CC BY
187
13. Непско-Ботуобинская антеклиза - новая перспективная область добычи нефти и газа на Востоке СССР / А.С. Анциферов, В.Е. Бакин, В.Н. Воробьев [и др.]. Новосибирск: Наука, 1980. 247 с.
14. Основы гидрогеологии. Общая гидрогеология / Е.В. Пин-некер, Б.И. Писарский, Шварцев С.Л. [и др.]. Новосибирск: Наука, 1980. 225 с.
15. Пиннекер Е.В. Рассолы Ангаро-Ленского артезианского бассейна. М.: Наука. 1966. 322 с.
16. Пиннекер Е.В. Состояние изученности и перспективы использования гидроминерального сырья юга Сибирской
УДК 349.41
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРОБЛЕМЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА
платформы // Гидроминеральные ресурсы Восточной Сибири. Иркутск: Изд-во ИрГТУ, 1998. С. 7-16.
17. Территориальная организация природопользования при газопромысловом освоении Верхоленья: кол. монография / А.Д. Абалаков, Ф.Т. Селиков, В.П. Гуков [и др.]. Новосибирск: Изд-во СО РАН, 2000. 251 с.
18. Шемин Г.Г. Геология и перспективы нефтегазоносности венда и нижнего кембрия центральных районов Сибирской платформы (Непско-Ботуобинская, Байкитская антеклизы и Катангская седловина). Новосибирск: Изд-во СО РАН, 2007. 467 с.
ИЗМЕНЕНИЯ ПРАВА РАЗРЕШЕННОГО
1 9
© В.Т. Григоров1, Л.П. Горбатенко2
1Иркутский государственный технический университет, 664074, Россия, г. Иркутск, ул. Лермонтова, 83. 2Усть-Илимское отделение кадастровой палаты, 666679, Россия, Иркутская область, г. Усть-Илимск, пр. Мира, 1.
Представлены результаты исследования правового регулирования и проблемы изменения права разрешенного использования земельного участка. Выделены основные проблемы изменения права разрешенного использования земельного участка. Приведены примеры правового регулирования изменения права разрешенного использования земельного участка. Библиогр. 24 назв.
Ключевые слова: земельный участок; правовое регулирование землепользования; право разрешенного использования земельного участка; градостроительный кодекс.
LEGAL REGULATION AND PROBLEMS IN CHANGING THE RIGHT OF PERMITTED LAND USE V.T. Grigorov, L.P. Gorbatenko
Irkutsk State Technical University, 83 Lermontov St., Irkutsk, 664074, Russia. Ust-Ilimsk Department of the Land Cadastral Chamber, 1 Mira pr., Ust-Ilimsk, Irkutsk region, 666679, Russia
The article introduces the results of studying legal regulation and the problems in changing the right of permitted use of a land plot. It identifies the main problems in changing the right of permitted use of a land plot. The examples of legal regulation of the changes in the right of permitted use of a land plot are given. 24 sources.
Key words: land plot; legal regulation of land use; right of permitted use of land plot; Town Planning Code.
Наряду с целевым использованием и назначением земельных участков существует еще одно понятие -разрешенное использование земельного участка. Правовое регулирование изменения целевого назначения или видов разрешенного использования земельных участков является одной из наиболее актуальных проблем земельного права [1]. Оно заключается в определении правового использования земельных участков.
Принятие в 2001 г. Земельного кодекса Российской Федерации [2], а позже - в 2004 г. Градостроительного кодекса Российской Федерации [3] и ФЗ № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков
из одной категории в другую» создало нормативную базу для законного решения данного вопроса [4]. Вместе с тем корень многих проблем при установлении права разрешенного использования земельных участков или изменения разрешенного использования следует искать все-таки в несовершенстве законодательства. Ни Градостроительный кодекс, ни Земельный кодекс, хоть и оперируют понятиями «целевое назначение земель» и «разрешенное использование земель», их не раскрывают.
В п. 3 ст. 11.2 Земельного кодкса РФ содержится только указание, что «целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных
1 Григоров Владимир Тихонович, кандидат геолого-минералогических наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин, тел.: 89149151929, e-mail: vtgrigorov@gmail.com
Grigorov Vladimir, Candidate of Geological and Mineralogical sciences, Associate Professor of the Department of Civil and Legal Disciplines, tel.: 89149151929, e-mail: vtgrigorov @ gmail.som
2Горбатенко Лидия Петровна, специалист 2-го класса. Gorbatenko Lidiya, Second Class Specialist.
участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, за исключением случаев, установленных федеральными законами». Однако это указание, безусловно, не раскрывает основных отличительных признаков целевого назначения и разрешенного использования земельных участков, что правильно заметил В.А. Буров [5]. Исходя из этого, считаем точку зрения А.П. Анисимова, М.В. Попова, О.М. Козыря, В.А. Бурова, которые высказываются за законодательное раскрытие и закрепление этих понятий, верной [6].
Помимо проблем, вызванных недостатками законодательства, существует ряд собственно правовых проблем правоприменительного характера, которые возникают при изменении вида разрешенного использования земельного участка и изменении целевого назначения земельного участка с изменением вида разрешенного использования либо без такового.
