CC BY
24
Правовые инструменты оптимизации избирательного процесса: обобщение опыта России и стран СНГ
Чепкасов Роман Артурович,
аспирант Кемеровский государственный университет E-mail: roman_chepkasov@mail.ru
Статья посвящена характеристике существующих избирательных систем, их сравнению и анализу применения. Инструментарий составили научные труды видных ученых в области избирательного права, социологические исследования и первоисточники правовой информации. Автором предпринята попытка оценки современного состояния отечественной избирательной системы, в том числе в контексте их сопоставления с соответствующими институтами в иностранных государствах, в частности государствах СНГ. В исследовании предложены пути возможного реформирования национальной избирательной системы с целью оптимизации избирательного процесса в Российской Федерации. Одним из ключевых вопросов является вопрос достаточности закрепления норм о выборах в Конституции России и, как следствие, достаточности нормативно-правового регулирования в области избирательного права в целом. Статья нацелена на выявление конкретных проблем избирательного процесса и предложение возможных их решений.
Ключевые слова: избирательная система, избирательный процесс, избирательное право, электоральные процедуры, голосование, выборы, одномандатный округ, избирательный округ, мажоритарная система, пропорциональная система, смешанная система.
Избирательная система - это сущностная основа института выборов как механизма политической жизни общества, своего рода правила игры для всех участников электорального процесса. Демократии всего мира соревнуются между собой в качестве выборов, исходя из принципов народовластия (представительства воли народа) и эффективности работы политической системы в целом и органов ее власти в частности.
Уровень детализации избирательной системы конкретного государства напрямую свидетельствует об его уровне развития как демократического государства. Очевидно, что сравнительный анализ отечественного и зарубежного опыта в данной сфере конституционализма следует начать с определения ключевого понятия «избирательная система».
В конституционно-правовой доктрине устоялось мнение, что понятие «избирательная система»при-нято трактовать в узком и широком смыслах.
В узком смысле избирательная система - это способ определения результатов выборов, система распределения мест в выборных органах после обнародования результатов голосования[1].
С этой точки зрения выделяют три основных вида избирательных систем: мажоритарную, пропорциональную и смешанную (гибридную).
В продолжение этого выделяют такие подвиды мажоритарной избирательной системы как: абсолютного, относительного и квалифицированного большинства.
Мажоритарная система абсолютного большинства означает, что в результате голосования победу одерживает тот кандидат, за которого проголосовало абсолютное большинство избирателей - более 50%. Такая система, в частности, используется на выборах депутатов всех уровней во Франции, а также на президентских выборах в большинстве стран, где эти выборы являются всенародными (в том числе России, Финляндии, Польше, Чехии, Литве).
Мажоритарная система относительного большинства означает, что в результате голосования победу одержит кандидат, который набрал голосов избирателей больше, чем каждый другой кандидат, и необязательно больше половины. Такая система используется в настоящее время в Великобритании, Японии, США на выборах членов Конгресса.
При использовании мажоритарной системы квалифицированного большинства заранее устанавливается «большинство», которое выше половины - 2/3, 3/4 и т.д. Такая система встречается
5 -о
сз ж
■с
редко и обычно применяется при решении конституционных вопросов. Но иногда избирательная система квалифицированного большинства встречается и на выборах депутатов. Например, в Чили Палата депутатов (нижняя палата парламента) избирается по двухмандатным избирательным округам. Партия, собравшая в округе 2/3 от общего числа действительных голосов, получает оба мандата от округа. Если же такое большинство не получено ни одной из партий, мандаты передаются двум партиям, собравшим наибольшее число голосов.
При проведении выборов по пропорциональной системе распределение депутатских мандатов между списками кандидатов происходит пропорционально голосам, поданным за них.
Впервые данная система была предложена в ходе Великой французской революции, а впервые применена лишь спустя столетие, на выборах 1889 г. в Бельгии.
В отличие от мажоритарной системы, применяемой обычно в крупных государствах, где конкурируют, как правило, 2 ведущие партии, пропорциональная избирательная система хороша для небольших по территории государств с развитой многопартийностью (то есть имеющих не 2, а 5-10 примерно равных по силе партий). Например, в настоящее время, она применятся в Эстонии, Латвии, ряде скандинавских стран, при выборах «нижней» палаты парламента в Польше, в Чехии, до 1993 г. -в Италии.
Смешанная или гибридная избирательная система, в соответствии с названием, является симбиозом мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. Её суть заключается в том, что часть депутатских мандатов распределяется с принципами мажоритарной системы, что способствует формированию устойчивого правительства, а другая часть - в соответствии с принципами пропорциональной системы, что способствует более полному учёту голосов избирателей и точнее отражает реальную картину политической ситуации в стране. Данный вид избирательной системы существует в Японии, Германии, Венгрии, Австралии, Грузии, Новой Зеландии и России.
