CC BY
103
7.7. ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА ПРИ ПРЕДУПРЕЖДЕНИИ НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (БАНКРОТСТВА) КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
Комолов Артем Леонидович, аспирант, институт государства и права Российской Академии Наук Контакты автора: komolovi@mail.ru
Аннотация. В настоящей статье рассмотрены особенности следующих правовых форм осуществления функции государства при предупреждении банкротства кредитных организаций в Российской Федерации: правотворческой, правоприменительной и правоохранительной.
Ключевые слова: банковская система, предупреждение несостоятельности (банкротства), кредитная организация, правовые формы осуществления функции государства
LEGAL FORMS OF REALIZATION OF THE STATE FUNCTION OF PREVENTING INSOLVENCY (BANKRUPTCY) OF THE CREDIT ORGANIZATIONS
Komolov Artem L., post-graduate student of Institut of State and Law Russian Academy of Sciences
Annotation: This article describes the features of legal forms of the state function of credit organizations bankruptcy prevention in the Russian Federation, particularly: law-making, law-enforcement and law-protection. Keywords: banking system, preventing insolvency (bankruptcy), credit organization, legal forms of realization of the state function
В настоящее время мировая финансовая система находится в тяжелом положении. В этих условиях перед государственной властью остро встает вопрос обеспечения устойчивости финансовых организаций и, главным образом, кредитных организаций. Данная задача является для Российской Федерации особенно актуальной и практически значимой вследствие общепризнанной недостаточной развитости отечественной банковской системы. Вследствие этого необходимо осуществлять научные исследования вопросов, связанных с правовым регулированием функционирования банковской системы Российской Федерации.
В данной статье мы предлагаем обратить внимание на особенности правовых форм осуществления функции государства при предупреждении несостоятельности (банкротства) кредитных организаций в Российской Федерации. В теории государства и права принято различать следующие правовые формы
осуществления функций государства: правотворче-
1
скую, правоприменительную и правоохранительную .
1 См.: Марченко Ю. В. Правовые формы осуществления государственных функций. Автореф. дисс. на соиск. уч. ст. канд. юр. наук. Саратов, 2008
1. Правотворческая форма осуществления функции государства при предупреждении несостоятельности (банкротства) кредитных организаций представляет собой деятельность государства по подготовке и изданию нормативных актов, способствующих осуществлению данной функции государства.
В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Федерального закона от 25.02.1999 № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» (далее - Закон № 40-ФЗ) данная форма осуществления функции государства выражается в издании Закона № 40-ФЗ, иных федеральных законах (по вопросам не урегулированных Законом № 40-ФЗ) и принимаемых в соответствии с ними нормативных актов Банка России.
Анализ данных нормативных актов показывает, что они содержат как процессуальные нормы (например, ряд норм Закона № 40-ФЗ и Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» и т.д.), так и материальные нормы (например, ряд норм Закона № 40-ФЗ и Федерального закона от 27.10.2008 № 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года» и т.д.). Соответствующие правовые акты относятся к различным отраслям российского законодательства, главным образом, гражданскому (Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30.11.1994 № 51-ФЗ, Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая от 26.01.1996 № 14-ФЗ, Федеральный закон от 08.02.1998 № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью», Федеральный закон от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах») и банковскому (Закон № 40-ФЗ, Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности», Федеральный закон от 27.10.2008 № 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года» и т.д.), что к тому же указывает на наличие у них как частноправовых, так и публично-правовых положений. Кроме того, данные акты относятся к таким источникам права как федеральное законодательство и правовые акты органов государственной власти федерального значения (например, Инструкция Банка России от 11.11.2005 №126-И «О порядке регулирования отношений, связанных с осуществлением мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций», Положение Банка России от 09.11.2005 № 279-П «О временной администрации по управлению кредитной организацией» и т.д.). Отсутствие в данной совокупности правовых актов источников субфедерального (регионального) и местного (муниципального) уровня обусловлено нормами статьи 71 Конституции РФ, относящими соответствующие вопросы к предмету введения Российской Федерации.
Таким образом, правотворческая форма осуществления функции государства при предупреждении несостоятельности (банкротства) кредитных организаций характеризуется подготовкой и изданием нормативных правовых актов, имеющих сложную (комплексную) правовую природу.
