CC BY
28
1 Российская Федерация - (далее РФ)
2 Статья № 15 Конституции Российской Федерации -(12 декабря 1993 г.)
3 Статья № 71 Конституции Российской Федерации -(12 декабря 1993 г.)
4 Статья № 72 Конституции Российской Федерации -(12 декабря 1993 г.)
5 Статья № 3 Федеральный конституционного за-
кона ФКЗ-№ 3 от 30.01.2001 г «О чрезвычайном положении».
6 Статья № 16 Федеральный конституционного закона ФКЗ-№ 3 от 30.05.2001 г. «О чрезвычайном положении».
7 Статья № 3 Федеральный конституционного закона ФКЗ-№1 от 30.01.2002 г. «О военном положении».
8 Статья № 12 п.2,5,7,10,17,29 Федеральный закон ФЗ-№ 3 от 7.02.11 «О полиции».
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В ПРЕДУПРЕЖДЕНИИ И ПРЕСЕЧЕНИИ НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
А.М. Лимонов,
кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России;
С.А. Егоров,
кандидат юридических наук, доцент Научная специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
E-mail: saegoroff@mail.ru
Аннотация. Рассматриваются проблемы, связанные с незаконной миграцией. Раскрываются формы участия граждан Российской Федерации в противодействии незаконной миграции. Проведен научный анализ проекта федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» и предложены варианты его доработки.
Ключевые слова: незаконная миграция, миграционный патруль, гражданин, общественное объединение, полиция, охрана общественного порядка, федеральная миграционная служба, предупреждение и пресечение незаконной миграции.
LEGAL REGULATION OF PARTICIPATION OF CITIZENS IN THE PREVENTION AND SUPPRESSION OF ILLEGAL MIGRATION: PROBLEMS AND DEVELOPMENT PROSPECTS
A.M. Limonov,
Candidate of legal science, associate professor, professor offaculty of constitutional and municipal law Moscow University of the Ministry of Internal Affairs;
S.A. Egorov,
candidate of jurisprudence, associate professor Annotation. Society problems connected with illegal migration are considered. Forms of participation of citizens of the Russian Federation on counteraction of illegal migration were revealed. The scientific analysis of the draft of the federal law «On participation of citizens in protection of a public order» is carried out and options of its completion are offered in the article.
Keywords: illegal migration, migratory patrol, citizen, public association, police, protection of a public order, Federal Migration Service, prevention and suppression of illegal migration.
По данным ООН, Россия занимает сейчас второе место после США по объему миграционных потоков (число «нелегалов» в США оценивается в 11-12 млн человек (максимальная оценка - до 20 млн), в России - в 4-5 млн (максимум - 10 млн)1. За последние 10 лет новое место жительства на территории Российской Федерации нашли 23 миллиона человек: 90% - внутренние мигранты из неблагополучных регионов, около 10% - из-за рубежа, в основном из Средней Азии и Закавказья. При этом нелегальная трудовая миграция в 4-8 раз превышает легальную2. По результатам исследования проблем миграции сотрудниками РАНХиГС было отмечено, что «масштабное и бесконтрольное увеличение объемов миграционных потоков, особенно нелегальных, может привести к ухудшению социальной обстановки, обострению конфликтных отношений во взаимоотношениях приезжих с местным населе-нием»3.
В настоящее время проблемы, связанные с мигрантами, и рост этнической преступности вновь обострили отношение коренных жителей к мигрантам. Во многих населенных пунктах растет число приезжих, они пытаются контролировать криминальный или полукриминальный сектор экономики, все чаще проявляют агрессивность, как следствие, растет недовольство коренного населения. В результате бытовой конфликт оборачивается межнациональным противостоянием. На конфликтность ситуации обратил внимание и В.Путин на заседании Совета при президенте по межнациональным отношениям: «для страны, в которой проживает более 180 различных народов, более чем важно межнациональное согласие. Равно, как важно и не допускать возникновения конфликтных ситуаций по другой линии «раздела» - между коренным населением и «приезжими4», тенденция последних лет - возрастающая напряженность в отношении между местным населением и мигрантами, причем как внешними, так и внутренними»5.
На серьезность ситуации с нелегальной миграцией указал и начальник ГУ МВД России по г. Москве А. Якунин, который заметил, что «по всем социологическим опросам москвичи эту проблему ставят на первое место, причем на протяжении уже длительного периода...В Москве 50% преступлений совершаются иногородними, а 20% из них дело рук, как правило, нелегальных мигрантов, в большей степени выходцев из государств Средней Азии. Они совершают дерзкие преступления - убийства, грабежи, разбои»6. На рост преступности среди мигрантов обращает внимание и прокурор г. Москвы С. Куденеев. «Почти на 60% возросло количество совершенных ими тяжких и особо тяжких преступлений, на 20% - убийств, на 37% - умышленных
причинений тяжкого вреда здоровью. В пять раз возросло количество совершенных мигрантами мошенничеств»'.
