CC BY
23
УДК 67.9
ПРАВОВІ ТА ОРГАНІЗАцІйНІ ЗАХОДИ
протидії корупції
ДОРОВСьКИй Володимир Олександрович
здобувач
Україну значно вразила корупція, що є проблемою всієї країни і всіх державних установ, як на центральному, так і на місцевому рівнях. Корупція стала чинником, що реально загрожує національній безпеці країни. За останні роки в Україні для протидії корупції прийнято ряд антикорупційних законодавчих актів, схвалено Концепцію
боротьби з корупцією, розроблено спеціальну антикоруп-ційну програму, однак здійснювані заходи ще не дали відчутних позитивних результатів.
Увага вітчизняних дослідників: В. Базилевича, А. Ба-зилюка, О. Барановського, В. Бордюка, З. Варналія, С. Коваленка, Т. Ковальчука, М. Мельника, О. Турчинова та російських Т. Заславської, Р. Рявкіної, Л. Тимофєєва - значною мірою зосереджена на рекомендаціях щодо вдосконалення законодавства, яке б допомогло звузити сферу корупційної діяльності. До числа невирішених питань, які мають важливе теоретичне й практичне значення, слід зарахувати питання щодо вдосконалення організації антикорупційної діяльності в країні й узгодження системи антикорупційного законодавства з міжнародними стандартами.
У світі Україну сприймають як країну з надзвичайно високим рівнем корупції. У міжнародній практиці для оцінювання рівня корупції в країні розраховують індекс сприйняття корупції (iCK) [1], який відображає те, як сприймають рівень корупції бізнесмени та аналітики різних країн світу, у тому числі і експерти, що проживають в країні, рівень корупції якої досліджують. iCK фокусує увагу на корупції в державному секторі і означує її як зловживання службовим положенням для особистої вигоди. Дослідження здійснює міжнародна некомерційна громадська організація «Transparency inernational». Для визначення iCK використовуються дані за три роки про хабарництво посадових осіб, плату за контракти на постачання для державних потреб, розтрату державних коштів, а також про частоту проявів факту корупції, загальну вартість сплачених хабарів. Показник iCK кожної країни оцінюють за 10-ти бальною шкалою, де 10 балів - повна відсутність корупції, 0 - максимальний ступінь корупції. За iCK країни умовно поділяють на чотири категорії: 10,0-7,0 - найменш корумповані; 7,0-4,8 - із середнім рівнем корупції; 4,8-3,0 - мають серйозні проблеми з корупцією; 3,0-0 - дуже корумповані. Динаміка зміни iCK свідчить про погіршення ситуації з корупцією в Україні так у 2005 році iCK дорівнював 2,6 бала (Україна посідала 107-ме місце), у 2006 році - 2,8 бала (99-те місце), у 2007 році - 2,7 бала (118-те місце), в 2008 р. -2,5 бала (134-те місце).
У 2009 р. рейтинг України погіршився. Так за даними Transparency international у рейтингу країн за рівнем корумпованості Україна в 2009 році посіла 146-те місце поряд із Камеруном, Еквадором, Кенією, Росією, Сьєрра-Леоне, Східним Тимором та Зімбабве. Це вказує на очевидний брак зусиль як політичної влади в Україні, так і її силових структур у формуванні спільної, єдиної позиції щодо протидії корупції. Це демонструє кризово низький імунітет державного організму - 2,2 бала з 10 можливих. індекс сприйняття корупції дає уявлення про поточний стан рівня корупції в країнах та його важко використовувати для виявлення довгострокових тенденцій.
Як відзначено в доповіді Світового банку [2], корупція -це динамічне явище: вона змінюється, реагує на зміни й пристосовується до них. Якщо зосередити увагу лише на якомусь одному показникові, можна не побачити важливі чи суперечливі зміни в інших показниках. Необхідно проводити комплексний аналіз різноманітних аспектів корупції. Такий метод є більш доцільним для того, щоб розуміти як змінюється характер корупції. Аналітики Світового банку виокремили ряд показників корупції для аналізу можливих форм корупції і варіантів її впливу на ділову кон'юнктуру: оцінка уявлення керівників підприємств про те, наскільки корупція є перепоною, яка заважає працювати; адміністративна корупція (частота випадків хабарництва в цілому і відповідно до видів хабара; процент річних доходів (витрачених на хабарі), «захоплення країни» (уявлення керівників підприємств про те, як захоплення країни впливає на підприємство, наскільки активно підприємство бере безпосередню участь у «захопленні країни» як підприємство- загарбник).
