CC BY
697
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ОХОТНИЧЬИХ УГОДИЙ
АНИСИМОВ Алексей Павлович
Аннотация: земельный участок является не только частью природы, но и объектом недвижимости, попадающим в сферу действия Гражданского кодекса РФ. В настоящий момент растет число коллизий между природоресурсным и гражданским законодательством. В частности, законодательство об охоте допускает заключение договора аренды не индивидуализированного земельного участка. По мнению автора, эта конструкция является неудачной и требует отмены.
Annotation: land is not just a part of nature, but also of real estate falling within the scope of the Civil Code. At the present time a growing number of conflicts between natural resource and civil law. In particular, the legislation permits the hunting of prisoners are not personalized lease land. According to the author, this design is bad, and requires the removal.
Ключевые слова: охота, охотничьи угодья, земельный участок, судебная практика, кадастровый учет, межевание, категория земель, разрешенное использование, коренные малочисленные народы, право собственности.
Key words: hunting, hunting grounds, land, judicial practice, cadastre, land surveying, land category, permitted use, indigenous peoples, the right to property.
Земельный кодекс РФ различает несколько объектов земельных правоотношений и выделяет землю как природный объект и природный ресурс, земельный участок и часть земельного участка. Земельный участок является объектом недвижимости и выступает объектом не только земельных, но и гражданских правоотношений. Чтобы подчеркнуть те или иные особенности правового режима земельного участка, законодатель часто использует различные синонимы: сельскохозяйственные угодья, водно-болотные угодья, охотничьи угодья, садовые, дачные земельные участки, полосы отвода и т.д.
Однако во всех подобных случаях предполагается, что любой земельный участок, вне зависимости от его целевого назначения и разрешенного использования, может выступать объектом гражданских и земельных правоотношений только в случаях, когда у него есть границы (проведено межевание), он поставлен на кадастровый учет (на него есть кадастровый паспорт), права на участок зарегистрированы в Росреестре (причем как право частной, так и федеральной, субъектов РФ или муниципальной собственности).
Между тем, в последние годы мы наблюдаем не самую позитивную законодательную тенденцию, связанную с размыванием классических представлений гражданского и земельного права о том, что объектом права (и, в том числе, объектом гражданского оборота) может
быть только индивидуализированный на местности и прошедший кадастровый учет земельный участок. Типичным примером тут является такая разновидность земельных участков, как охотничье угодье. Как следует из ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2009 года № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», охотничьи угодья - территории, в границах которых допускается осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства.
Как следует из ст. 7 данного закона, в границы охотничьих угодий включаются земли, правовой режим которых допускает осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства. Охотничьи угодья подразделяются на охотничьи угодья, которые используются юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями на основаниях, предусмотренных указанным законом (закрепленные охотничьи угодья), и охотничьи угодья, в которых физические лица имеют право свободно пребывать в целях охоты (общедоступные охотничьи угодья). Общедоступные охотничьи угодья должны составлять не менее чем 20 % общей площади охотничьих угодий субъекта Российской Федерации. Охотничьи угодья могут использоваться для осуществления одного или нескольких видов охоты.
Для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства земельные уча-
стки и лесные участки из земель, находящихся в государственной собственности, предоставляются юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям в целях размещения объектов охотничьей инфраструктуры и(или) в целях, не связанных с их размещением. Расположенные в границах охотничьих угодий, не предоставленные физическим лицам, юридическим лицам и находящиеся в государственной собственности земельные участки и лесные участки (если предоставление таких земельных участков и лесных участков осуществляется органами исполнительной власти субъекта РФ) предоставляются в аренду для указанных выше целей юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям по результатам аукционов на право заключения охотхозяйственных соглашений (ст. 25 Закона об охоте).
Право собственности физических лиц, юридических лиц на земельные участки и иные права на землю в границах охотничьих угодий ограничиваются. На землях и земельных участках, которые расположены в границах охотничьих угодий и не предоставлены в аренду юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, заключившим охотхозяйствен-ные соглашения, осуществляется охота в соответствии с охотхозяйственными соглашениями (ст. 26 Закона об охоте).
Как следует из данного небольшого обзора законодательства об охоте, охотничье угодье -это довольно большой по размеру земельный участок, который может включать в себя земли различных категорий и видов разрешенного использования, в том числе земли сельскохозяйственного назначения, земли водного фонда, земли лесного фонда, земли запаса, земли обороны и безопасности (п. 5.1 ст. 93 ЗК РФ), частично земли особо охраняемых территорий (земли рекреационного назначения) и некоторые другие. Данные земли могут быть как свободны, так и ограничены в обороте (ст. 27 ЗК РФ).