На проходившем в г Москве расширенном совещании по вопросам профилактики правонарушений мэр г. Москвы С. Собянин указал, что «растет число преступлений, совершаемых мигрантами. Для решения этой острой проблемы внесены изменения в законодательство, усиливающие ответственность за организацию незаконной миграции. Последние месяцы сотрудники ГУ МВД России по г. Москве, миграционной службы ежедневно проводят по 30-40 рейдов для выявления нелегальных иностранцев. В результате из Москвы и страны было выдворено более 13 тыс. незаконных мигрантов, запрещен въезд в страну 42 тыс. иностранцев, нарушивших российские законы. Это почти в 4 раза больше, чем за аналогичный период предыдущего года»8.
Наряду с усилением ответственности за организацию незаконной миграции, для минимизации негативных последствий в этой сфере также предприняты некоторые меры, например: 13 июня 2012 г. президентом была утверждена концепция миграционной политики до 2025 г.; в системе МВД созданы специальные отделы по борьбе с этнической преступностью; введена ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц за бездействие в сфере межнациональных отношений9; введены ограничения на прием в гражданство Российской Федерации или восстановление гражданства лицам, ранее выдворенным, подвергшимся реадмиссии или депортированным из России. До сих пор из этих трех категорий лиц ограничение распространялось только на тех, кто подвергся административному выдворению. Депортированные и реадмиссированные могли выехать за рубеж и сразу подать заявление о приеме в гражданство и др. Наряду с этими мерами, министр МВД России, В. Колокольцев полагает, что необходимо запретить регистрацию по юридическим адресам, поскольку предприниматели, нанимающие на работу трудовых мигрантов, обязаны обеспечить их местами проживания в жилом фонде с временной регистрацией по конкретному адресу10. Глава ФМС К. Ромодановский предлагает внести в российское законодательство норму, позволяющую выдворять за пределы России не только тех мигрантов, которые осуждены за серьезные преступления, но и вообще всех иностранцев, которые были наказаны за нарушение российских законов11. Уполномоченный при президенте по защите прав предпринимателей Б. Титов предлагает легализовать труд нелегальных мигрантов (30 тыс. руб. в год придется платить работодателю за легализацию одного нелегала). При
одобрении этого варианта миграционной амнистии возможность легализовать свой труд получат 3,6 млн человек. По его мнению, именно столько мигрантов сегодня находится в России незаконно, не имея разрешения на работу12 (по данным ФМС, без надлежащего оформления в России живут более 10 млн иностранцев)13. Конечно можно предположить, что после получения легального статуса мигранты начнут дорожить своим новым положением, значительно снизится количество нарушений и преступлений с их стороны, будет соблюдаться миграционное законодательство.
Контрольно-надзорные функции за соблюдением норм миграционного законодательства возложено на МВД России и Федеральную миграционную службу. В 2013 г. силами этих структур на постоянной основе проводится комплекс специальных оперативно-профилактических и целевых мероприятий «Нелегальный мигрант», «Регион-Магистраль», «ЖКХ», «Стройка», «Лизинг» и другие. По результатам работы, например, за шесть месяцев 2013 г. сотрудниками УФМС по г. Москве выявлено и пресечено свыше 88985 административных правонарушений российского миграционного законодательства, что превышает показатель за аналогичный период прошлого года - 7792014. Но как признал на «правительственном часе» министр МВД России В. Колокольцев, «в результате реформы МВД обозначилась нехватка участковых и постовых... Например, на весь огромный Южный округ Москвы -всего 350 участковых. Чтобы справиться со всеми возложенными на него обязанностями, каждому из них необходимо более 16 часов рабочего времени. Это не считая времени на переезды»15. Для эффективного противодействия незаконной миграции не достаточно количество сотрудников и в Федеральной миграционной службе. В поисках разрешения ситуации, Федеральная миграционная служба для выполнения стоящих перед ней задач на сегодняшний день нуждается в увеличении численности штатных сотрудников, непосредственно занимающихся работой с иностранной миграцией (например, в составе УФМС по Москве всего триста че-ловек)16.
По нашему мнению, решить проблему нехватки кадров и средств можно путем привлечения граждан к миграционному контролю.