Окрім індексу сприйняття корупції «Transparency inernational» розраховує Барометр глобальної корупції
[3]. Метою індексу сприйняття корупції є оцінка уявлень експертів про рівень корупції в державному секторі різних країн, а Барометр глобальної корупції спрямовано на оцінку відношення громадян до корупції і випадків стикання з корупцією в повсякденному житті. Барометр слугує доповненням до індексу сприйняття корупції, він дозволяє оцінити зміни за достатньо тривалий проміжок часу. Дослідження, яке презентує думку суспільства под корупцію, здійснювали в 2009 році у 69 країнах, у його рамках було опитано 73132 людини про ступінь корумпованості шести ключових секторів у країні: політичних партій, парламенту, бізнесу, засобів масової інформації, посадових осіб /державних службовців, судової влади. Оцінки ставилися за 5-ти бальною шкалою, де 1 бал - «найбільш низький рівень», а 5 - «найбільш високий». Як показав аналіз результатів опитування респондентів у 41 країні в 2009 році порівняно з 2004р. розбіжності у сприйнятті корупції в окремих секторах незначні (рис 1), тільки процент респондентів, які розглядають приватний сектор як корумпований збільшився на 8%. Респонденти вважають, що політичні партії залишаються най корумпованішим сектором.
Для розрахунку Барометру 69 країн було об'єднано в сім груп за регіональною ознакою. Як видно з табл. 1, найбільш корумпованими у світі є «нові незалежні країни» - 3,9 бала та країни Латинської Америки - 3,8 бала. Регіональні середні числа маскують важливі розбіжності в країнах, тому необхідно досліджувати не тільки взагалі за регіоном, а й за окремими країнами.
Україна посіла останню сходинку серед «нових незалежних держав». Рівень корупції в Україні було оцінено в 4,3 бала. Найближчими до України країнами за рівнем корупції виявилися Боснія і Герцеговина - 4,2 бала, Хорватія - 4,1 бала, Камерун, Болгарія та Румунія - 4 бали. У світі найменший рівень корупції мають такі країни як: Сінгапур - 2,2, Данія - 2,4, Фінляндія - 2,5, Кувейт - 2,5 та Голландія - 2,6. В США рівень корупції оцінили в 3,7 бала, Канаді - 3,2, Австрії - 2,8, Великобританії - 3,3, Японії - 3,9, Вірменії - 3,1, Азербайджані - 3,3, Білорусі - 3,4, Грузії - 3,1, Молдові - 3,5, Монголії - 3,7 та Росії - 3,9 бала.
В Україні найбільш корумпованими респонденти назвали державні установи - 28%, парламент - 25%, суди -21%. Рівень корумпованості в бізнесі оцінили в 11%, засобах масової інформації - 2% (табл. 2). За рівнем корупції бали розподілилися так: державні чиновники, юстиція та парламент - 4,5 бала, політичні партії - 4,4; бізнес - 4,3, медіа - 3,8 бала.
За даними дослідження кожен десятий з опитуваних у країнах світу давав хабар минулого року, окрім того, четверо з десяти, хто давав хабар, віддали близько 10% свого річного доходу. 21% з опитаних українців або їхніх близьких давали хабарі протягом останнього року. Відсоток респондентів які заплатили хабар минулого року у «нових незалежних країнах» загалом становить 28%, серед країн групи цей показник має суттєві розбіжності: Грузія - 2%, Білорусь - 13%, Молдова - 28%, Росія - 31%, Вірменія - 43%, Азербайджан - 46%.
