CC BY
86
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
О.В. Андрюхина
Андрюхина Оксана Валерьевна — начальник отдела правовой работы Департамента правовой работы Торгово-промышленной палаты Нижегородской области, Судья Третейского суда при Торгово-промышленной палате Нижегородской области, преподаватель кафедры уголовного права и процесса Нижегородского института управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Правовые аспекты законодательного регулирования независимой антикоррупционной экспертизы: проблемы, стратегия, изменения
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов является относительно новым элементом инструментария противодействия коррупции в Российской Федерации. Первоначально антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов как мера по профилактике коррупции была закреплена в статье 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»1. Учитывая важность данного института и необходимость его детальной регламентации, 17 июля 2009 года был принят Федеральный закон № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»2. Впоследствии на основе специализированного акта нормотворчества некоторые уполномоченные государственные органы разработали и приняли ряд подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих процедуру проведения такой экспертизы (например, приказ Минфина России от 12 июля 2010 года № 70н «Об утверждении порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства финансов Российской Федерации»3, приказ ФСБ России от 24 ноября 2009 года № 606 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов ФСБ России и нормативных правовых актов ФСБ России в органах федеральной службы безопасности»4, приказ Министерства РФ по делам Крыма от 22 июля 2014 года № 36 «Об утверждении Порядка ка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства Российской Федерации по делам Крыма»5 и др.).
В широком смысле антикоррупционная экспертиза — это исследование компетентным лицом (экспертом) связанных с коррупцией как отрицательным явлением вопросов, решение которых требует специальных познаний в области юридических и других социальных наук, которое находит свое выражение в определенных сформулированных экспертом выводах6.
Антикоррупционная экспертиза подразделяется на официальную и общественную (независимая), главное отличие которой заключается в субъектном составе. Официальную экспертизу проводят уполномоченные на то органы (прокуратура, Министерство юстиции РФ и другие компетентные государственные органы). Независимую экспертизу проводят представители хозяйствующих субъектов, неправительственных общественных организаций и граждане по собственной инициативе или по инициативе других лиц на общественных началах или в коммерческих целях. Следует отметить, что независимые эксперты имеют право проводить экспертизу в любой отрасли российского права, в отличие от государственных органов, полномочия которых строго определены (например, органы прокуратуры проводят экспертизу действующего законодательства и проектов нормативных актов, Министерство юстиции — экспертизу проектов нормативных актов федерального законодательства и действующих актов субъектов РФ и уставов муниципальных образований).
Независимая антикоррупционная экспертиза получила свое широкое распространение. Так, первоначально было аккредитовано 120 независимых экспертов7, по состоянию на 1 марта 2012 года
1 Собрание законодательства РФ. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6228.
2 Собрание законодательства РФ. 2009. № 29, ст. 3609.
3 Российская газета. 2010. 20 августа.
4 Российская газета. 2010. 26 февраля.
5 Российская газета. 2014. 21 августа.
6 См.: Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов. Терминологический словарь / под ред. П.А. Кабанова. Казань, 2010. С. 10.
7 См.: Куликов В. Законная сила. 120 независимых экспертов начали антикоррупционные проверки документов // Российская газета. 2009. 4 августа.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
года Минюстом России были аккредитованы уже 1322 независимых эксперта, среди которых 1103 — физические лица, 219 — юридические лица. Последние представлены в основном региональными отделениями Ассоциации юристов России и региональными ТПП1. В соответствии с опубликованными данными на официальном сайте Министерства юстиции Российской Федерации по состоянию на 31 июля 2014 года в государственном реестре независимых экспертов, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, числится 1958 экспертов, из которых 1651 — физические лица (22 исключены) и 307 — юридические лица (8 исключены)2. Следует отметить, что новой информации о работе независимых экспертов не содержится на официальных сайтах ни Минюста России, ни других компетентных органов/советов, а статистические данные за прошлые периоды были озвучены в Москве в 2012 году на Первой Всероссийской научно-практической конференции «Реализация законодательства о независимой антикорруп-ционнойэкспертизе: проблемы и перспективы».
Высказывается много точек зрения о том, что институт независимой антикоррупционной экспертизы используется неэффективно, в большинстве случаев такой статус получается в имиджевых целях. По данным Минюста России, в проведении антикоррупционных экспертиз участвовали в 2011 году 8% общего числа аккредитованных экспертов, 2010 году — 6%, 2009 году — 3%.
С 2010 года по состоянию на 1 июня 2014 года автором настоящей статьи как антикоррупционным экспертом Торгово-промышленной палаты Нижегородской области (в 2009 году ТПП НО прошла аккредитацию при Министерстве юстиции Российской Федерации) была проведена независимая антикоррупционная экспертиза 773 нормативных правовых актов, выявлено около 350 нарушений и замечаний, из которых большинство было учтено.