Положительный опыт имеется, в частности, в г. Москве, где налажено взаимодействие между миграционной службой и официальной структурой правительства Москвы - Московским городским штабом народной дружины. Так, по данным УФМС, при участии миграционного патруля - дружинников -с начала 2013 г. в столице проверено более 14 тыс. иностранных граждан, составлено 860 администра-
тивных протоколов за нарушение миграционного законодательства, с территории России выдворено 53 иностранца17. В помощь УФМС задействованы опорные пункты охраны порядка, объединяющие 10 тысяч москвичей. Хорошо себя зарекомендовали и иные формы общественной помощи деятельности миграционной службе - например, организованная Комиссией по взаимодействию с молодежью и молодежными организациями ОКС (общественно-консультативный совет при УФМС) студенческая и школьная практика в подразделениях УФМС.
Представляется, в настоящее время настала необходимость при Московском городском штабе народной дружины расширения специализированного подразделения дружинников, работающих по миграционному профилю. Начальник УФМС России по г. Москве даже определила его приблизительную численность, около 600 человек18. Опыт создания специализированных подразделений уже имеется. В настоящее время в городском штабе народной дружины действуют специализированные структуры по: охране общественного порядка на объектах Московского метрополитена; безопасности дорожного движения; социальной безопасности; охране общественного порядка на объектах транспорта и другие отряды.
По мнению О. Кирилловой, создание миграционного патруля должно решить три основные задачи: оказание помощи иностранным гражданам, прибывшим на территорию Российской Федерации; консультация российских граждан; оказание помощи в выявлении иностранцев и лиц без гражданства, нарушающих российское миграционное законодательство19.
На связь с общественностью при решении своих задач обратил внимание и руководитель ФМС России К. Ромодановский: «Мегаполисы перенасыщены мигрантами. Это место притягивания иностранных граждан, и именно для мегаполисов необходимо привлечение общественности для того, чтобы проводить разъяснительную работу с иностранными гражданами и помогать миграционной службе»20.
Представители Московской городской народной дружины прошли специальное обучение в подразделениях миграционной службы для совместного с сотрудниками миграционной службы участия в рейдах, на станциях метрополитена, вокзалах, транспортных узлах и в других местах массового присутствия людей.
Московская инициатива нашла поддержку и в г. Санкт-Петербурге. Петербургские власти обсуждают возможность создания специальных миграционных патрулей на основе народных дружин, соз-
21
данных из представителей национальных диаспор21.
Однако, одной из ключевых, нерешенных на сегодняшний день проблем в этой сфере, которая имеет принципиальное значение, является отсутствие на федеральном уровне законодательной базы деятельности 45 тыс. общественных объединений граждан правоохранительной направленности численностью более 454 тыс. человек22.
Следует отметить, что во многих субъектах Федерации приняты законы (всего - 63 региональных закона)23 и другие нормативные акты, регламентирующие участие граждан и организаций в охране общественного порядка. Однако, на федеральном уровне неопределенность сохраняется и в настоящее время. Федеральный закон, определяющий правовое положение добровольных дружин, отсутствует. При этом общеизвестно, что борьба с правонарушениями станет результативнее тогда, когда полиции будут помогать и содействовать граждане, общественные формирования и общество в целом.
В последнее время появилась надежда на принятие закона в этой сфере, поскольку 20 ноября 2013 г. проект федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» рассматривался Государственной Думой Федерального собрания Российской Федерации во втором чтении.
Что касается проекта федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка», то он призван заложить основы взаимодействия органов внутренних дел и миграционной службы с общественными объединениями правоохранительной направленности, и расширить формы участия граждан и их общественных объединений в охране общественного порядка.
Статус дружинника в миграционном патруле -точно такой же, как и в полицейском патруле. Человек, вступивший в народную дружину, имеет право патрулировать улицы в составе полицейских нарядов. Он сможет проверять документы, участвовать в досмотрах личных вещей и автомобилей, задерживать правонарушителей, пресекать преступления. Но с очень существенной оговоркой: все это можно делать только в присутствии полицейского, сотрудника миграционной службы или по их указанию.
Дружинник обязан будет защищать граждан от всевозможных преступников, оказывать помощь при несчастных случаях, авариях, пожарах или стихийных бедствиях.
Новый законопроект предлагает ввести штрафы для граждан за невыполнение законных требований дружинника или внештатного сотрудника полиции от 500 до 2500 руб. Но и дружинники не вправе злоупотреблять своими полномочиями. В этой связи в законопроекте предусмотрено наказывать как дружинников, так и внештатных сотрудников полиции за превышение полномочий при участии в охране
общественного порядка: «Совершение народным дружинником или внештатным сотрудником полиции действий, явно выходящих за пределы их полномочий, повлекших нарушение прав и законных интересов граждан или организаций, влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей».
