CC BY
477
из которых устанавливает правила обеспечения конфиденциальности соответствующей информации.
В настоящее время информационные технологии стремительно развиваются, что требует изменения и совершенствования законодательства в сфере правовой регламентации конституционного права на информацию.
О.В. Горская
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ЗАКУПОК ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД*
Назревшая необходимость совершенствования законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок потребовала разработки и принятия принципиально нового федерального закона, регулирующего взаимоотношения участников контрактной системы в сфере закупок.
Сфера применения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»1 (далее - Закон о контрактной системе) в сравнении с его предшественником - Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о размещении заказов) значительно шире, поскольку он регулирует не только отношения, связанные с определением поставщиков для государственных или муниципальных нужд, но и деятельность заказчика по планированию закупок товаров, работ, услуг, а также взаимоотношения заказчика и поставщика на стадии исполнения контракта. Несмотря на то что целью Закона о размещении заказов являлось обеспечение эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, указанный Закон регулировал взаимоотношения сторон исключительно в рамках обеспечения государственных и муниципальных
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором С.С. Занковским.
1 СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652. 34
нужд, не касаясь вопроса исполнения заключенных по результатам размещения заказа государственных и муниципальных контрактов.
Система контроля в сфере закупок, установленная Законом о контрактной системе, по сравнению с моделью, предусмотренной Законом о размещении заказов, представляется многоуровневой и сбалансированной, поскольку включает многоэтапное, всесторонне объективное исследование, сопоставление и оценку информации об объеме финансового обеспечения, доведенного до заказчика, осуществление заказчиком всего комплекса мероприятий по определению поставщика (подрядчика, исполнителя) и достижение целей закупки, определенных при формировании планов закупок.
Следует отметить, что проведение контрольных мероприятий в объеме, предусмотренном Законом о контрактной системе, представляется возможным с учетом полноценного функционирования единой информационной системы. Исходя из Плана мероприятий по реализации Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», утвержденного Правительством РФ2, единая информационная система заработает в полном объеме с 2016 г.
Контрольная функция Закона о контрактной системе базируется на трех основных элементах: мониторинг закупок, аудит закупок и многоуровневая система контроля в сфере закупок, предусматривающая осуществление контрольных мероприятий государственными и муниципальными органами в пределах их полномочий в порядке, установленном соответствующими нормативными правовыми актами. Однако до настоящего времени не все нормативные правовые акты, позволяющие проводить контроль в объеме, предусмотренном указанным Законом, разработаны и приняты.
Мониторинг закупок является нововведением Закона о контрактной системе, вступающим в соответствии с ч. 3 ст. 114 в силу с 1 января 2016 г. Осуществление мониторинга закупок и аудита в сфере закупок регулируется ст. 97, 98 данного Закона. Мониторинг представляет собой систему наблюдений, выполняемых на постоянной основе путем сбора, обобщения, систематизации и оценки информации о закупах и о выполнении заказчиком планов закупок
2 СПС «КонсультантПлюс».
и планов-графиков, содержащихся в единой информационной системе.
Мониторинг закупок проводится федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органом исполнительной власти субъекта РФ по регулированию контрактной системы в сфере закупок, местной администрацией.
В п. 3 ч. 3 ст. 102 Закона предусмотрено право общественных объединений и объединений юридических лиц осуществлять независимый мониторинг и оценку эффективности закупок, в том числе оценку результатов исполнения контрактов в части их соответствия требованиям данного Закона.
В ч. 2 ст. 97 указаны цели мониторинга закупок. В качестве таковых названа оценка степени достижения заказчиком целей закупок, определенных при формировании долгосрочных планов в соответствии с рассматриваемым Законом. Учитывая системность подхода при планировании закупок и базирование деятельности заказчика по контрактации денежных средств на нормах бюджетного законодательства РФ, закупки осуществляются для достижения целей и проведения мероприятий, предусмотренных государственными целевыми программами РФ, исполнения международных обязательств, а также выполнения функций и полномочий государственных органов РФ. В процессе мониторинга оценивается степень обоснованности закупок, проводимых заказчиком. Обоснование закупки производится заказчиком при формировании трехгодичного плана закупок с последующей конкретизацией в ежегодном плане-графике закупок товаров, работ, услуг.
