CC BY
267
32
Раздел 3. Частное право, договорное регулирование
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРАВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ОБЪЕКТЫ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ
Т.Б. Силина
(старший преподаватель общеправового факультета (кафедры гражданско-правовых дисциплин) Тюменского юридического института МВД России, кандидат юридических
наук; 8 (3452) 59-84-48; [email protected])
В статье рассматриваются вопросы правового регулирования разграничения права государственной и муниципальной собственности на объекты культурного наследия. Проводится анализ действующего законодательства и сложившейся практики разграничения прав на памятники истории и культуры между такими субъектами гражданского права, как Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования, предлагаются основные направления совершенствования правового регулирования в указанной сфере.
Ключевые слова: правовое регулирование; разграничение права государственной и муниципальной собственности; объекты культурного наследия; памятники истории и культуры; принципы разграничения права собственности.
В настоящее время одной из проблем в вопросе о формах собственности является создание единого механизма разграничения права государственной и муниципальной собственности, так как нет четких критериев изменения формы собственности на конкретные объекты, как и распределения возникающих расходов в связи с состоявшейся передачей права собственности, не сформулированы принципы, лежащие в основе такого разграничения. И эта проблема в современных условиях продолжает оставаться актуальной и затрагивает такие объекты недвижимости, как памятники истории и культуры.
Очевидно, что существующие на той или иной территории памятники могут представлять культурную ценность исключительно для местного населения и не иметь общефедерального значения. В связи с этим возникают споры об отнесении конкретных памятников к федеральной либо муниципальной собственности.
Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ дал оценку подобной ситуации, разъяснив, что согласно перечню приложения № 1 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность
республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (далее
- Постановление № 3020-1) [1] исключительно к федеральной собственности отнесены объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности общероссийского значения. Памятники истории и культуры местного значения в названный перечень не включены. Отсутствие в перечнях приложений №№ 2 и 3 к указанному постановлению памятников местного значения означает, что разграничение объектов, отнесенных к памятникам местного значения, по уровням собственности осуществляется по критериям, положенным в основу составления указанных перечней. Наличие у имущественного объекта статуса памятника местного значения при отнесении объекта к соответствующему уровню собственности не учитывается. Разграничение памятников местного значения должно проводиться исходя из деятельности самого объекта государственной собственности, находящегося в здании, являющемся памятником истории и культуры местного значения [2].
Поскольку законодательного акта о разграничении уровня собственности по этим объектам не существует, то регулярно будут возникать между чиновниками раз-
Юридическая наука и правоохранительная практика личного уровня разногласия. И это коснулось объектов престижной недвижимости г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области: Государственного музея-заповедника «Гатчина», который включает 50 музейных объектов, и крепости «Орешек» в Шлиссельбурге. Оба комплекса находятся на территории Ленинградской области, но используются петербургской администрацией как городские музеи, а право собственности закреплено за муниципалитетом г. Гатчины. Каждая из сторон утверждает о своем вкладе в реконструкцию и реставрацию памятников, однако вопрос сохранности и охраны памятников остается открытым. В Министерстве культуры по результатам данных разбирательств заявлено, что принцип разграничения прав собственности на памятники, который в итоге будет принят по петербургскому списку, распространят на все регионы России [3]. При этом, какой принцип - неизвестно?!
Разграничение объектов культурного наследия, находящихся в государственной собственности, на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность предполагается осуществить отдельным федеральным законом (п. 4 ст. 2, п. 2 ст. 63 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ) [4]).
В связи с отсутствием закона о разграничении собственности, впредь до его принятия, согласно п. 2 ст. 63 Федерального закона № 73-ФЗ приостановлена приватизация объектов культурного наследия федерального значения, а также приостановлена регистрация права федеральной собственности и права собственности субъектов РФ на объекты культурного наследия, находящиеся в государственной собственности.
Указанная правовая норма остановила процесс привлечения частных инвестиций в восстановление и реконструкцию объектов культурного наследия посредством их приватизации, а также путем передачи их в аренду, т.к. распоряжение, в том
числе отчуждение, указанными объектами требует первоначальной регистрации прав собственности государства на эти объекты. Отсутствие законодательного акта о разграничении объектов культурного наследия, находящихся в государственной собственности, отрицательно сказывается, в первую очередь, на положении самих объектов культурного наследия, которые из-за отсутствия финансирования их содержания и реставрации находятся в большинстве своем в плачевном состоянии. По существу, неопределенность собственника каждого конкретного объекта культурного наследия, несущего бремя его содержания и ответственность за его сохранение, приведет в скором времени к утрате многих объектов, являющихся историческим и культурным достоянием народов Российской Федерации.
