CC BY
18
ПРАВОВОЙ ВЕКТОР РОССИЙСКОЙ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ: ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ ИЛИ ВСЕ ЖЕ БОРЬБА?
С.Н. ШИШКАРЕВ,
председатель Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по транспорту,
кандидат юридических наук
Аннотация. Рассматривается проблема формирования российского антикоррупционного законодательства. Анализируются основные подходы к регулированию отношений в сфере борьбы и профилактики коррупции. Предложена система критериев оценки эффективности антикоррупционного законодательства исходя из положения о необходимости его профилактической направленности.
Ключевые слова: антикоррупционное законодательство, правоотношения в сфере борьбы и профилактики коррупции, государственная антикоррупционная политика, общесоциальная профилактика коррупции, превентивная профилактика коррупции.
JUDICIAL VECTOR OF THE RUSSIAN ANTI-CORRUPTION POLICY: COUNTERACTING, OR RATHER - FIGHTING?
S.N. SHISHKAREV,
chairman of Committee of the State Duma of Federal Meeting of the Russian Federation on transport,
the rnndidate of law
The summary. The article deals with the issue of forming the Russian anti-corruption legislation. Basing on the analysis of the main approaches to regulating the relations in the sphere of fighting corruption and preventing corruption, the author proposes a system of criteria for evaluating the efficiency of anti-corruption legislation, basing on the postulate of the necessity of its preventive orientation.
Key words: anti-corruption legislation, legal relations in the sphere of fighting corruption and preventing corruption, state anti-corruption policy, general social prevention of corruption, preclusive prevention of corruption.
После принятия Федерального закона от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» в научной и публицистической литературе разгорелась дискуссия о заложенной в названии нормативного правового акта его доктринальной направленности. Некоторые теоретики выразили недоумение по поводу использованного законодателем термина «противодействие» вместо наиболее отвечающего, по их мнению, задачам Закона термина «борьба». «Термин «противодействие» ориентирует на сугубо оборонительный характер воздействия на коррупцию... Было бы точнее назвать документ Законом о борьбе с коррупцией, что ориентировало бы практику и население не на пассивную и оборонительную, а на активную роль государства и общества в преодолении коррупционных проявлений.»1 Терминологические нюансы, действительно, имеют существенное концептуальное значение, ориентируя стратегию государственной антикоррупционной политики на соответствующие формы и методы искоренения этого социально явления. Тем не менее следует указать на некоторые издержки аргументации применения термина «борьба», проводящего «демаркационную линию» фронта, где действительно нельзя обойтись без «окопов».
Для реализации такого подхода необходимо четкое представление о том, кто и с кем борется, поскольку борьба предполагает персонифицированное противоборство как минимум двух сторон. Такая концептуальная интерпретация неизбежно обернется не борьбой с коррупцией как социальным явлением, но борьбой с коррупционерами, что соответственно делает линию фронта неопределенной, а «борцов» вынуждает действовать из «окопов», т.е. фактически обороняться.
Концепт противодействия не является случайностью или стратегической непродуманностью названия Федерального закона «О противодействии коррупции», но отражает доктринальные представления законодателя, сформированные задолго до его принятия, частично выраженные в известных программных документах, принятых накануне. В основе этих представлений лежит идея о социальной детерминированности этого явления, определяемой совокупностью политических, экономических, юридических, культурных и других факторов, на нивелирование которых и должна быть направлена государственная политика.
Заложенные Федеральным законом «О противодействии коррупции» установки государственной
антикоррупционной политики ориентируют на осуществление обществом и государством предупредительных мер, направленных как против причин возникновения и роста коррупции, так и против способствующих этому условий. Закон имеет профилактическую направленность и ориентирован на искоренение причин коррупции, но не ее следствий. Такой профилактический подход к преступности всегда расценивался как стратегически эффективный в борьбе с ней. Сам термин «профилактика» не является отказом от борьбы с коррупцией, но отражает более гибкие ее формы и методы.
По содержанию профилактика есть не что иное, как совокупность мер упреждающего воздействия, цель которых заключается в недопущении появления новых форм коррупции, их количественного и качественного изменения. Важную роль играет предупреждение формирования совокупности условий, способствующих развитию этого явления.