На первый взгляд, перед нами логичная и законченная правовая конструкция, регулирующая вопросы предоставления земельных участков для такого вида разрешенного использования, как ведение охоты. Между тем, указанный законодательный подход порождает больше вопросов, чем ответов:
1) границы охотничьих угодий определяются посредством их простого описания, без проведения межевых работ, подготовки кадастрового паспорта такого участка и регистрации права аренды на него в органе по регистрации прав на недвижимое имущество и сде-
лок с ним. Действующие правила допускают описание границ охотничьих угодий без использования навигационных приборов «по четко видимым на местности и долго сохраняющимся ориентирам: береговым линиям или фарватерам внутренних постоянных и внешних водоемов, действующим железнодорожным путям, автомобильным дорогам с твердым покрытием или дорогам, имеющим дорожные кюветы, горным хребтам и вершинам, действующим высоковольтным линиям электропередач»1. Это означает, что законодатель предусматривает возможность аренды объекта недвижимого имущества (земельного участка -охотничьего угодья), не отвечающего базовым правилам оборота недвижимости, которые обязательны и для земельных участков как разновидности недвижимости.
Итак, отсутствие надлежащим образом утвержденных границ и кадастрового номера не позволяет сделать вывод о том, что охотничье угодье - это земельный участок. В отношении же других объектов земельных отношений (земли как природного объекта и природного ресурса) заключение гражданско-правового договора аренды невозможно в принципе.
Примечательно, что в одном из решений Высшего Арбитражного Суда РФ отмечалось, что из норм ст. 128-129 ГК РФ и Закона об охоте следует, что охотничьи угодья представляют собой особый объект гражданских прав, на который не распространяются нормы гражданского права об имуществе.
При этом далее суд отметил, что Закон об охоте не содержит порядка определения площади охотничьих угодий. Поскольку охотничьи угодья не прошли государственный кадастровый учет, использование в расчете ставок платы показателя площади угодий противоречит ст. 68, 70 ЗК РФ, ст. 92 ЛК РФ, ст. 7 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». Заметим, что Закон об охоте не содержит норм о проведении государственного кадастрового учета охотничьих угодий. Федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости» также не предусмотрено проведение кадастрового учета охотничьих угодий2.
1 См.: Приказ Минприроды России от 6 августа 2010 г. № 306 «Об утверждении требований к описанию границ охотничьих угодий» // Бюл. нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 39.
2 Решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 октября 2012 г. № ВАС-5244/12.
С позицией Высшего Арбитражного Суда РФ в части признания охотничьих угодий особым объектом гражданских прав, а не имуществом трудно согласиться, поскольку ГК РФ на этот счет никаких норм не содержит и об особом правовом режиме «охотничьих угодий» никак не упоминает;
2) возможность использования, например, земель обороны или земель запаса для организации охотничьего хозяйства вызывает большие сомнения с точки зрения соответствия этой деятельности их целевому назначению. В части земель водного фонда такая возможность выглядит более обоснованно, и в научной литературе уже высказывались предложения о внесении изменений в Водный кодекс РФ (далее - ВК РФ), дополняющих его ст. 11 такой целью водопользования, как «осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства»3;
3) процедура формирования отдельно взятого охотничьего угодья (земельного участка) не предполагает проведение публичных слушаний или иных форм учета мнения населения, проживающего в соответствующих местностях (муниципальных районах), равно как и получение согласия собственников на включение их земельных участков в состав охотничьих угодий.
Если речь идет о государственной (федеральной и субъектов РФ) или неразграничен-ной государственной собственности на землю, то изложенная в Законе об охоте процедура вполне себя оправдывает. Однако учитывая, что охотничьи угодья могут располагаться на землях сельскохозяйственного назначения, большая часть которых находится в частной, а не государственной собственности, произвольное установление обременений прав частных собственников не соответствует, на наш взгляд, Конституции России.
Так, например, в Болховском районе Орловской области из 14 300 гектаров аренд ован-ных охотничьих угодий лишь 60 относятся к землям лесного фонда. Остальное - поля, луга, дороги, пустыри и прочее, то есть земли сельскохозяйственных предприятий, граждан и других собственников4;
4) следующая проблема в том, что включение земельного участка отдельно взятого граж-
3 Краева В.Н. Правовое регулирование пользования охотничьими ресурсами на закрепленных охотничьих угодьях : авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 14.
4 Передельский Д. Сдача охотничьих угодий в аренду не приносит серьезной прибыли в казну // Рос. газ. № 5609. 2011.
18 окт. (Экономика Центрального округа).