До принятия соответствующего федерального закона, регламентирующего порядок разграничения государственной собственности в отношении объектов культурного наследия, сохраняет свою силу Постановление № 3020-1. Таким образом, на дату вступления в силу Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ преобладающая часть объектов культурного наследия уже прошла процедуру разграничения государственной собственности. Не коснулась эта процедура лишь незначительной части объектов культурного наследия регионального значения, а также узкого круга объектов культурного наследия, не обладавших статусом памятников федерального значения на момент вступления в силу Постановления № 3020-1 и отнесенных к указанной категории непосредственно Указом Президента РФ от 20 февраля 1995 г. № 176 [5].
В то же время, по нашему мнению, отдельные положения Постановления № 3020-1 не соответствуют реалиям сегодняшнего дня. Подтверждением сказанному являются судебные дела, связанные с трудностями в определении собственности того или иного объекта. Так, Департамент имущественных отношений Тюменской области обратился в Арбитражный суд Тюменской области с иском о признании
недействительным распоряжения «Об утверждении перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность г. Тюмени» к администрации г. Тюмени. Иск предъявлен на основании того, что в указанный перечень включены памятники истории и культуры местного значения, которые в силу п. 1 Приложения № 1 к Постановлению № 3020-1 относятся исключительно к федеральной собственности и передаче в муниципальную собственность не подлежат. Также в качестве основания иска истцом указано, что памятники истории и культуры местного значения не перечислены в приложениях №№ 1-3 к Постановлению. В связи с этим на основании п. 4 указанного Постановления передача таких объектов в муниципальную собственность возможна лишь после передачи их в собственность субъекта РФ. Суды всех инстанций отказали в удовлетворении исковых требований, ссылаясь на то, что спорные объекты могут относиться к тому или иному уровню собственности исходя из критериев, предусмотренных данными приложениями [6].
Согласно Приложению № 3 к названному Постановлению, к муниципальной собственности относятся объекты государственной собственности, расположенной на соответствующей территории. Это жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении местной администрации, в том числе здания и строения, ранее переданные в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, а также другие объекты, находящиеся в оперативном управлении местной администрации.
Очевидно, в данном вопросе следует обратиться к ст. 11 Закона Тюменской области от 16 февраля 2004 г. № 204 «О государственной охране, сохранении и использовании объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Тюменской области» [7]. В ней указано, что изменение категории историко-культурного значения объекта культурного наследия регионального значения осуществляется администрацией Тюменской области на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы и прини-
Раздел 3. Частное право, договорное регулирование мается соответствующее решение о включении в реестр. Также необходимо учитывать и то, на какие средства содержатся данные объекты. В большинстве случаев средства на реставрацию спорных объектов перечисляются из федерального и областного бюджетов.
Аналогичное дело было рассмотрено в Арбитражном суде Омской области. Комитет по управлению государственным имуществом Омской области обратился в Арбитражный суд Омской области с иском о признании недействительным решения Омского городского совета «О включении зданий - памятников истории и культуры местного значения в состав муниципальной собственности г. Омска».
Требование о признании названного решения недействительным Комитет по управлению государственным имуществом Омской области мотивировал тем, что оно нарушает право собственности Российской Федерации в отношении памятников истории и культуры местного значения. Данные объекты не указаны ни в одном из приложений к Постановлению № 3020-1. Поэтому до момента определения соответствующего собственника они относятся к федеральной собственности. Решениями суда первой инстанции и постановлением кассационной инстанции исковые требования были удовлетворены. По мнению названных судебных инстанций, разграничение указанных объектов по уровням собственности должно производиться в порядке, предусмотренном п. 3 названного Постановления, т.е. путем передачи в собственность субъектов РФ, но не непосредственно в муниципальную собственность. Однако Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ признал указанные выводы ошибочными, отметив, что упоминание памятников местного значения в приложениях №№ 1-3 к Постановлению Верховного Совета РФ означает, что разграничение объектов, отнесенных к памятникам местного значения, по уровням собственности осуществляется исходя из критериев, положенных в основу составления названных перечней. Наличие у соответствующих объектов статуса памятника местного
Юридическая наука и правоохранительная практика значения при отнесении объектов к соответствующему уровню собственности не учитывается [8].
Таким образом, дискуссии по вопросу о разграничении права собственности на памятники истории и культуры по-прежнему остры и актуальны.
Федеральным законом от 25 июня
2002 г. № 73-ФЗ проведено разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ в области охраны и сохранения объектов культурного наследия. Федеральные органы власти реализуют полномочия в отношении памятников истории и культуры федерального значения, органы государственной власти субъектов федерации - в отношении памятников истории и культуры регионального и местного значения. Вопросы определения порядка и правил сохранения объектов культурного наследия (установление общих принципов сохранения) отнесены к компетенции федеральных органов исполнительной власти.