Особый интерес вызвали следующие законопроекты: «Об обеспечении чистоты и порядка на территории Нижегородской области», «О порядке приобретения для последующей реализации бывших в употреблении средств сотовой связи на территории Нижегородской области», «Об условиях осуществления деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси на территории Нижегородской области», «О статусе депутата Законодательного Собрания Нижегородской области», приказ Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области от 18 января 2012 года № 62 «Об утверждении административного регламента министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области по предоставлению государственной услуги «Организация и проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня», Закон № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля(надзора)и муниципального контроля».
За пять лет работы в данном направлении был выявлен ряд проблем и пробелов законодательного регулирования института антикоррупционной экспертизы.
В первую очередь обращает на себя внимание наличие противоречий в действующем федеральном законодательстве, регулирующем вопросы проведения независимой антикоррупционной экспертизы.
Статья 5 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» закрепила право институтов гражданского общества и граждан проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 утверждены Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в которых в качестве субъекта таких исследований установлены юридические и физические лица. Аналогичный субъектный состав закреплен и в приказе Минюста России от 31 марта 2009 года № 92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность». Таким образом, в специализированном федеральном акте используется более широкий термин — граждане и «институты гражданского общества», четкого определения которого не содержит действующее законодательство Российской Федерации. Указанные выше подзаконные нормативные акты категорию лиц, имеющих право проводить независимую антикоррупционную экспертизу, сузили до «юридических и физических лиц». Такое понятийное разногласие представляет из себя юридико-лингвистическую неопределенность, которая может необоснованно не допустить к участию различные общественные объединения, которые согласно Федеральному закону «Об общественных объединениях» могут осуществлять свою деятельность и без регистрации и получения прав юридического лица.
В соответствии с нормами указанной статьи Федерального закона заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обяза-
1 См.: Реализация законодательства о независимой антикоррупционной экспертизе: проблемы и перспективы: сборник материалов. Первая Всероссийская научно-практическая конференция. М., 2012. С. 12.
2 URL: http://minjust.ru/ru/activity/legislative/anticorrekspert/accredited_persons_as_anticorruption_experts (дата обращения: 21.08.2014).
Андрюхина О.В. Правовые аспекты законодательного регулирования независимой...
97
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
тельному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. Существует и ряд организационных проблем при реализации полномочий независимых экспертов, выражающихся в отсутствии четкого механизма взаимодействия специалиста и разработчика законодательного акта. Так, далеко не все органы государственной власти на своих сайтах размещают законодательные инициативы с указанием окончательных дат принятия экспертных заключений. К тому же из-за отсутствия в законодательстве России фиксируемого минимального количества дней размещения нормативного правового акта на сайте для проведения антикоррупционных экспертиз орган-разработчик самостоятельно определяет временные характеристики. На практике такой срок варьируется от трех до семи дней. Такое положение дел не позволяет независимым экспертам своевременно отреагировать и проанализировать законопроект. Представляется целесообразным закрепить минимальный срок для приема экспертных заключений в 10—15 дней. В противном случае либо эксперты не станут разбирать предложенный акт, либо сведут его изучение к формальному юридическому анализу.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 утверждена Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. В указанной Методике законодатель определил понятийный аппарат коррупциогенных факторов. Следует отметить, что законодательная «расшифровка» данных дефиниций носит весьма оценочный характер, и позволяет тому или иному эксперту по своему внутреннему убеждению трактовать нормы нормативных актов. Несмотря на отведенную серьезную роль экспертам, аккредитованным на проведение антикоррупционной экспертизы, их статус в законодательстве не определен. Антикоррупционная экспертиза представляет собой сложную процедуру исследования акта и включает лингвистические, технико-юридический и другие методы анализа. Соответственно квалификация антикоррупционных экспертов априори предполагает наличие данных навыков. Приказ Минюста России от 31 марта 2009 года № 92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность» закрепил следующие требования: наличие заявления физического лица; копии документов государственного образца о высшем профессиональном образовании и удостоверяющего личность, трудовой книжки. Для хозяйствующих субъектов наряду с указанными требованиями необходимо также представить заверенную копию свидетельства о государственной регистрации юридического лица и подписанный руководителем организации список сотрудников организации, отвечающих требованиям к аккредитации физического лица. Следует обратить внимание, что законодатель подошел формально к квалификации экспертов, установив наличие любого высшего образования. При анализе реестра независимых экспертов, аккредитованных Министерством юстиции РФ, становится очевидным, что большинство граждан имеют юридическое или экономическое образование, что представляется положительным. Тем не менее встречается большое количество лиц, имеющее образование инженера (инженер-электрик, инженер-аэрогидромеханик, инженер-систематехник, инженер-металлург и др.), врача, музыковеда и др. В этой связи целесообразность получения такого статуса не понятна, а качество экспертиз от таких специалистов весьма сомнительно или сводится к узкой сфере российского права.