В криминологии принято выделять общесоциальную (общую) и специальную профилактику коррупции. Общая профилактика состоит в создании условий, снижающих криминальные проявления. Она основана на совершенствовании экономических, политических, социальных, правовых и иных институтов, предотвращении кризисных явлений и социальной несправедливости, являющихся существенными факторами преступности, в частности коррупции. Основная задача общей профилактики состоит в ограничении социальной сферы распространения преступности. Коррупция рассматривается как социальное явление, обусловливаемое несовершенством общественных и государственных институтов.
В отличие от общей специальная профилактика состоит в принятии особенных (специальных) мер, принятие которых направленно на предупреждение коррупции. Такие меры принимаются с целью нейтрализации или устранения совокупности факторов, непосредственно связанных с возникновением коррупционных отношений. Как правило, такие мероприятия направлены на коррекцию поведения лиц потенциально коррупциогенной микросреды, устранение пробелов и противоречий в праве, экспертизу разрабатываемых и принятых нормативных правовых актов на коррупциогенность.
В совокупности такие меры в организационно-правовом контексте могут быть охарактеризованы как противодействие коррупции. Они отличаются качественными характеристиками и во многом обусловлены структурой коррупции как социально-правового феномена, коренящегося в неправомерности поведения участников коррупционных отношений, потенциальной противоправности форм коррупции.
В основу классификации профилактических мер можно положить принцип градации по уровню распространения коррупции в социальной среде. Так,
предложенная задолго до принятия Плана противодействия коррупции и пакета антикоррупционных законов классификация превентивных мер, подразделяющая такие меры на общегосударственные (относимые ко всему обществу или большим социальным группам), превентивные (к отдельным социальным группам) и индивидуальные, в настоящее время остается наиболее удачной2. Она подтверждена в Федеральном законе «О противодействии коррупции».
К общегосударственным профилактическим мерам относятся антикоррупционные меры, осуществляемые на всей территории России и относящиеся ко всем социальным группам населения. К таким мерам, предусматриваемым Федеральным законом «О противодействии коррупции», следует отнести нормы, сформулированные в п. 1 и 2 ст. 6 «Меры по профилактике коррупции»: «формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению» и «антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов». Большее количество общесоциальных мер содержит ст. 7:
проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции;
создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества;
принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению;
совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля над их деятельностью;
# введение антикоррупционных стандартов, т.е. установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в этой области;
обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления;
обеспечение независимости средств массовой информации;
# обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд;
устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности;
® совершенствование порядка использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), а также порядка передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения;
усиление контроля над решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц.
К общесоциальным мерам относятся меры, сформулированные нормами ст. 13 «Ответственность физических лиц за коррупционные правонарушения» и ст. 14 «Ответственность юридических лиц за коррупционные правонарушения».
О профилактической направленности Федерального закона «О противодействии коррупции» свидетельствует доминирование в нем норм, направленных на реализацию превентивных мер, которые составляют основной каркас его нормативного массива. К превентивным относятся меры, применяемые к отдельным группам общества, и связанные с выявлением и устранением обстоятельств, способствующих процветанию коррупции в рамках сравнительно небольших социальных объединений, к которым акт относит прежде всего государственных и муниципальных служащих.
Нормы, регулирующие применение превентивных мер, сформулированы в ст. 6—12. Если ст. 8—12 полностью подчинены задачам коррупционной превенции в корпусе государственных и муниципальных служащих, то ст. 6 и 7 — частично. В ст. 6 такие меры содержатся в п. 3—6:
предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых этими гражданами;
установление в качестве основания для увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами России, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
внедрение в практику кадровой работы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления правила, в соответствии
с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно обязательно учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении;
развитие институтов общественного и парламентского контроля над соблюдением законодательства о противодействии коррупции.