Федеральным законом от 4 июля
2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» [9] были внесены существенные коррективы в разграничение полномочий. Пунктом 2 ст. 26.3 указанного закона определены полномочия органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Федерации. К таковым (подпункт 15) отнесена охрана и сохранение объектов культурного наследия регионального значения. В связи с необходимостью реализации ст. 26.3 становится очевидной следующая проблема.
Органы государственной власти Тюменской области будут обеспечивать производство ремонтно-реставрационных работ на объектах культурного наследия регионального значения. При этом объекты культурного наследия указанной категории могут находиться в любой форме собственности. В Тюменской области это в основном здания и сооружения, находящиеся
в федеральной и муниципальной собственности. Таким образом, средства областного бюджета должны будут неоправданно расходоваться на реставрацию памятников истории и культуры, не находящихся в собственности Тюменской области.
Данная проблема может быть решена путем разграничения права собственности на объекты культурного наследия. Для этого необходимо завершить комплексную инвентаризацию объектов культурного наследия; обеспечить регистрацию объектов культурного наследия в Едином государственном реестре объектов культурного наследия народов Российской Федерации.
При решении вопроса о разграничении права собственности нужно учитывать не только историко-культурный критерий, но и то, в состоянии ли соответствующий собственник обеспечить финансирование и сохранность этого объекта, поскольку в настоящее время, в частности, в Тюменской области только 20 % объектов культурного наследия (памятников и ансамблей) находится в хорошем состоянии, 24 % - в неудовлетворительном состоянии и реставрируются, 56 % - в удовлетворительном состоянии. В связи с этим уместно вспомнить интервью с директором Эрмитажа М. Пиотровским, в котором речь идет о разграничении памятников на городские и федеральные. По его мнению, «собственность на памятники необходимо разделить, чтобы снять сложности управления и проблемы с потоками финансирования на реставрацию» [10]. Анализ действующего законодательства и судебной практики по разграничению права собственности на объекты культурного наследия показал, что необходимо внести дополнения в ст. 1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», в которой предусмотреть принципы разграничения права собственности на объекты культурного наследия: учет историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценности объекта и особое значение этого объекта соответственно для истории и культуры Российской
Федерации в целом, субъекта Федерации и муниципального образования.
Также представляется необходимым:
- определить порядок и условия передачи объектов культурного наследия из одной формы собственности в другую, в общую (долевую) собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность;
- исходить из недопустимости приватизации достопримечательных мест, являющихся центрами исторических поселений или фрагментами градостроительной планировки и застройки, местами бытования народных художественных промыслов, памятников религиозного значения, мавзолеев, некрополей и некоторых иных разновидностей памятников;
- установить, что паспорт объекта культурного наследия должен содержать сведения об условиях доступа граждан к объекту культурного наследия;
- законодательно установить исчерпывающий перечень требований и ограничений по функциональному использованию объектов культурного наследия;
- законодательно установить возможность безвозмездного изъятия в судебном порядке (прекращения права собственности (пользования) приватизированного объекта культурного наследия, если собственник (пользователь) указанного объекта культурного наследия не соблюдает установленных в отношении данного объекта требований по сохранению облика и интерьера объекта культурного наследия, требований к обеспечению доступа к объекту, охранных обязательств или совершает действия, угрожающие сохранности данного объекта и влекущие утрату им своего значения;
- законодательно усовершенствовать механизм осуществления государственного контроля за состоянием и использованием объектов культурного наследия, обеспечив неукоснительное соблюдение собственниками (пользователями) объектов культурного наследия установленных требований и реализацию мер по понуждению указанных лиц к надлежащему исполнению данных требований.
Раздел 3. Частное право, договорное регулирование В целом можно заключить, что необходимо совершенствовать законодательство в области разграничения права собственности на объекты культурного наследия, устраняя существующие противоречия в правовом регулировании отношений по поводу разграничения права государственной и муниципальной собственности на указанные объекты.
1. Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1992. № 3. Ст. 89.
2. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 15 февраля 2002 г. № 345/97 // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2002. № 7. С. 62.
3. Пушкарская А. По Гатчинскому счету // Коммерсантъ. Санкт-Петербург. 2008. 1 сент. № 155П.
4. СЗ РФ. 2002. № 26. Ст. 2519.
5. СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 734.
6. Архив Арбитражного суда Тюменской области за 2000 г. Дело № Ф04/2021-455/А70-2000.
7. Тюменские известия. 2004. 20 февр. № 37-38. С. 1.
8. Архив Арбитражного суда Омской области за 2003 г. Дело № К-У-194.
9. СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709.
10. Пиотровский М. Две головы имперского орла // Санкт-Петербургские ведомости. 2009. 28 янв.