2. Правоприменительная форма осуществления функции государства при предупреждении несостоятельности (банкротства) кредитных организаций представляет собой определенные направления деятельности Банка России и Государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» (далее - аСв) по
1QS
Бизнес в законе
4'2010
реализации нормативных актов и разрешению вопросов управленческого характера путем принятия актов применения права.
Рассмотрим наиболее значимые законодательно определенные направления деятельности Банка России при предупреждении банкротства кредитных организаций, осуществляемых посредством принятия актов применения права.
Одним из направлений реализации правоприменительной функции, осуществляемая Банком России при предупреждении несостоятельности (банкротства) кредитных организаций является осуществление контрольно-надзорной деятельности.
Как и любая деятельность, осуществляемая в целях реализации соответствующей функции государства, контрольно-надзорная деятельность Банка России регламентирована нормами права. Так, например, Законом № 40-ФЗ, Федеральным законом от 27.10.2008 № 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года» определяются условия принятия Банком России актов применения права при осуществлении контрольно-надзорной деятельности Банка России в случае возникновения оснований для осуществления мер по предупреждению банкротства кредитной организации.
Помимо осуществления контрольно-надзорной деятельности при осуществлении мер по предупреждению банкротства кредитных организаций Банк России также принимает акты, направленные на непосредственное управление деятельностью кредитной организации.
Банк России наделен полномочиями по принятию актов, направленных на организацию взаимодействия с АСВ при осуществлении мер по предупреждению банкротства банка, являющегося участником системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации.
В целом, рассмотренная деятельность Банка России в рамках правоприменительной формы осуществления функции государства при предупреждении несостоятельности (банкротства) кредитных организаций представляет собой принятие актов применения права, в частности, приказов Банка России, заявлений Банка России в арбитражный суд, предписаний Банка России и т.д.
Помимо Банка России, в правоприменительной форме осуществления функции государства при предупреждении несостоятельности (банкротства) кредитных организаций принимает участие также и АСВ.
В Законе № 40-ФЗ содержится относительно малое количество положений, определяющих участие АСВ в правоприменительной форме осуществления функции государства, т.к. они ограничиваются вопросами деятельности временной администрации. Например, согласно пункту 2 статьи 19 Закона № 40-ФЗ правовая возможность включения в состав временной администрации служащих АСВ возникает в связи с актом согласования АСВ данного включения.
Участие АСВ в предупреждении банкротства кредитных организаций, главным образом, регламентируется Федеральным законом от 27.10.2008 № 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года» (далее - Закон № 175-ФЗ).
Отличительной особенностью роли АСВ в правоприменительной форме осуществления функции государства при предупреждении несостоятельности (бан-
кротства) кредитных организаций является принятие актов применения права, сопряженных с взаимодействием с третьими лицами (лицами частно-правового характера - инвесторами, приобретателями и кредиторами, а также с лицом публично-правовой природы
- с Банком России).
Ряд актов применения права являются актами договорного характера, в частности, частью 2 статьи 2 Закона № 175-ФЗ предусмотрено осуществление АСВ мер по предупреждению банкротства банков на основании соглашений (договоров).
В число актов применения права, принимаемых АСВ, входят также и акты, принимаемые для непосредственного управления деятельностью кредитных организаций.
Таким образом, правоприменительная форма осуществления функции государства при предупреждении несостоятельности (банкротства) кредитных организаций включает деятельность не только Банка России, но и АСВ. Данная деятельность АСВ представляет собой реализацию нормативных актов и разрешение вопросов управленческого характера путем принятия актов применения права: решений, уведомлений, заявлений в Банк России, соглашений (договоров), обращений в суд и т.д.
Вместе с тем, следует отметить, что в правоприменительной форме осуществления функции государства при предупреждении несостоятельности (банкротства) кредитных организаций ключевое значение имеет деятельность Банка России.
3. Правоохранительная форма осуществления функции государства при предупреждении несостоятельности (банкротства) кредитных организаций -деятельность, направленная на защиту прав и свобод субъектов права и заключающаяся в предупреждении правонарушений, привлечении к юридической ответственности виновных лиц и т.п.
Осуществление деятельности Банка России в качестве правоприменительной формы осуществления функции государства при предупреждении несостоятельности (банкротства) кредитных организаций характеризуется полномочиями Банка России по принятию актов, связанных с привлечением кредитных организаций к юридической ответственности.