Політичні партії
Парламент / законодавча влада
Бізнес/приватний сектор
ШШ змі
К' 1 Ч Судова влада
Рис. 1. Сприйняття широкою публікою корупції в ключових секторах у світі, %
Таблиця 1
Рівень враження корупцією окремих секторів в групах країн, бали
Країна Політичні партії Парламент/ законодавча влада Бізнес / приватний сектор ЗМІ Посадові особи / державні службовці Суди Середнє значення
Країни Азії 3,9 3,8 3,5 3,0 4,0 3,5 3,6
Країни ЄС 3,7 3,4 3,4 3,3 3,4 3,1 3,4
Латинська Америка 4,2 4,0 3,5 3,2 4,0 4,1 3,8
Північна Африка 3,6 3,3 3,5 3,2 3,9 3,1 3,5
Нові незалежні країни 3,9 3,9 3,7 3,5 4,4 4,0 3,9
Північна Америка 4,0 3,8 3,7 3,6 3,6 3,1 3,6
Південна Африка 4,1 3,7 3,2 2,9 3,7 3,6 3,5
Балканські країни 3,6 3,5 3,7 3,4 3,7 3,5 3,6
Таблиця 2
Які з секторів на думку експертів уражені корупцією, %
Політичні Країна .. партії Парламент / законодавча влада Бізнес /приватний сектор ЗМІ Посадові особи /державні службовці Суди
Нові незалежні країни 10 11 10 3 54 13
Вірменія 11 12 12 13 18 33
Азербайджан 1 4 16 1 49 29
Білорусь 12 5 15 8 38 22
Грузія 12 16 9 6 21 37
Молдова 17 15 25 5 19 18
Монголія 22 21 4 3 23 28
Росія 9 8 9 3 63 8
Україна 12 25 11 2 28 21
Таблиця 3
Оцінка діяльності влади проти корупції, %
Країна Неефективна Ніяка Ефективна
Нові незалежні країни 55 24 21
Вірменія 48 14 38
Азербайджан 62 23 14
Білорусь 29 20 51
Грузія 21 22 57
Молдова 40 21 39
Монголія 47 22 31
Росія 52 26 22
Україна 73 19 7
Неефективною боротьбу української влади з корупцією вважають 73% опитаних українців, це найвищий показник серед «нових незалежних країн» (табл. 3). Найбільш ефективною було визнано діяльність влади проти корупції в Грузії - 57% та Білорусі - 51%.
Корупція спричиняє руйнівний вплив на усі сфери життя суспільства, є серйозною перепоною для реформ в економіці, гальмує становлення ринкових інститутів, перешкоджає надходженню інвестицій, вона становить одне з найнебезпечніших соціальних явищ, яке вразило більшість країн колишнього СРСР. Дотепер в більшості країн сНд відсутнє ефективне законодавство для запобігання та протидії корупції, яке б відповідало міжнародним стандартам.
Антикорупційне законодавство почало формуватися в Україні відразу після набуття державою незалежності у 1991 році. Аналіз чинного законодавства України показує, що нормативно-правову базу протидії корупції становлять відповідні положення Конституції України, законів, постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента, постанов і розпоряджень Кабінету міністрів України, відомчих нормативних актів. Але під час створення антикорупційного законодавства порушили логіки її формування, яка мала здійснюватися за схемою: Концепція - стратегія - закон - програма - підзаконні акти. Окремі нормативні акти приймалися в різний час за відсутності єдиної науково обґрунтованої концепції протидії корупції. Так, Закон України «Про боротьбу з корупцією» ухвалили у 1995 р., він містив означення корупції і адміністративну процедуру звітування про це явище, і тільки в 1998 році представили Президентську стратегію (антикорупційну концепцію).
У 2003 році Україна приєдналася до Антикорупційної мережі для Східної Європи і Центральної Азії (ACN) OECP (OECD). Відповідно до оціночного звіту ACN у січні 2004 року, Україна потребувала оновленої Національної антикорупційної стратегії, між іншим, з більшим акцентом на запобігання корупції задля визначення системних вад, які створюють сприятливе для корупції середовище, та кращого зосередження законодавства на боротьбі з корупцією [4].