Выбрать наиболее подходящую избирательную систему - достаточно амбициозная задача для любого национального законодателя, и на ее разрешение зачастую уходят десятилетия. Например, в Италии до сих пор проводятся реформы избирательной системы, начатые в конце XX века. За последние двадцать пять лет в Италии уже четыре раза менялось избирательное законодательство. В 1993 г. была введена смешанная избирательная система, в 2005 г. Италия вернулась к пропорциональному голосованию, а уже в 2015 г. вступил в силу закон, предусматривавший систему, состоящую из двух туров и основанную на пропорцио-— нальном представительстве партийных списков. 2 Наконец, в 2017 году произошел разворот к смеЯ шанной пропорционально-мажоритарной систе-° ме выборов[2]. Данный пример наглядно демон-ав стрирует всюмногогранность и сложность вопроса
о выборе наиболее подходящей избирательной системы, а также то, что категорично заявлять о превосходстве одной системы над другой непрофессионально.
В широком смысле термин «избирательная система» представляет собой обозначение общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти. Таким образом, помимо самой модели или вида избирательной системы в это понятие входят все электоральные общественные отношения, такие как механизм выдвижения кандидатов, правила предвыборной агитации, порядок голосования и другие. В связи с наличием большого количества различий в национальных избирательных системах, их систематизация представляется если и не невозможной, то крайне затруднительной, а главное - лишенной практического смысла.
Возможно, конечно, систематизировать избирательные системы по отдельным признакам. Например, так называемый «день тишины» (день, предшествующий дню голосования, в который запрещена предвыборная агитация) в ряде стран применяется (Босния и Герцеговина, Италия, Казахстан, Сингапур), ав других отсутствует (Великобритания, Новая Зеландия, Республика Беларусь), а в некоторых составляет не один день, а несколько дней (например, в Австралии агитация запрещается за трое суток до выборов).В соответствии с частью 1 статьи 49 Федерального закона от 12.06.2002 N67^3 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на выборах в России агитационный период прекращается в ноль часов по местному времени дня, предшествующего дню голосования, то есть работает правило про «день тишины». В 2020 году состоялось Общероссийское голосование по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации, которое не подпадало под действие отечественного избирательного законодательства, а потому проводилось в течение нескольких дней подряд (с 25 июня по 1 июля 2020 года). Такая практика была признана успешной и легла в основу изменений в закон о выборах, которые с 2021 года предусматривают возможность принятия решения о проведении голосования в течение нескольких дней подряд (т.н. многодневное голосование). Эти изменения повлекли за собой изъятие из общего правила про «день тишины» таким образом, что оно не применяется в случае проведения многодневного голосования. Поскольку на практике многодневное голосование применяется в большинстве случаев, можно констатировать фактическое отсутствие «дня тишины» в России.
Подобного рода анализ можно провести по любому критерию, характеризующему избирательные системы различных государств, однако в рамках настоящей статьи автор пытается найти ответы на вопросы более общего характера.
Если попытаться ответить на нарочито наивный вопрос «какая избирательная система лучше?»,
то однозначного ответа не найти. Избирательная система - лишь механизм, а результаты выборов и как следствие, удовлетворенность электората этими результатами - вот критерии, на которые следует обращать внимание.
Безусловно, социальное самочувствие и доверие властям характеризуют не только удовлетворенность граждан государства избирательной системой, однако и ее, в том числе. В этом смысле следует отметить, что по данным аналитиков The Global Economy наивысший уровень доверия населения правительству по состоянию на 2022 год зафиксирован в таких государствах как Япония (0,2 балла по индексу легитимности государства), Дания, Финляндия, Люксембург, Нидерланды, Норвегия и Швейцария (0,3 балла). Большинство стран СНГ находятся по другую сторону от среднемирового значения в 5,72 балла. Так, 9,3 балла у Республики Беларусь, 9,1 балл у Азербайджана, 8,6 -у России.
Конечно, делать из этого исследования прямой вывод о доверии или недоверии граждан к выборам и национальным избирательным системам не следует в связи с неочевидными критериями оценки, однако результаты исследования заслуживают внимания хотя бы с точки зрения объема исследования.