В ст. 7 такие меры содержатся в 10-ти пунктах (п. 6, 9, 10, 11, 15, 16, 18-21) из 21-го:
# унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности России;
неукоснительное соблюдение принципов независимости судей и невмешательства в судебную деятельность;
совершенствование организации деятельности правоохранительных и контролирующих органов по противодействию коррупции;
совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы;
повышение уровня оплаты труда и социальной защищенности государственных и муниципальных служащих;
укрепление международного сотрудничества и развитие эффективных форм сотрудничества с правоохранительными органами и со специальными службами, с подразделениями финансовой разведки и другими компетентными органами иностранных государств и международными организациями в области противодействия коррупции и розыска, конфискации и репатриации имущества, полученного коррупционным путем и находящегося за рубежом;
передача части функций государственных органов саморегулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям;
сокращение численности государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов;
повышение ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции;
# оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах.
Индивидуальные меры, которые предполагают предупредительное воздействие на конкретных лиц и их ближайшее окружение, не предусмотрены Федеральным законом «О противодействии коррупции». Очевидно, такие меры формируются в соответствую-
щем административном и процессуальном порядке. Однако документ создает необходимые рамочные условия для выработки и применения таких мер в уголовном и административном законодательстве.
Совокупность профилактических мер, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии коррупции», можно классифицировать следующим образом:
® экономические — целевое ассигнование, конкурсная основа распределения государственных заказов и государственной собственности в доверительное управление, финансовый контроль и т.д.;
политические — оптимизация деятельности разных государственных и муниципальных органов власти, координация их взаимодействия, разграничение полномочий федерального центра и регионов и т.д.; ® социальные — повышение уровня благосостояния всех слоев общества, социальная защищенность; стремление к социальному равенству и т.д.; ® организационно-управленческие — программно-целевое планирование и координация взаимодействия субъектов предупредительной деятельности, формирование соответствующих структур, выработка правил поведения и т.д.;
правовые — использование правовой превенции, связанной с распространением применения юридической ответственности, правовой защиты.
Федеральный закон «О противодействии коррупции» направлен на профилактику коррупции, рассматриваемую в качестве эффективного способа борьбы с ней, в которой преобладают меры превентивного характера. Имплементация норм Закона антикоррупционным законодательством ведет к усилению его профилактической направленности, о чем свидетельствует принятие Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятие Федерального закона «О противодействии коррупции» 2008 г., внесшего изменения преимущественно в законодательство, регулирующее сферу государственной и муниципальной службы, деятельность правоохранительных органов.
Профилактика коррупции должна быть основана на использовании положительного потенциала общества, демонстрируя процесс его саморегуляции. Правовые начала, на которых она основана, сводятся к возрождению духовных ценностей, гуманизации права и государственной власти, демократизму. Целью профилактики является формирование антикоррупционного сознания, признание всеми слоями общества негативной роли коррупции и необходимости искоренения порождающих ее причин. В обществе назрела необходимость реализации социальных, экономических, культурно-воспитательных и правовых мер профилактики, затрагивающих все сферы социальной жизни и интересы индивидов, состоящие «в обеспечении защищенности и устойчивого развития
личности, общества и государства» (Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 г.).
Однако это невозможно без укрепления государственного механизма, управления всех его институтов, без оптимизации общественного самоуправления. Профилактические меры призваны способствовать реализации провозглашенных принципов государственного устройства, порядка формирования и функционирования органов власти, участию народа в осуществлении власти.
Федеральный закон «О противодействии коррупции», устанавливая профилактическую доминанту в системе антикоррупционного правопорядка, формирует новый подход государственной политики в этой сфере. Такая перспектива борьбы с коррупцией является эффективной и проверенной международной практикой. Профилактический характер имеет правовой порядок, устанавливаемый Конвенциями ООН против коррупции 2003 г. и об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г., ратифицированными Россией, нормы которых имплементированы российским законодательством в связи с принятием закона, внесшим изменения в отдельные законодательные акты.
В Федеральном законе «О противодействии коррупции» есть издержки, которые не позволяют в полной мере реализовать цели, поставленные законодателем. Речь идет об определении коррупции, данном в документе. «Злоупотребление служебным положением», приводимое в качестве первого признака коррупции (ст. 1), является широким и включает не только коррупционные деяния. Впрочем, учитывая, что ответственность за злоупотребление служебным положением регулируется уголовным и административным законодательством, необходимо признать отсутствие вероятных трудностей в толковании этого положения.