У 2006 р. Указом Президента України було ухвалено Концепцію подолання корупції в Україні «На шляху до доброчесності» [5]. У Концепції визначено, що в Україні корупція є однією з проблем, які потребують невідкладного розв'язання. Вона становить значну загрозу демократії, реалізації принципу верховенства права, соціальному прогресу, національній безпеці, становленню громадянського суспільства. Тому створення дієвої системи запобігання корупції, розроблення комплексних заходів для протидії цьому явищу, виявлення та подолання її соціальних передумов і наслідків є одним із пріоритетів держави. У Концепції стверджується, що корупція перетворилася на соціальне явище, яке набуває рис системного явища, що проникло у життєво важливі соціальні інститути і забезпечує їх функціонування. У Концепції також відзначено неефективність політичних заходів, які вживають проти корупції в Україні, і зростаюння толерантності суспільства до корупції. Хабарництво державних службовців описано як найбільш розповсюджену форму корупції, однак,підкреслено, що є також ряд прихованих форм, у тому числі непотизм у державному управлінні.
Важливим кроком в формуванні системи антикоруп-ційного законодавства стало затвердження Указом Президента України № 414/2008 рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 квітня 2008 року «Про заходи щодо реалізації національної антикорупційної стратегії та інституційного забезпечення цілісної антикорупційної політики» [6]. У цьому документі відзначено, що масштаби криміналізації та корумпованості влади мають тенденцію до невпинного зростання, сягаючи критичної межі, за якою настає втрата важелів керування державою з боку легітимної влади, розпад державних інститутів та припинення демократичного розвитку держави. Причинами такої ситуації є неефективність державної політики у сфері протидії злочинності та корупції, відсутність реальних кроків, спрямованих на реформування правоохоронних органів та судової гілки влади.
У 2009 році було ухвалили ряд антикорупційних законів:
Закон України «Про засади запобігання та протидії корупції» від 11 червня 2009 року № 1506-УІ [7], який визначає
основні засади запобігання та протидії корупції в публічній і приватній сферах суспільних відносин, відшкодування завданої внаслідок вчинення корупційних правопорушень шкоди, поновлення порушених прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав чи інтересів юридичних осіб, інтересів держави;
Закон України «Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень» 11 червня 2009 року за № 1507-Vi [8], який встановлює відповідальність юридичних осіб за вчинення їх уповноваженими особами корупційних правопорушень, а також визначає порядок притягнення їх до відповідальності;
Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення 11 червня 2009 року за № 1508-Vi [9], яким внесено зміни стосовно притягнення до кримінальної відповідальності за заявою юридичної особи, корупційних адміністративних правопорушень, злочинів у сфері службової діяльності в юридичних особах приватного права та професійної діяльності, пов'язаної з наданням публічних послуг.
Відповідно до концепції кабінет Міністрів України розробив план заходів щодо її реалізації на період до 2010 року і реалізації державної антикорупційної стратегії [10; 11] Але діяльність кабінету Міністрів України щодо реалізації передбачених указами Президента України заходів, спрямованих на протидію корупції, було визнано РНБОУ повільною і неефективною. із 24 завдань, визначених рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 31 жовтня 2008 року «Про стан протидії корупції в Україні», введеним у дію Указом Президента України від 27 листопада 2008 року № 1101, виконано менше третини. Не здійснюються вкрай важливі реформи у сфері кримінальної юстиції. До цього часу кабінет Міністрів України вніс на розгляд Верховної Ради України проект кримінального процесуального кодексу України. У державі відсутня єдина скоординована політика запобігання та протидії злочинності. Законотворча діяльність є безсистемною, непослідовною і має у більшості випадків репресивну спрямованість. В Україні всупереч світовим тенденціям щодо декриміналізації збільшується кількість кримінально караних діянь та посилюється кримінальна відповідальність за їх вчинення (інколи з ігноруванням принципу індивідуалізації покарання). Більшість основних заходів, передбачених комплексною програмою профілактики правопорушень на 2007-2009 рр., яка затверджена постановою кабінету Міністрів України від 20 грудня 2006 року № 1767, не реалізовано [12].
Отже, як показав проведений аналіз, в Україні створено систему антикорупційного законодавства, але вона потребує вдосконалення, щоб узгодити її з міжнародними стандартами. Незважаючи на визнання важливості проблеми подолання корупції, в Україні залишається не вирішеною проблема зі створенням структури координації та моніторингу діяльності органів державної влади в сфері протидії корупції.