данина или юридического лица в состав охотничьего угодья означает необходимость внесения изменений в его правоустанавливающий документ с указанием в разделе «существующие ограничения (обременения) права» соответствующей записи. Между тем, такая работа сейчас не ведется, а если бы и велась, то сталкивалась бы с большими сложностями. Дело в том, что границы охотничьих угодий не привязаны к местности, соответствующие участки не сформированы, а следовательно, исходя из «духа и буквы» закона (ГК РФ) их наличие не влечет возникновения ограничений прав собственников и иных правообладателей земельных участков. Более того, процедура создания охотничьих угодий (без согласия или даже уведомления частных собственников) больше подходит для ограничений прав на землю для публичных нужд (например, строительства автомобильных дорог или газопроводов), чем для частных нужд (предоставление охотничьих угодий в аренду юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям);
5) указанная выше тенденция появления крупных земельных «участков», не являющихся де-юре таковыми, носит, к сожалению, массовый характер и распространяется на следующие виды земельных массивов:
- земли лесного фонда в большинстве своем продолжают находиться в неразграниченной государственной собственности, поскольку занимают миллионы гектаров, и их индивидуализация затруднительна по техническим, финансовым и другим объективным причинам;
- земли водного фонда находятся ровно в той же ситуации, поскольку межевание и постановка на кадастровый учет, хотя бы одной реки Волги, повлечет колоссальные и никак не окупаемые финансовые расходы;
- отсутствуют границы и у большинства особо охраняемых природных территорий в силу тех же причин. Такие границы определяются описательным способом (без их выноса на местность), что не позволяет говорить о существовании земельных участков (в гражданско-правовом смысле), находящихся в федеральной или иных формах публичной собственности;
- не сформированы земельные участки обороны, связи, транспорта, отчасти промышленности и энергетики, иных земель специального назначения5;
- не сформированы земельные участки в составе земель запаса. В этом смысле остает-
5 См., например: Чикильдина А.Ю. Проблемы кадастрового учета земельных участков под линейными объектами // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. № 2. С. 23-28.
ся только догадываться о правовых способах включения земельных участков из этой категории земель в состав охотничьих угодий.
Более того, сам законодатель создает правовую основу для сохранения такой ситуации. Так, согласно п. 6 ст. 39 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», согласование местоположения границ проводится без их установления на местности независимо от требований заинтересованных лиц в случае, если:
- земельные участки, местоположение границ которых согласовывается, являются лесными участками, земельными участками в составе земель особо охраняемых природных территорий и объектов или в составе земель сельскохозяйственного назначения, предназначенных для осуществления традиционного природопользования коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;
- подлежащее согласованию местоположение границ земельных участков определено посредством указания на природные объекты или объекты искусственного происхождения либо их внешние границы, сведения о которых содержатся в государственном кадастре недвижимости, что позволяет определить подлежащее согласованию местоположение их границ;
- подлежащее согласованию местоположение границ земельных участков определено местоположением на одном из таких земельных участков линейного объекта и нормами отвода земель для его размещения.
Проще говоря, законодатель целенаправленно создает «двойные стандарты» - для одних земельных участков (главным образом, на землях населенных пунктов и находящихся в частной собственности) обязательны все предусмотренные ГК РФ и ЗК РФ процедуры формирования, кадастрового учета и регистрации; для других земельных участков (вне границ населенных пунктов и находящихся главным образом в государственной собственности) - совсем другие правила, не требующие индивидуализации данных земельных участков по существующим правилам, но, тем не менее, признающие их объектами недвижимости, находящимися в гражданском обороте. Типичным примером последнего
является аренда охотничьих угодий. На наш взгляд, подобные «двойные стандарты» для одинаковых по своей юридической природе объектов недвижимости невозможны в правовом государстве;
6) Закон об охоте предусматривает существование «многослойного» земельного участка (охотничьего угодья), который состоит из одного или нескольких земельных участков, находящихся в разных видах и формах собственности, у разных правообладателей на разных титулах. При этом охотничьи угодья, включающие в себя чужие земельные участки, передаются частному юридическому лицу в аренду без согласия первичных частных собственников или землепользователей и арендаторов. В части конструкции «многослойного» земельного участка заметим, что такой категории ЗК РФ не знает, в связи с чем Закон об охоте противоречит ЗК РФ. В силу ст. 2 ЗК РФ, в таких случаях подлежат применению нормы ЗК РФ. В части нарушения принципа свободы договора эта конструкция противоречит ГК РФ;
7) статья 19 Закона об охоте регулирует вопросы ведения охоты в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и их общинами. Однако закрепление прав на охотничьи угодья (земельные участки) для общин коренных малочисленных народов Закон об охоте никак не регулирует. Представляется необходимым безвозмездное закрепление в собственность общин коренных малочисленных народов соответствующих охотничьих угодий, что потребует изменений в ЗК РФ;
8) проект Федерального закона об отмене категорий земель, предполагающий вместо большинства существующих категорий земель появление тринадцати видов разрешенного использования земель, также не предполагает такого вида разрешенного использования земель, как охота6.
Приведенные выше соображения, имеющие на сегодняшний день чисто доктринальный характер, рано или поздно получат свое отражение в судебной практике, поскольку существующая правовая конструкция охотничьих угодий является не продуманной и потому сильно уязвимой.
6 Проект Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части отмены отдельных категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона ”О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую”» // Рос. газ. 2011. 13 окт.