Более объективным представляется авторский анализ главного специалиста-эксперта отдела организации избирательного процесса и обучения организаторов выборов аппарата избиркома Иркутской области А.А. Лола. В своем исследовании автор сравнивает избирательные системы России и США, точнее, уровень доверия к ним граждан, по следующим критериям: избирательная система и политические традиции, явка избирателей и данные социологических опросов[3]. Не умаляя достоинств самой исследовательской работы, следует отметить ключевые выводы автора. Так, несмотря на значительные отличия в электоральных и политических традициях России и США, на разные принципы проведения выборов (прямое голосование в России против голосования выборщиков в США) и другие факторы уровень доверия к избирательным системам граждан в России и США относительно высок, уровень явки в России на крайних президентских выборах выше, чем в США, что говорит об отсутствии преимуществ США за счет более устоявшихся электоральных традиций. Кроме того, можно предположить, что эффективное законодательное регулирование в странах романо-германской правовой семьи, к которой относится и Российская Федерация, способно стать достаточной альтернативой многовековой правовой традиции, являющейся одним из основных источников права в США и других странах англо-саксонского лагеря.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что сам вид избирательной системы или отдельные ее элементы и механизмы не являются гарантией эффективности выборов и, как следствие, легитимности избранных органов власти. Более важ-
ным являются конституционно-правовые гарантии и основополагающие принципы проведения выборов, которые формируют уровень доверия граждан к национальным электоральным процедурам, повышают их вовлеченность в избирательный процесс, качество кандидатов и других участников выборов.
В отличие от Италии, реформы избирательного законодательства в которой приводились выше в пример, Россия и страны СНГ более последовательны в развитии своих национальных избирательных систем. Однако несмотря на очевидную схожесть законодательств стран содружества, за более чем 30-летнюю историю независимого существования некоторые государства преуспели в развитии своей избирательной системы.
Прежде всего, следует отметить, что в 2002 г. был принят первый в истории специальный международный договор, посвященный правовому регулированию международных избирательных стандартов - Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государства-участниках Содружества Независимых Государств[4]. Таким образом, государства-участники СНГ договорились о едином пути в развитии своих избирательных систем.
Единый подход к вопросу построения избирательных систем в СНГ предопределил то, что процедура выборов в государствах Содружества определяется Конституциями и специальными нормативными правовыми актами. Закреплены такие общие принципы как свободный характер выборов; всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании; гласность; участие общественности в организации и проведении выборов; сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательных систем; преимущественно государственное финансирование выборов[5].
Вопрос необходимости конституционного закрепления основ национальной избирательной системы в научном сообществе обсуждается достаточно остро. Сама необходимость таких норм в основном законе оспаривается нечасто, дискуссию вызывают вопросы объема и детализации конституционных норм. Конституция Российской Федерации содержит разрозненные нормы, связанные с избирательной системой. Например, в статье 32 Конституции РФ закреплено право граждан избирать и быть избранными, статьи 81 и 84 определяют основные критерии выборов Президента РФ и т.д. Однако в тексте российской Конституции отсутствует глава или раздел, посвященный избирательной системе России, не закреплены даже основные ее принципы, что может поставить под сомнение статус демократических выборов как основного правового института формирования государственной власти. По мнению Ю.А. Казанов-ской «отсутствие в конституциях разделов или глав об избирательной системе влечет за собой невозможность четкого гарантирования защиты демократических принципов и норм избирательного
5 -а
сз ж
<
права в соответствии с международными стандартами в этой сфере» [6].
Россия не единственное государство, которое предпочло не использовать комплексный подход в конституционно-правовом регулировании выборов. Конституция Республики Казахстан также содержит лишь малочисленные нормы о выборах. Кроме того, Азербайджан и Молдова могут служить примерами стран, фактически отказавшихся от конституционно-правового регулирования избирательных систем (несмотря на наличие избирательных кодексов).
По мнению Е.В. Воронцовой и А.Л. Воронцова успешнее всех в вопросах конституционно-правового закрепления избирательных систем продвинулись Республика Беларусь и Узбекистан^]. Конституции обеих стран содержат отдельные разделы по вопросам организации и проведения выборов, в которых достаточно развернуто и системно закреплены нормы о выборах. В дополнение к нормам основного закона в Республике Беларусь принят избирательный кодекс.
Таким образом, несмотря на схожие исходные данные и пути развития, некоторые государства в составе СНГ дальше других продвинулись в своих попытках выстроить нормативную основу избирательной системы в соответствии с высокими стандартами международного права. Избирательная система России в настоящее время все еще находится на этапе активного развития и законодателю следует учитывать положительный опыт государств со схожими правовым и политическим режимами.