Антикорупційні заходи в Україні були спрямовані на корупцію як окреме явище, з використанням викриття та покарання як інструментів, а основними питаннями бо-
ротьби з корупцією стало підвищення ефективності саме цих інструментів за допомогою централізованої правоохоронної структури. На нашу думку антикорупційні заходи потрібно спрямувати більше на попередження корупції у довгостроковій перспективі.
На сьогодні боротьба з корупцією не належить до компетенції жодного окремого органу. У сфері правопорядку, за відкриття і розслідування корупційних злочинів відповідають спеціальні підрозділи для боротьби з організованою злочинністю Міністерства внутрішніх справ України, податкової міліції, для боротьби з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, якщо інше не передбачено законом. координацію діяльності правоохоронних органів з питань протидії корупції здійснюють в межах наданих повноважень, визначених законами, Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори [7].
Створення нової централізованої антикорупційної структури часто зводилося до централізації функцій правоохоронних органів, а має бути, як зазначено в концепції, чітко розмежовано між реалізацією загальних превентивних реформ з одного боку, та тим як підвищити ефективність правосуддя, з іншого боку. Ці дві функції є відокремленими, тому їх не потрібно змішувати. Більше того, бажано, щоб загальний антикорупційний орган мав ширшу представленість українського суспільства, державних органів, а також громадянського суспільства, наприклад приватного бізнесу, недержавних організацій, ЗМі тощо. Тому GET рекомендував створити орган, що не матиме правоохоронних функцій, наглядатиме за реалізацією національної антикорупційної стратегії і відповідного плану дій, а також пропонуватиме нові заходи для боротьби з корупцією. У такому органі повинні бути представники органів державної влади і громадськості. Вказаному органу має бути надано рівень незалежності під час здійснення моніторингових функцій [4].
Подібний орган раніше існував в Україні. У 2003 році було створено координаційний комітет для боротьби з корупцією і організованою злочинністю при Президентові України [13]. У 2005 році координаційний комітет ліквідували,, передавши його функції, фінансове та матеріально-технічне забезпечення Раді національної безпеки і оборони України. Замість координаційного комітету Указом Президента (№1865 від 28 грудня 2005 р.) була створена Міжвідомча комісія при Раді національної безпеки і оборони. Указом Президента «Про Міжвідомчу робочу групу з питань протидії корупції» 17 квітня 2008 року № 370/2008 була створено міжвідомчу робочу групу яка є допоміжним органом. Міжвідомчій комісії надали провідну роль у розробці нової антикорупційної політики. Також до її задач належав аналіз різних державних органів, відповідальних за боротьбу з корупцією, та розробка політики, тактики й координації, з урахуванням статусу корупції у державі, а також міжнародних норм і стандартів.
У 2009 році Указом Президента України № 870/2009 Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 11 вересня 2009 року «Про стан злочинності у державі та координацію діяльності органів державної влади у протидії злочинним проявам та корупції» [15] було визначено за доцільне утворити координаційну раду із запобігання і протидії злочинності та корупції як робочий орган Ради національної безпеки і оборони України.
У 2010 році в Україні було створено Національний антикорупційний комітет [16]. Національний антикоруп-ційний комітет є консультативно-дорадчим органом при Президентові України. Антикорупційний комітет України - це спеціалізований правоохоронний орган з повноваженнями для організації і проведення системної боротьби з корупцією і злочинами, пов'язаними з корупцією, що становлять високу соціальну небезпеку життєво важливим інтересам держави та її громадян. Національний антикорупційний комітет: здійснює системний аналіз стану корупції в Україні та заходів, що їх вживають для запобігання іх протидії їй; розробляє антикорупційні заходи, в тому числі для гармонізації законодавства та усунення наявних у ньому суперечностей; готує пропозиції про спрощення дозвільних та інших процедур щодо ведення малого і середнього бізнесу та ліквідації причин, які зумовлюють порушення у цій сфері; розробляє ураховуючи вітчизняний та міжнародний досвіду рекомендації провідних світових організацій, проекти актів законодавства з щодо посилення боротьби з корупцією; бере участь у підготовці проектів послань Президента України до народу, щорічних й позачергових послань до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України в частині щодо питань запобігання та протидії корупції.