При формировании плана закупок обоснованию подлежат объект закупки исходя из необходимости достижения конкретной цели закупки с учетом требований к предельной цене товара, работы, услуги и к нормативным затратам на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов. При формировании плана-графика обоснованию подлежат начальная (максимальная) цена контракта, способ определения поставщика и дополнительные требования к участникам закупки, установленные Правительством РФ.
По результатам мониторинга конкретная закупка может быть признана необоснованной. В этом случае компетентные органы
контроля выдают предписания об устранении выявленных нарушений законодательства РФ о контрактной системе и привлекают виновных должностных лиц к административной ответственности.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 10 февраля 2014 г. № 89 «Об утверждении Правил осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения феде-
3
ральных нужд» органы ведомственного контроля осуществляют проверку соблюдения требований к обоснованию и обоснованности закупок, а также требований о нормировании в сфере закупок.
Завершающим этапом мероприятий по осуществлению мониторинга закупок является совершенствование законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок на основе собранной информации и результатов ее аналитики. В соответствии с ч. 4 ст. 97 Закона о контрактной системе мониторинг закупок проводится в порядке, установленном Правительством РФ, но до настоящего времени он не утвержден. Субъекты РФ и муниципальные образования также наделены правом осуществлять мониторинг закупок для обеспечения соответствующих нужд.
По итогам каждого календарного года результаты мониторинга закупок оформляются в виде сводного аналитического отчета, который представляется в Правительство РФ. В отчете дается оценка эффективности обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также определяются меры по совершенствованию законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок. Отчет подлежит размещению в единой информационной системе. Требования к содержанию и порядку подготовки отчета, а также сроки его подготовки также определяются Правительством РФ.
В Законе о размещении заказов отсутствовали положения об аудите, однако нельзя говорить о том, что нормы, касающиеся проведения аудита, содержащиеся в Законе о контрактной системе, являются новацией, поскольку положения об аудите в сфере закупок также имеются в Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»4, согласно п. 13 ч. 1 ст. 13 которого Счетная палата РФ проводит аудит в сфе-
3 СЗ РФ. 2014. № 7. Ст. 683.
4 СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1649.
ре закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых объектами аудита (контроля). В соответствии с ч. 12 ст. 14 этого Закона аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг проводится в целях оценки обоснованности планирования закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд, реализуемости и эффективности осуществления указанных закупок. Оценке подлежат выполнение условий контрактов по срокам, цене контрактов, количеству и качеству приобретаемых товаров, работ, услуг, а также порядок ценообразования и эффективность системы управления контрактами.
Закон о контрактной системе предусматривает, что аудит в сфере закупок осуществляется Счетной палатой РФ, контрольно-счетными органами субъектов РФ и контрольно-счетными органами муниципальных образований в случае их наличия (ч. 1 ст. 98).
В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» Счетная палата РФ является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), подотчетным Федеральному Собранию РФ. Она осуществляет внешний государственный аудит (контроль) в отношении федеральных государственных органов (в том числе их аппаратов), органов государственных внебюджетных фондов, Центрального банка РФ, федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий, государственных корпораций и государственных компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием Российской Федерации в их уставных (складочных) капиталах. Счетная палата РФ проводит также внешний государственный аудит (контроль) в отношении государственных органов субъектов РФ (в том числе их аппаратов), органов местного самоуправления в пределах компетенции, установленной Бюджетным кодексом РФ.
Согласно ст. 3 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»5 контрольно-счетный орган субъекта РФ является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. Контрольно-счетный орган муниципального образования является
5 СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 903. 38
постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования. Контрольно-счетные органы субъекта РФ и муниципального образования подотчетны соответственно законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ или представительному органу муниципального образования. Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно.
Руководствуясь ст. 9 вышеназванного Закона, контрольно-счетные органы субъекта РФ и муниципального образования реализуют свои полномочия по организации и осуществлению контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта РФ, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством РФ.
Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы в пределах своих полномочий проводят анализ и оценку результатов закупок, достижения целей осуществления закупок, определенных в соответствии со ст. 13 Закона о контрактной системе. Руководствуясь ч. 3 ст. 98 этого Закона, органы аудита в сфере закупок осуществляют экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность посредством проведения проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, об обоснованности, эффективности, о своевременности и результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам. На основе результатов аудита в сфере закупок органы аудита систематизируют и размещают в единой информационной системе обобщенную информацию о таких результатах с указанием причин выявленных отклонений, нарушений и недостатков в деятельности конкретного заказчика, предложений, направленных на их устранение и на совершенствование контрактной системы в сфере закупок.
