и осуществлении региональных и местных проектов, особенно в областях образования, здравоохранения, рационального использования ресурсов и социальной защиты мигрантов.
Нельзя не учитывать, что на постсоветском пространстве сложился особый микроклимат в сфере миграции. Он обусловлен общими историческими корнями у народов, когда-то проживавших в одном государстве, что продолжает оказывать влияние на перемещения людей по истечении уже более 20 лет после распада СССР. Притяжение миграционных потоков к России обусловливает необходимость межгосударственного сотрудничества, особенно активного на межправительственной и межведомственной основе, в рамках которого должны решаться вопросы до-миграционной подготовки граждан. В такой подготовке должны участвовать обе стороны — и принимающее, и поставляющее мигрантов государства. Россия как принимающая сторона вносит свой вклад, оказывая содействие созданию на территории зарубежных государств системы до-миграционной (довыездной) подготовки иностранных граждан, пла-
нирующих осуществлять трудовую деятельность на территории нашей страны. В то же время Россия не в силах обучить миллионы людей на территории других государств, где есть свои законы и свои устои. Стра-ны-«доноры» получают приличную часть национального дохода от работы своих соотечественников за рубежом. Заключение с данными странами соглашений о совместных проектах в области подготовки специалистов для России — уже известный33, но, к сожалению, мало распространенный опыт. Учитывая заключение в 2014 г. Договора о Евразийском экономическом союзе, согласование общих подходов и принципов в сфере трудовой миграции для граждан государств — участников данного Договора и присоединившихся к нему государств, распространение такой домиграционной подготовки способствовало бы более свободной интеграции граждан этих государств в случае их передвижения в другую страну.
Таким образом, меры по социально-культурной интеграции мигрантов должны носить комплексный, системный характер. К сожалению, на региональном и муниципальном уровнях власти не всегда имеется понимание важности комплексной деятельности по интеграции мигрантов. Между тем именно этот фактор обеспечивает эффективность всей государственной миграционной политики.
33 Пример подобного сотрудничества имелся с Киргизской Республикой, которая была включена в проект Россотрудничества, направленного на повышение профессиональной подготовки молодежи стран СНГ Таким образом, осуществлялась подготовка русскоязычных молодых людей из числа потенциальных мигрантов в Российскую Федерацию непосредственно на родине.
Библиографический список
Merkel will Zuwanderer fordern. 2010. URL: http://www.n-tv.de/politik/Merkel-will-Zuwanderer-fordern-article172 9086.html.
Арутюнян Ю. В. О потенциале межэтнической интеграции в московском мегаполисе // Социологические исследования. 2005. № 1.
Балцевич В. А., Балцевич С. Я. Социальная интеграция // Социология: энциклопедия / сост. А. А. Грицанов, В. Л. Абушенко, Г. М. Евелькин, Г. Н. Соколова, О. В. Терещенко. М., 2003.
Белозерова М. В. Мультикультурная политика и толерантность: проблемы формирования на федеральном и региональном уровнях // Культурология. Вестник КемГУКИ. 2011. № 7.
Бемер М. Национальный план интеграции — вклад Германии в формирование европейской политики интеграции. URL: https://www.coe.int/t/dg4/youth/Source/Resources/ Forum21/Issue_No10/N10_National_integration_plan_ru.pdf.
Бессонова В. В., Кошелев М. С. Правовая адаптация мигрантов как одно из направлений государственной миграционной политики России // Миграционное право. 2013. № 4.
Витковская Г. С. Кавказские мигранты в России: оценка и факторы адаптации, отношение местного населения // Государство и антропоток. URL: http://antropotok.archipelag.ru/ text/ad03.htm.
Горячев Ю. А., Захаров В. Ф., Курнешова Л. Е., Омельченко Е. А. Интеграция мигрантов средствами образования: опыт Москвы. М., 2008.
Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы за 2014 год и плановый период 2015—2017 годов. М., 2015.
Злочевская А. А. Теоретико-методологические основы исследования социокультурной адаптации в иноэтнической среде // Административное и муниципальное право. 2011. № 8.
Интеграция экономических мигрантов в регионах России. Формальные и неформальные практики / науч. ред. Н. П. Рыжова. Иркутск, 2009.
Капицын В. М. Мегаполис: интеграция мигрантов как проблема правового регулирования. URL: http://istina.msu.ru/media/publications/article/573/f91/7393037/Kapitsyin_V. M._ Megapolis_integratsiya_migrantov_kak_problema_pravovogo_regulirovaniya.pdf.
Кошелев М. С. Проблемы реализации программы адаптации и интеграции трудящихся-мигрантов в Забайкальском крае // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 9.
Межнациональный мир // Земляки. 2011. № 8.
Мукомель В. Методические и практические аспекты изучения интеграции иммигрантов: специфика постсоветского пространства. URL: http://www.isras.ru/files/File/Publication/ Metod_i_prakt_Mukomel.pdf.
Мукомель В. И. Ксенофобия и мигрантофобии в контексте культуры доверия // Мир России. 2014. № 1.
Мукомель В. И. Политика интеграции мигрантов в России: вызовы, потенциал, риски: рабочая тетр. М., 2013.
Ромодановский К. О., Мукомель В. И. Регулирование миграционных процессов: проблемы перехода от реактивной к системной политике // Общественные науки и современность. 2015. № 5.
Сахарова В. В. Мультикультурализм и политика интеграции иммигрантов: сравнительный анализ опыта ведущих стран Запада в условиях глобализации: автореф. дис. ... канд. полит. наук. СПб., 2010.
Сибиряков С. Германское правительство признает провал мультикультурной политики. URL: http://www.russian.kiev.ua/print.php?id=11605114http://www.russian.kiev.ua/print. php?id=11605114.
Судоплатов П. А. Миграционные процессы и миграционная политика в странах Европейского Союза: автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2006.
Трансграничные миграции и принимающее общество: механизмы и практики взаимной адаптации: монография / науч. ред. В. И. Дятлов. Екатеринбург, 2009.