В проекте федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» также предусмотрено, что «народные дружинники, участвуя в охране общественного порядка, могут применять физическую силу для устранения опасности, непосредственно угрожающей им или иным лицам, в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости в пределах, установленных законодательством РФ». Проект федерального закона запрещает дружинникам иметь при себе оружие самообороны. Законы об участии граждан в охране общественного порядка, принятые в большинстве субъектов Российской Федерации также не предусматривают данной меры.
Такая мера не предусмотрена, поскольку обеспечение дружинников оружием самообороны приведет к созданию некоего вооруженного общественного объединения. Но этому препятствует конституционная норма ч. 5 ст.13 «запрещающая создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на.. создание вооруженных формирований.».
В законопроекте закреплено, что дружинник имеет право, выполняя обязанности по обеспечению общественной безопасности, при необходимости использовать оружие самообороны, приобретенное на законном основании. Это травматическое и газовое оружие, а также электрошок, т.е. все то, что сегодня вправе приобрести практически любой российский гражданин. О применении физической силы и оружия дружинник должен доложить по команде в течении 24 часов.
По нашему мнению, в проекте Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка», находящегося сейчас на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, многие его положения и сегодня нуждаются в существенной доработке. Необходимо законодательно обеспечить действенные государственные гарантии правовой и социальной защиты дружинников. Поскольку в законе прописаны достаточно скромные меры поощрения дружинников за службу, различные компенсации за травмы, ранения и даже гибель. Да и акцент сделан на участие дружинников в охране общественного порядка, а не на самостоятельную деятельность. Дружинник имеет право действовать только с ведома и по команде. Са-
мостоятельно он не вправе задерживать человека или проверять документы. Их требования не носят обязательный характер, а потому ответственности за неисполнение их санкций и рекомендаций не установлено. Представляется, правовой статус дружинников, их полномочия необходимо повысить. Например, предоставить им право самим, даже в отсутствие сотрудника правоохранительных органов, осуществлять действия по пресечению преступлений и административных правонарушений, препровождению нарушителей в отделение полиции.
Следует существенно расширить и гарантии правовой защиты народных дружинников. Необходимо внести дополнения не только в КОАП РФ, но и в УК РФ, которые будут приравнивать ответственность за правонарушения и преступления в отношении дружинников к аналогичным правонарушениям в отношении сотрудников правоохранительных органов.
Нуждается в доработке и предлагаемая в законопроекте организационно-правовая форма народной дружины («общественное объединение без образования юридического лица, создаваемое инициативной группой граждан»), которая исключает возможность прямого государственного участия, что войдет в противоречие с уже принятыми в большинстве регионов правовыми актами. Представляется, что единственно возможная организационно-правовая форма народной дружины - это государственно-общественное объединение, предусмотренное ФЗ «Об общественных объединениях».
Можно предположить, что принятие федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка», приведет к дальнейшему повышению активности участия граждан в деятельности народных дружин, оказании содействия полиции и сотрудникам миграционной службы в обеспечении общественного порядка и по усилению контроля за соблюдением миграционного законодательства.
Как отмечают некоторые авторы24, следует признать бесспорным плюсом и ситуацию, когда дружинники, выходящие на пост или маршрут вместе с сотрудником полиции и миграционной службы, лишают его возможности нагрубить гражданину, уйти с поста, что-то принять от правонарушителя, безответственно отнестись к разбирательству и т.п. И это хорошо, поскольку такое сотрудничество можно считать одной из форм общественного контроля. Кроме того, совместные дежурства с народными дружинниками на массовых и публичных мероприятиях позволяют сотрудникам правоохранительных органов увереннее действовать по пресечению правонарушений, имея надежную свидетельскую базу и не опасаясь необоснованных обвинений в
нарушении законности и превышении полномочий. Помощь народных дружинников позволяет высвободить значительное количество сотрудников полиции и миграционной службы для выполнения ими главной повседневной задачи - обеспечение общественного порядка и безопасности, работе по недопущению преступлений.
1 О. Воробьева. С черного хода.// Российская газета. 2013, 27 мая. № 111. с.5.
2 Е. Добрынина. Когда работают, любим. А так - нет.// Российская газета. 2013, 18 октября. № 235. С. 11.
3 Там же. С. 11.
4 А. Поворин, Т. Шкель, К. Латухина. Послушайте! // Российская газета. 2013, 24 октября. № 239. С. 1.