В соответствии с ч. 5 ст. 18 Закона о контрактной системе по результатам аудита конкретная закупка, как и при проведении мониторинга, может быть признана необоснованной с дальнейшей выдачей предписания об устранении выявленных нарушений и привлечением лиц, виновных в указанных нарушениях, к административной ответственности.
Рассматривая третий элемент контроля, установленный в ст. 99 Закона о контрактной системе, следует обратить внимание на многоуровневость его исполнения. Условно законодателем выделено четыре стадии: государственный контроль, ведомственный контроль, контроль в сфере закупок, осуществляемый заказчиком, и общественный контроль за соблюдением требований законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.
Указанным Законом (ч. 1 ст. 99) предусмотрены три группы государственных и муниципальных органов, осуществляющих государственный контроль.
К первой группе относятся Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по оборонному заказу, органы исполнительной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления муниципального района, органы местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок.
Ко второй группе отнесены Федеральное казначейство как федеральный орган исполнительной власти, выполняющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ6, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами.
К третьей группе относятся Федеральная служба финансово-бюджетного надзора7, органы государственного финансового контроля субъекта РФ и органы муниципального финансового контроля.
В рамках мероприятий по контролю в сфере закупок, осуществляемых Федеральной антимонопольной службой, предусмотрено проведение плановых и внеплановых проверок на основании соответствующего административного регламента в отношении субъектов контроля, установленных в п. 2 ст. 99.
Законом о контрактной системе определены новые контрольные органы, не осуществлявшие контрольные полномочия в рамках
6 См.: постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 «О Федеральном казначействе» // СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4908.
7 См.: постановление Правительства РФ от 4 февраля 2014 г. № 77 «О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» // СЗ РФ. 2014. № 6. Ст. 591.
Закона о размещении заказов. В первую очередь к таким органам относятся Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами. На них возложен контроль за соответствием:
информации об объеме финансового обеспечения, включенной в планы закупок, информации об объеме финансового обеспечения для осуществления закупок, утвержденном и доведенном до заказчика;
информации, содержащейся в извещениях и документации о закупках, информации, указанной в планах-графиках;
информации, содержащейся в протоколах определения поставщиков, информации, содержащейся в документации о закупках;
информации о контракте, включенной в реестр контрактов, заключенных заказчиками, и условиях контрактов.
В ч. 7 ст. 99 Закона предусмотрена возможность передачи Федеральному казначейству полномочий органов управления государственными внебюджетными фондами, финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований на осуществление предусмотренного ч. 5 ст. 99 контроля. Подобная передача полномочий производится на основании соглашений с органами управления государственными внебюджетными фондами, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, местными администрациями соответственно.
Органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют также контроль в сфере закупок. Данная форма контроля является одной из нововведений Закона о контрактной системе.
Согласно с ч. 9 ст. 99 контроль в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, проводимый в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ в отношении расходов, связанных с закупками, достоверности учета таких расходов и отчетности возлагается на Федеральную службу финансово-бюджетного надзора (далее - Росфиннадзор) в соответствии с постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 10928. В отношении закупок для обеспечения нужд субъекта РФ
8 СЗ РФ. 2013. № 49. Ст. 6435.
контрольные мероприятия в указанной сфере проводятся органом государственного финансового контроля, являющимся органом исполнительной власти субъекта РФ, а в отношении закупок для обеспечения муниципальных нужд - соответственно органом муниципального финансового контроля, являющимся органом местной администрации.
Росфиннадзор проводит проверки осуществления органами государственного (муниципального) финансового контроля субъекта РФ (местных администраций) контроля за соблюдением Закона о контрактной системе. В соответствии с ведомственным нормативным правовым актом Росфиннадзор вправе пересмотреть решение органа государственного (муниципального) финансового контроля субъекта РФ. Информация о проведении органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля плановых и внеплановых проверок, об их результатах и выданных предписаниях размещается в единой информационной системе.
Ведомственному контролю посвящена ст. 100 Закона о контрактной системе. Установлено, что государственные органы, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы осуществляют ведомственный контроль за соблюдением законодательства РФ в данной сфере в отношении подведомственных им заказчиков. Общий порядок проведения ведомственного контроля для обеспечения федеральных нужд установлен постановлением Правительства РФ от 10 февраля 2014 г. № 89.