Неисполнение кредитной организацией требований Банка России, предъявленные в рамках предупреждения банкротства кредитной организации, является основанием для применения Банком России санкций, осуществляемых в порядке банковского надзора (статья 15 Закона № 40-ФЗ). Соответственно, выполнение кредитной организацией обязанностей, связанных с предупреждением банкротства, обеспечивается правовой возможностью Банка России требовать их выполнения и привлекать кредитную организацию к юридической ответственности;
Банк России вправе издать приказ об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций (статья 3 Закона № 40-ФЗ);
Предусмотрены дополнительные по отношению к положениям Федерального закона «О банках и банковской деятельности» основания для обращения Банка России в арбитражный суд с заявлением о ликвидации кредитной организации (например, пункт 2 статьи 9.1 Закона № 40-ФЗ);
Банк России вправе со дня направления в АСВ предложения об участии в осуществлении мер по предупреждению банкротства банка и до дня окончания срока осуществления данных мер принять решения о
неприменении мер, предусмотренных статьей 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», статьей 48 Федерального закона от 23 декабря 2003 года № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», частью второй статьи 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» (часть 3 статьи 3 Закона № 175-ФЗ).
Кроме того, Законом № 40-ФЗ предусмотрены основания для привлечения к юридической ответственности в условиях приостановления полномочий исполнительных органов кредитной организации:
- Временная администрация вправе обращаться от имени кредитной организации в суд с требованием о привлечении к ответственности членов совета директоров (наблюдательного совета) кредитной организации, единоличного исполнительного органа кредитной организации (директора, генерального директора) и (или) членов коллегиального исполнительного органа кредитной организации (правления, дирекции), если их виновными действиями (бездействием) кредитной организации были причинены убытки, в размере причиненных убытков, если иные основания и размер ответственности не установлены федеральными законами (пункт 2 статьи 22);
- Воспрепятствование со стороны руководителей, других работников кредитной организации и иных лиц осуществлению функций временной администрации (в том числе воспрепятствование доступу в помещения кредитной организации, доступу к ее документации и иным носителям информации, отказ от передачи документов, печатей) является основанием для применения Банком России в порядке надзора мер, а также влечет привлечение к юридической ответственности (пункт 3 статьи 23 Закона № 40-ФЗ).
При этом следует иметь ввиду, как было ранее указано, исполнение функций временной администрации может быть возложено как на представителей Банка России, так и на АСВ.
Вышеуказанные обстоятельства свидетельствуют о том, что в рамках правоохранительной формы осуществления функции государства при предупреждении несостоятельности (банкротства) кредитных организаций кредитные организации привлекаются к юридической ответственности по более широкому кругу оснований, нежели установленному Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и Федеральным законом «О банках и банковской деятельности». В связи с этим необходимо отметить, что АСВ, не обладая государственной властью и правом применять санкции к правонарушителям, наделена правом на волеизъявление - инициирование «запуска» механизма государственного принуждения, т.е. создает юридический факт, необходимый для привлечения правонарушителя к юридической ответственности.
Таким образом, функция государства при предупреждении несостоятельности (банкротства) кредитных организаций в Российской Федерации осуществляется в рамках трех правовых форм, значение каждой из которых сложно переоценить.
Список литературы:
Марченко Ю. В. Правовые формы осуществления государственных функций. Автореф. дисс. на соиск. уч. ст. канд. юр. наук. Саратов, 2008
РЕЦЕНЗИЯ
Тема, которой посвящена статья Комолова А.Л., является актуальной вследствие функционирования в настоящее время банковской системы Российской Федерации в условиях мирового финансового кризиса.
В статье рассмотрены особенности следующих правовых форм осуществления функции государства при предупреждении банкротства кредитных организаций в Российской Федерации: правотворческой, правоприменительной и правоохранительной. При этом автор подвергает соответствующие правовые нормы научному осмыслению, а также обращает внимание на практические аспекты осуществления функции государства в указанной области вопросов. Изложенное свидетельствует о том, что данная статья имеет научное и практическое значение.
Научная новизна данной статьи заключатся в том, что автор осуществляет единое комплексное рассмотрение указанных правовых форм осуществления функции государства при предупреждении банкротства кредитных организаций.
На основе вышеизложенного представляется возможным опубликование статьи Комолова А.Л. в качестве научного труда.
Научный руководитель,
к.ю.н. Ю.И. Кормош
1Q5