Однако в том случае, когда одним из участников сравнения выступает Россия, нужно помнить про ее федеративное устройство. Суть федерации заключается в некоторой определенной доле самостоятельности частей государства, в случае с Россией - ее субъектов. Российская Федерация - единственное государство с федеративным устройством в составе СНГ. Таким образом, можно предположить, что законодатель намеренно не стал подробно описывать избирательную систему в Конституции, учитывая федеративное устройство современной России. В этой связи напрашивается сравнение объема конституционно-правового регулирования в России с другими государствами-федерациями, например, со старейшем в мире федеративным государством - Соединенными Штатами Америки.
Конституция США подобно российской также не содержит самостоятельного раздела или главы, посвященных избирательной системе, а наполнена разрозненными нормами, регулирующими общие основы выборов в государстве. Например, раздел 2 статьи 1 закрепляет двухгодичный срок избрания членов Палаты представителей — и устанавливает требования к кандидатам на эту 2 должность (возраст не менее 25 лет, минимум сеЯ милетний срок наличия гражданства США и так ° называемый «ценз оседлости»), устанавливает ав зависимость количества представителей от коли-
чества жителей штата, Статья 2 содержит положения, регулирующие общий порядок выборов Президента США, а ряд поправок к Конституции наделил правом голоса отдельные категории граждан: в 1870 году XV поправка отменила расовый ценз, в 1920 году право голоса было предоставлено женщинам (Х1Хпоправка), в 1971 году XXVI поправка снизила возрастной ценз, предъявляемый к избирателям, до 18 лет[8]. Однако, большая часть норм избирательного права устанавливается законодательством штатов, а Конституция и федеральные законы лишь обозначают контуры избирательной системы США, очерчивают границы дозволенного, в рамках которых штаты могут действовать по своему усмотрению.
Анализируя конституционные основы избирательной системы США сходство подходов в регулировании общественных отношений, связанных с выборами, между Российской Федерацией и США отрицать невозможно. Что же касается других государств мирового сообщества, которые характеризуются федеративной формой устройства и республиканской формой правления, то, например, в Конституции Федеративной Республики Германия можно обнаружить только закрепленный в статье 20 принцип народовластия и общие сроки выборов в Бундестаг (статья 39)[9]. Справедливости ради, нужно отметить, что федеральный законодатель Германии, хоть и не в тексте Основного закона, но в специальных законах достаточно подробно урегулировал общественные отношения, связанные с выборами. Так в Федеральном законе о выборах - Bundeswahlgesetz от 23 июля 1993 г. в редакции от 9 июля 1997 г., подробно описывается избирательная система, порядок формирования избирательных органов, цензы пассивного избирательного права, проведение голосования, подведение результатов выборов, повторное голосование, выборы в бундестаг, заключительные положения. Однако подобно законодательству России, законодательство ФРГ оставляет субъектам государства право самостоятельно издавать нормативные правовые акты, направленные на регулирование региональных и местных выборов (в ФРГ - Законы земель об организации выборов).
Подобно рассмотренным выше Конституциям России, США и Германии Основные законы таких федеративных государств как Бразилия, Швейцария и Австралии также содержат лишь отдельные нормы, связанные с выборами, которые не объединены структурно в отдельный раздел или главу Конституции.
Таким образом, предположение о том, что отсутствие подробного регулирования общественных отношений, связанных с выборами, в Конституции связано с федеративным государственным устройством и как следствие ограниченной самостоятельностью субъектов, входящих в государство, подтверждается на рассмотренных в статье примерах. Однако делать однозначный вывод преждевременно, поскольку вопрос требует более детальной проработки и теоретизации. Так, например, существу-
ет множество стран с унитарной формой устройства и недостаточным конституционно-правовым регулированием избирательных отношений. Кроме того, сама по себе федеративная форма государственного устройства не является формальным препятствием для скрупулезного конституционно-правового регулирования выборов. В связи с этим предлагается остановиться на выводе о том, что для стран с федеративной формой государственного устройства выделение конституционных норм о выборах в отдельный раздел или главу нехарактерно.
Литература
1. Никитенко А.И. Особенности современных избирательных систем стран Западной Европы (на примере Великобритании, Франции, Германии) // Среднерусский вестник общественных наук. 2015. Т. 10. № 5. С. 51.
2. Савченко Н.М. Из истории реформы избирательной системы Италии// Известия Общества археологии, истории и этнографии при Казанском университете. 2020. Т. 40. № 4. С. 139140.
3. Лола А.А. Сравнительный анализ уровня доверия к избирательной системе граждан США и Российской Федерации // В сборнике: Четырнадцатые Байкальские социально-гуманитарные чтения. Материалы Четырнадцатых Байкальских социально-гуманитарных чтений. Материалы Всероссийской политологических конференций с международным участием, петровских философских чтений: в 2 т., Иркутск, 2021. С. 266-273.
4. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государства-участниках Содружества Независимых Государств (Заключена в г. Кишене-ве 07.10.2002) // СПС «Консультант Плюс».
5. Борухина И.Ю. Избирательные системы в государствах-участниках Содружества Независимых Государств и Европейского союза // Вопросы политологии. 2013. № 1 (9). С. 176.
6. Казановская Ю.А. Международные стандарты в области прав человека в конституционном законодательстве России // Правовая политика и модернизация государственности: сборник материалов Международной Научно-практической Конференции. Пятигорск. Т. 1. 2012. С. 92-95.
7. Воронцов А. Л., Воронцова Е.В. Конституционно-правовое оформление основ избирательной системы в странах содружества независимых государств: Сравнительно-правовое исследование // Известия Юго-Западного государственного университета. Серия: История и право. 2018. Т. 8. № 4 (29). С. 55-62.
8. Конституция Соединенных Штатов Америки от 17.09.1787 года. Режим доступа:- http:// www.hist.msu.ru/ER/Etext/cnstUS.htm. Дата обращения 05.06.2023.
9. Основной закон Федеративной Республики Германии. Режим доступа:-https://legalns.com/ download/books/cons/germany.pdf. Дата обращения 05.06.2023.
LEGAL INSTRUMENTS FOR OPTIMIZING THE ELECTORAL PROCESS: GENERALIZATION OF THE EXPERIENCE OF RUSSIA AND CIS COUNTRIES
Chepkasov R.A.
Kemerovo State University
The article is devoted to the characteristics of existing electoral systems, their comparison and analysis of application. The toolkit consists of scientific works of prominent scientists in the field of electoral law, sociological research and primary sources of legal information. The author attempts to assess the current state of the domestic electoral system, including in the context of their comparison with the relevant institutions in foreign countries, in particular the CIS states. The study suggests ways of possible reform of the national electoral system in order to optimize the electoral process in the Russian Federation. One of the key issues is the question of the sufficiency of fixing the norms on elections in the Constitution of Russia and, as a consequence, the sufficiency of legal regulation in the field of electoral law in general. The article is aimed at identifying specific problems of the electoral process and proposing possible solutions to them.
Keywords: electoral system, electoral process, electoral law, electoral procedures, voting, elections, single-mandate constituency, electoral district, majority system, proportional system, mixed system.
References
1. Nikitenko A. I. Features of modern electoral systems of Western European countries (on the example of Great Britain, France, Germany) // Central Russian Bulletin of Social Sciences. 2015. Vol. 10. No. 5.p. 51.
2. Savchenko N.M. From the history of the reform of the electoral system of Italy // Proceedings of the Society of Archeology, History and Ethnography at Kazan University. 2020. Vol. 40. No. 4. pp. 139-140.
3. Lola A.A. Comparative analysis of the level of confidence in the electoral system of citizens of the USA and the Russian Federation // In the collection: The fourteenth Baikal socio-humanitarian readings. Materials of the Fourteenth Baikal socio-humanitarian readings. Materials of the All-Russian Political Science Conferences with international participation, Petrovsky philosophical readings: in 2 volumes, Irkutsk, 2021. pp. 266-273.
4. Convention on Standards of Democratic Elections, electoral rights and Freedoms in the member States of the Commonwealth of Independent States (Concluded in Kishenev 07.10.2002) // SPS «Consultant Plus».
5. Borukhina I. Yu. Electoral systems in the member States of the Commonwealth of Independent States and the European Union // Questions of political science. 2013. No. 1 (9).p. 176.
6. Kazanovskaya Yu.A. International standards in the field of human rights in the constitutional legislation of Russia // Legal policy and modernization of statehood: collection of materials of the International Scientific and Practical Conference. Pyatigorsk. Vol. 1. 2012. pp. 92-95.
7. Vorontsov A. L., Vorontsova E.V. Constitutional and legal registration of the foundations of the electoral system in the countries of the Commonwealth of Independent States: Comparative legal research // Izvestiya Yugo-Zapadnogo gosudarstvennogo universiteta. Series: History and Law. 2018. Vol. 8. No. 4 (29). pp. 55-62.
8. The Constitution of the United States of America of 17.09.1787. Access mode: - http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/cnstUS.htm. Accessed 05.06.2023.
9. The Basic Law of the Federal Republic of Germany. Access mode: - - https://legalns.com/download/books/cons/germany. pdf. Accessed 05.06.2023.
5 -a
C3 ж
<