5 К. Латухина. Вплоть до отставки // Российская газета. 2013, 24 октября. № 240. С. 2.
6 М. Фалалеев. Чистыми руками. / Российская газета. 2013, 6 июня. № 120. С. 7.
7 Коллегия прокуратуры. Тверская, 13. 2013, 6 августа. № 94. С. 3.
8 А. Дергилев. Приоритеты - борьба с незаконной миграцией и этнической преступностью.// Тверская, 13. 2013, 16 ноября. № 137. С. 6.
9 Федерального закона от 22 октября 2013 года № 284-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений» Российская газета. 2013. 24 октября № 239. С. 3.
10 Т. Шкель. Депутатский сход. // Российская газета. 2013, 24 октября. № 239. С. 3.
11 Там же. С. 3.
12 Е. Домчева. Мигранту купят статус. // Российская газета. 2013, 7 ноября. № 250. С. 7.
13 В. Выжутович. Возмущение вулкана. // Российская газета. 2013, 16 октября. № 232. С. 3.
14 Г. Саркисов. Выдворено 4913 мигрантов -нарушителей. // Тверская, 13. 2013, 30 июля. № 91. С. 6.
15 Т. Замахина. Участковые стали писателями. // Российская газета. 2013, 31 октября. № 245. С. 3.
16 А. Кобякова, Н. Бурмистрова. Чтобы трагедия не повторилась. // Петровка, 22. 2013, 17 октября. № 125. С. 10.
17 Г. Саркисов. Что беспокоит силовой блок. // Твер-ская,13. 2013, 18 июня № 72. С. 9.
18 Г. Саркисов. В рейде миграционный патруль. // Тверская,^ 2013, 14 февраля № 20. С. 6.
19 Там же. С. 6.
20 А.М. Лимонов, Ш.М. Нурадинов. Развитие конституционной основы взаимодействия граждан с правоохранительными органами в охране общественного порядка. // Вестник Московского университета МВД России. № 6 . 2013. с.30.
21 Е. Цинклер, М. Голубкова. Избавят от привычек // Российская газета. 2013, 25 февраля № 40. с.4.
22 В. Куликов. Возьмут в кулак // Российская газета. 2013, сударственной Думы Томской области. 2010. №12; Закон г. 21 марта. № 61. С. 9. Москвы от 26 июня 2002 г № 36 «О Московской городской
23 Закон Воронежской области от 3 апреля 2008 г. №18- народной дружине»// Вестник Мэра и Правительства Мо-ОЗ «Об участии граждан и общественных объединений в сквы. 2002. №31. с внесенными изменениями Законом горо-охране общественного порядка на территории Воронежской да Москвы № 49 // Тверская, 13 №148 от 11 декабря 12 г. и др. области» // «Молодой Коммунар». От 10 апреля 2008 г. №38; 24 А.М. Лимонов, Ш.М. Нурадинов. Развитие консти-Закон Томской области от 4 марта 2010 г. №28-ОЗ «О внесе- туционной основы взаимодействия граждан с правоохра-нии изменений в Закон Томской области «Об участии граж- нительными органами в охране общественного порядка. дан и общественных объединений в охране общественного // Вестник Московского университета МВД России. № 6 . порядка на территории Томской области» // Ведомости Го- 2013. С. 31.
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ С ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО
ПОРЯДКА, ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ПРЕСТУПНОСТИ
Э.В. Маркина,
кандидат юридических наук, доцент кафедры административной деятельности ОВД Московского Университета МВД России Научная специальность 12.00.14 - административное право;
административный процесс E-mail: swin-90@mail.ru
Аннотация. Раскрываются основные направления взаимодействия Органов внутренних дел с Федеральными органами исполнительнйо власти, нацелена на охрану общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, на примерах совместных нормативно правовых актов.
Ключевые слова: взаимодействие, полиция, органы исполнительной власти, совместные мероприятия, территориальные органы, информация, служба, деятельность, общественный порядок, общественная безопасность, субъект РФ, содействие, закон, принципы деятельности полиции, формы деятельности полиции.
INTERACTION OF LAW-ENFORCEMENT BODIES WITH FEDERAL ENFORCEMENT AUTHORITIES IN SPHERE OF PROTECTION OF A PUBLIC ORDER, MAINTENANCE OF PUBLIC SAFETY AND CRIMINALITY COUNTERACTION
E.V. Markina,
candidate of jurisprudence, associate professor of administrative activity o fDepartment of Internal Affairs of the Ministry of Internal Affairs
Moscow University of Russia