Ведомственный контроль осуществляется путем проведения выездных или документарных мероприятий, по результатам которых составляется акт проверки. В случае выявления действий (бездействия) с признаками административного правонарушения материалы проверки подлежат направлению в соответствующий федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять контроль в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а имеющих признаки состава уголовного преступления - соответственно в правоохранительные органы.
Контроль в сфере закупок возложен на заказчика (ст. 101 Закона о контрактной системе). Он должен контролировать соблюдение поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта
в соответствии с законодательством РФ, а также проверять исполнение им условий контракта в части привлечения к исполнению соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций в объеме, предусмотренном контрактом.
Завершающей стадией многоуровневой системы контроля является общественный контроль. Статьей 102 Закона о контрактной системе установлено, что граждане, общественные объединения и объединения юридических лиц вправе осуществлять общественный контроль за соблюдением законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок. Органы государственной власти и местного самоуправления обязаны обеспечивать возможность проведения такого контроля.
Целями общественного контроля являются реализация принципов контрактной системы в сфере закупок, содействие развитию и совершенствование контрактной системы в данной сфере, предупреждение, выявление нарушений законодательства РФ о контрактной системе и информирование заказчиков и соответствующих контрольных органов о выявленных нарушениях.
В узком смысле под общественным контролем понимается выявление признаков возможного ограничения конкуренции, иных нарушений и фактов коррупции, а также неэффективного расходования денежных средств, а в широком смысле - любые активные действия общественности, содействующие улучшению условий государственных закупок.
Субъектами общественного контроля являются граждане, общественные объединения и объединения юридических лиц. В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»9 под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Право граждан на создание общественных объединений реализуется путем как объединения физических лиц, так и создания общественных объединений. В ст. 7 указанного Закона определены организационно-правовые формы общественных объединений: общественные орга-
9 СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.
низации, общественные движения, общественные фонды, общественные учреждения, органы общественной самодеятельности, политические партии.
К объединениям юридических лиц относятся соответствующие ассоциации и союзы (п. 1 ст. 121 ГК РФ).
Несмотря на то что в вышеназванном Законе граждане упоминаются как лица, осуществляющие общественный контроль, законодатель не наделил их никакими конкретными правами. Однако это не препятствует им реализовывать свое законное право на обращение в государственные и муниципальные органы и учреждения и получать информацию об их деятельности.
Общественные объединения и объединения юридических лиц вправе:
подготавливать предложения по совершенствованию законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок;
направлять заказчикам запросы о предоставлении информации о закупках и о ходе исполнения контрактов;
осуществлять независимый мониторинг закупок и оценку эффективности закупок, в том числе оценку результатов исполнения контрактов в части их соответствия требованиям Закона о контрактной системе;
обращаться от своего имени в государственные и муниципальные органы с заявлением о проведении мероприятий по контролю закупок, в правоохранительные органы в случаях выявления признаков состава преступления и в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц в соответствии с законодательством РФ (ч. 3 ст. 102 Закона о контрактной системе).
Запросы о предоставлении информации и о ходе исполнения контрактов рассматриваются заказчиками в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»10. Информация по запросу субъектов общественного контроля предоставляется в соответствии с Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»11.
10 СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
11 СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 776.
Согласно ст. 12 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ и ч. 6 ст. 18 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, рассматривается в течение 30 дней со дня его регистрации. В исключительных случаях предусмотрена возможность продления указанного срока.
Статьей 23 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ установлено право требования в соответствии с гражданским законодательством РФ возмещения убытков, причиненных в результате неправомерного отказа в доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, либо несвоевременного ее предоставления, либо предоставления заведомо недостоверной или не соответствующей содержанию запроса информации. Статьей 16 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ предусмотрено также право граждан по решению суда на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения.
В завершение следует отметить, что контроль в сфере государственного и муниципального заказа в первую очередь направлен на повышение эффективности осуществления закупок, обеспечение конкуренции и пресечение коррупции в данном сегменте экономики. Совершенствование существующей системы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд позволит обеспечить законодательное единство и согласованность всего цикла закупок, гарантирует переход к системному, многоэтапному и более гибкому регулированию данных процессов, сделает возможным экономию бюджетных средств и, как следствие, позволит дополнительно финансировать приоритетные направления бюджетной политики за счет высвобождающихся финансовых ресурсов.