Вероятно, большую роль играет ряд других обстоятельств акта, которые можно расценивать как негативные именно в контексте идеологии документа, поскольку они снижают его профилактический потенциал. В их числе неопределенность субъекта, координирующего противодействие коррупции, отсутствие механизма общественного контроля, играющего существенную роль в комплексе общесоциальных мер профилактики коррупции, а также декларативность положения об экспертизе нормативных правовых актов.
Статья 5.5 Федерального закона «О противодействии коррупции» лишь декларирует возможность создания такого органа, но при этом возникают вопросы о статусе и полномочиях такого субъекта. Общественный контроль является ярким проявлением профилактической направленности этого акта. Однако отсутствуют нормы, регламентирующие механизм контроля. Существует лишь механизм парламентского контроля этой сферы. Но нельзя отождествлять
парламентский и общественный контроль, представляющие собой разные институты.
Наконец бурно обсуждаемая проблема антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов остается проблемой без четкого механизма таковой несмотря на то, что принимаемые нормативные акты (как правило, ведомственные) ее успешно проходят.
5 марта 2009 г. Правительством РФ приняты постановления № 195 и 196, регламентирующие деятельность по проведению экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в целях выявления положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. В мае 2009 г. Президент РФ внес в Государственную Думу законопроект «Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и проектов нормативно-правовых актов». В развитие постановлений Правительства РФ был издан соответствующий приказ МВД России, который устанавливает методику проведения экспертизы в его системе. В нем закреплен порядок размещения проектов разрабатываемых нормативных правовых актов на официальном сайте МВД России (представлены более 30 проектов, большинство из которых прошли независимую экспертизу).
Между тем нельзя признать размещение на сайте ведомства проекта нормативно-правового до-
кумента эффективным антикоррупционным механизмом, учитывая не столь значительную доступность к интернету. Возможно, эффективной мерой было бы размещение проекта акта в ведомственном печатном органе. Соответственно федеральные законопроекты должны размещаться в «Российской газете».
После принятия Федерального закона о «О противодействии коррупции» в средствах массовой информации возникла тема разработки другого нормативного правового акта, дополняющего этот Закон, — закона о профилактике коррупции. Это свидетельствует, с одной стороны, о правильности профилактического вектора Закона, а с другой — о том, что реализация задач, сформулированных в нем, требует дополнительных законотворческих усилий. Так или иначе борьба с коррупцией имеет профилактическую направленность, и такой закон необходим. Остается надеяться, что новый нормативный правовой акт преодолеет препятствия и создаст полноценный антикоррупционный порядок в стране.
1 Номоконов В.А. Вместо борьбы — «противодействие» из окопов. URL: http://wwwcrime.vLru/mdex.php?p=2137&mo re=1&c=1&tb=1&pb=1#more2137.
2 Криминология : учеб. пособие. М., 1997; Криминология : учеб. пособие. М., 2008.
ПУБЛИЧНЫЙ СУБЪЕКТ И ЧАСТНЫЙ СУБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
О.А. ЯСТРЕБОВ,
доцент кафедры административного права РУДН
Аннотация. Исследуются частные и публичные аспекты правового регулирования статуса субъекта административного права. Определен и обоснован государственно-правовой механизм организации деятельности органов по реализации преимущественно публичных функций и публичных интересов.
Ключевые слова: субъект права, административное право, публично-правовые отношения, частное право.
THE PUBLIC SUBJECT AND THE PRIVATE{INDIVIDUAL} SUBJECT
ADMINISTRATIVE LAW
O.A. YASTREBOV,
senior lecturer of chair of administrative law Russian university of friendship of the people
The summary. This article is about investigates private and public aspects of legal regulation of subject status of administrative law. It is certain and proved it is state a-legal mechanism of the organization of bodies activity on realization of mainly public functions and public interests.
Key words: the subject of the right, administrative law, publicly-legal relations, private law.
Понятие «частное лицо» в административном праве практически не используется. Между тем в дореволюционном русском и современном зарубежном правоведении эта категория применяется широко.
Современные отечественные исследователи, использующие в отдельных случаях термин «частное лицо», относят к ним лишь граждан. Так, Д.М. Овсянко видит главную особенность, характеризующую граждан