Интересна практика правового регулирования независимой антикоррупционной экспертизы в некоторых субъектах Российской Федерации. Понимая квалификационные проблемы независимых экспертов, законодатель Краснодарского края повысил требования, предъявляемые к таким специалистам. Согласно статье 2 Положения об отборе юридических и физических лиц в целях проведения ими независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Краснодарского края и нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Краснодарского края на коррупциогенность, утвержденного приказом руководителя управления экономики и целевых программ Краснодарского края 5 июня 2009 года № 110, для получения статуса независимого эксперта физическим лицам необходимо иметь высшее профессиональное образование и стаж работы по специальности, отвечающей профилю экспертиз, не менее 5 лет, а также опыт системного анализа нормативных документов; юридические лица должны иметь в своем штате не менее 7 сотрудников, отвечающих требованиям для аккредитации физических лиц, а также ежегодно подтверждать список таких лиц1.
Следует отметить, что помимо права на проведение экспертизы, таких специалистов необходимо наделить и другими правами, обязанностями, установить запреты и ограничения, предусмотреть ответственность за свои действия. Независимых экспертов следует наделить правом запрашивать и получать информацию о законотворческой деятельности и ее планах у представителей уполномоченных государственных органов, участвовать в заседаниях таких законодательных органов и рядом других прав, обеспечивающих специалистам беспрепятственный доступ к системе законодательства
1 URL: http://www.korenovsk.rU/wp-content/uploads/economy/110_pril_2_polozenie_05062009_.pdf (дата обращения: 22.08.2014).
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Российской Федерации на всех уровнях. К обязанностям предлагаем добавить проведение антикоррупционных экспертиз в определенных количественных показателях. В соответствии с пунктом «б» статьи 7 Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденных постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 года № 95, аккредитация аннулируется при непроведении экспертизы более двух лет. Аналогичное положение содержится и в пункте IV Положения об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 13 марта 2009 года № 92. Представляется достаточно формальным подход законодателя к лишению статуса независимого эксперта. Так, в случае проведения хотя бы одной экспертизы вне зависимости от объема нормативного правового акта за период два года специалист считается выполнившим свою обязанность. Учитывая, что такая деятельность организуется за счет собственных средств, и не имеется возможности навязывать специалисту конвейерного объема заключений, тем не менее следует предусмотреть минимальное обязательное количество экспертиз в год (например, 50) с целью использования данного института в профессиональных целях, а не саморекпамных. Уверены, при повышении требований к статусу антикоррупционного эксперта количество специалистов для имиджа сократится, соответственно качество и статистика работы повысится.
Например, независимый эксперт А.Р. Лаврентьев предлагает установить административную ответственность (по аналогии со ст. 17.9 КоАП РФ) за дачу заведомо ложной антикоррупционной экспертизы, за злоупотребление правом при даче заключения, проведения экспертизы в случае лоббизма. В качестве наказаний целесообразно предусмотреть дисквалификацию и лишение права заниматься данным видом деятельности1.
Целесообразно указать, что при аккредитации юридических лиц возникает много вопросов. В частности, список работников предприятия подается по усмотрению руководителя, причем не указано минимальное число таких сотрудников, а также не прописана обязанность непосредственного участия заявленных специалистов в проведении антикоррупционной экспертизы. В случае внесения изменений в штатную расстановку юридического лица (увольнения, временно нетрудоспособности или смерти одного из указанных в заявлении) не ясно, имеет ли право в дальнейшем организация проводить антикоррупционную экспертизу. Полномочия на подписание экспертных заключений юридического лица не урегулированы. Также актуальной темой является и наличие разногласий у сотрудников по той или иной экспертизе, не понятно, чьему заключению должно отдаваться предпочтение в такой ситуации.
Стоит отметить, что в большинстве случаев аккредитованные независимые эксперты, руководствуясь методикой, сводят свое заключение только к анализу конкретного предложенного нормативного правового акта, что значительно сужает работу. Такое заключение является формальным юридическим текстом и не охватывает изначально заложенный смысл проведения антикоррупционной экспертизы. При проведении экспертизы необходимо использовать системный поход, то есть собрать всю имеющуюся информацию и срез законов, относящихся к анализируемой норме права.
В 2014 году истекает срок аккредитации самых первых соискателей на независимых экспертов, а учитывая, что в законодательстве отсутствует порядок, регулирующий механизм аккредитации на новый срок после истечения действия пятилетней аккредитации, вопрос остается открытым. Также не нашла отражения в законодательстве возможность обжалования отказа в получении статуса независимого эксперта, что по своей сути представляется неправильным.
Таким образом, считаем необходимым совершенствовать институт независимой антикоррупционной экспертизы, в частности, изменить статус экспертов, повысить требования к ним, расширить права и обязанности, предусмотреть ответственность, также пересмотреть более конкретно требования к аккредитации юридических лиц.
1 См.: Предложения 1 по повышению эффективности института независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. URL: http://www.lawexpertise.ru/sites/default/files/ doc/doc_11_04_12.doc (дата обращения: 22.08.2014).
Андрюхина О.В. Правовые аспекты законодательного регулирования независимой...
99