Треба відзначити, що на сьогоднішній день не визначено механізму моніторингу та контролю за реалізацією антикорупційної діяльності, а також не усунуто суперечностей в функціях РНБОУ, координаційної ради та Національного антикорупційного комітету.
Поточний рівень корупції становить загрозу національній безпеці України. Реформи, спрямовані на боротьбу з корупціє,ю потребують довгострокового підходу та механізму реалізації превентивних реформ. Правоохоронна система України складається з декількох установ, залучених до розслідування корупційних правопорушень, ця система не струнка, щодо того які функції виконують окремі підрозділи, вона містить ризик дублювання дій і ускладнює проведення спільної політики боротьби з корупцією. На сьогодні боротьба з корупцією не належить до компетенції жодного окремого правоохоронного органу. Державна влада становить поєднання старих успадкованих рис і сучасних принципів, результатом чого є не узгодженість в антикорупційній законодавчій базі. Усунення виявлених суперечностей в організації та правовому забезпеченні дозволить підвищити ефективність антикорупційної діяльності в Україні.
Література
1. індекс сприйняття корупції // www.transparency.org
2. Борьба с коррупцией в переходной период - 2. коррупция в отношениях между предприятиями и государством в странах Европы и Центральной Азии в 1999-2002 годах / пер. с англ. -М.: Весь мир, 2004. - 116 с.
3. Барометр глобальної корупції // www.transparency.org
4. Оціночний звіт по Україні. Затверджено GRECO на 32-му пленарному засіданні, 19-23 березня 2007 року // www.coe.int/ GRECO
5. концепція подолання корупції в Україні «На шляху до доброчесності» схвалена Указом Президента України від 11 вересня 2006 року № 742/2006 // www.rada.gov.ua
6. Рішення Ради національної безпеки і оборони України від 21 квітня 200S року «Про заходи щодо реалізації національної антикорупційної стратегії та інституційного забезпечення цілісної антикорупційної політики» затверджено Указом Президента України №414/2008 // www.rada.gov.ua
7. Закон України «Про засади запобігання та протидії корупції» від 11 червня 2009 року № 1506-VI// www.rada.gov.ua
S. Закон України «Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень» 11 червня 2009 року за № 1507-VI// www.rada.gov.ua
9. Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення 11 червня 2009 року за № 1508-VI// www.rada.gov.ua
10. Постанова кабінету Міністрів України від 16.09.2009 № 1057 «Питання реалізації державної антикорупційної політики» // www.rada.gov.ua
11. Розпорядження кабінету Міністрів України від 15.0S.07 № 657-р «Про затвердження плану заходів щодо реалізації концепції подолання корупції в Україні «На шляху до доброчесності» на період до 2010 року"// www.kmu.gov.ua
12. Указ Президента України № S70/2009 Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 11 вересня 2009 року «Про стан злочинності у державі та координацію діяльності органів державної влади у протидії злочинним проявам та корупції» // www.rada.gov.ua
13. Положення про координаційний комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президентові України, затверджено Указом Президента України від 13 травня 2003 року N 402, Указ втратив чинність на підставі Указу Президента N 20S/2005 від 0S.02.2005 // www.rada.gov.ua
14. Указ Президента України «Про Міжвідомчу робочу групу з питань протидії корупції» 17 квітня 200S року № 370/200S // www.rada.gov.ua
15. Указ Президента України № S70/2009 р. Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 11 вересня 2009 року «Про стан злочинності у державі та координацію діяльності органів державної влади у протидії злочинним проявам та корупції» // www.rada.gov.ua
16. Указ Президента України «Про створення Національного антикорупційного комітету» № 275/2010 від 26 лютого 2010 року // www.rada.gov.ua
17. Мельник М. і. корупція - корозія влади(соціальна сутність, тенденції та наслідки, заходи протидії): монографія. - к.: Юридична думка, 2004. - 400 с.