Установление и изменение разрешенного использования земельных участков предусматриваются градостроительными регламентами, в том числе использование земельных участков, на которые градостроительные регламенты не распространяются или для которых они не устанавливаются, регулируется другими актами, например Лесным кодексом Российской Федерации.
На тех территориях, где утверждены правила землепользования и застройки, существует положительная тенденция к упрощению данной процедуры и к уменьшению проблем, вызванных необходимостью таких изменений. Однако встает другой актуальный вопрос: п. 6 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ говорит о том, что даже при утвержденных правилах землепользования и застройки заинтересованное лицо может подать заявление о предоставлении ему условно разрешенного вида использования земельного участка. Таким образом, законодатель, с одной стороны, закрепляет в правилах землепользования и застройки четкий перечень видов разрешенного использования для каждой территориальной зоны. С другой стороны, в порядке, установленном ст. 39 Градостроительного кодекса РФ, заинтересованное лицо может получить и не предусмотренный правилами землепользования и застройки условно разрешенный вид использования земельного участка. Возникает вопрос об императивности данных правил и закрепляется возможность «обойти» их законным способом.
В большинстве муниципальных образований правила землепользования и застройки не утверждены.
В соответствии с предыдущей редакцией ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» [7] крайний срок принятия правил землепользования и застройки составлял пять лет с момента принятия Градостроительного кодекса РФ, т.е. до 30 декабря 2009 г. ФЗ от 27 декабря 2009 г. № 351-ФЗ «О внесении изменений в статью 3 Федерального закона» «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» и отдельными законодательными актами Российской Федера-
ции данный срок был продлен до 1 января 2012 г. [8].
До принятия правил решение об изменении разрешенного использования принимается главой местной администрации. Однако в Законе не указано, орган какого именно муниципального образования вправе принимать решение об изменении разрешенного использования. Ответ на данный вопрос содержится в судебной практике. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23 июля 2008 г. № 4-Г08-27 содержит указание на то, что решение об изменении разрешенного использования земельного участка принимают органы местного самоуправления поселенческого уровня, городского округа и муниципального района, но только на межсе-ленных территориях. Закон не устанавливает каких-либо процедур и документов, обосновывающих возможность изменения разрешенного использования земельного участка. Пользуясь данным пробелом, многие строительные компании выкупают земли, на которых располагаются объекты, предназначенные для одного вида разрешенного использования, сносят их и меняют разрешенное использование для строительства офисных зданий, складов и т.п. На их пути встает лишь проведение государственной экологической экспертизы, результаты которой, к сожалению, зачастую не соответствуют фактическому состоянию дел в силу ряда социально-экономических причин. Далее требование о проведении публичных слушаний, установленное как обязательное при изменении вида разрешенного использования земельных участков для территорий, на которых не утверждены правила землепользования и застройки, не устанавливает обязательность результатов этих публичных слушаний. На практике также существуют большие проблемы с информированием населения о проведении публичных слушаний, что зачастую ставит вопрос: насколько эти слушания были «публичными».
Установленное п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ правило о том, что «любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования», в отсутствие принятых правил землепользования и застройки не применяется в силу отсутствия результатов зонирования. Таким образом, выбор разрешенного использования будет определяться не собственником земельного участка, а главой местной администрации, что создает «благоприятные» условия для коррупции. Последние изменения, внесенные в ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», добавили в п. 1 ст. 4 новый п. 5, который закрепляет, что «разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства определяется в соответствии с проектом планировки территории, в границах которой расположены такие земельные участки и объекты капитального строительства». Предполагается, что данное положение, до принятия правил землепользования и застройки, сумеет поставить хоть какие-то рамки при изменении разрешенного использования земельного участка.
Иным образом обстоят дела с земельными участками, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется: земельные участки, занятые линейными объектами; земельные участки в границах территорий общего пользования, для которых градостроительные регламенты не предусмотрены; земли лесного фонда; земли особо охраняемых территорий и объектов; сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения и др. [9]. Часть 5 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ устанавливает, что решение об изменении разрешенного использования таких земельных участков принимается в соответствии с другими федеральными законами.
При переводе земельного участка из одной категории в другую обычно встает вопрос об изменении его разрешенного использования. Логично было бы установить, что решение об изменении разрешенного использования принималось бы тем органом, который осуществляет перевод, и это закреплялось бы в акте о переводе. Однако в настоящее время такой порядок не предусмотрен. Следовательно, помимо ходатайства о переводе земельного участка в другую категорию необходимо также обратиться и в орган местного самоуправления для изменения разрешенного использования земельного участка. Следует отметить, что обозначенный выше круг проблем не является исчерпывающим. Законодателю следует серьезно обратить внимание и на несовершенство законодательной базы, и на коллизии, возникающие при реализации соответствующих норм.
Виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются применительно к каждой территориальной зоне. Разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов:
- основные виды разрешенного использования;
- условно разрешенные виды использования;
- вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только как дополнительные к основным и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.
Изменение вида разрешенного использования проводится в соответствии с градостроительным регламентом для данной территориальной зоны при соблюдении требований технических регламентов. Основные виды разрешенного использования земельных участков:
- для индивидуального жилищного строительства;
- для ведения личного подсобного хозяйства;
- для дачного строительства;
- для ведения дачного хозяйства;
- для сельскохозяйственного производства;
- для организации фермерского хозяйства;
- для организации крестьянско-фермерского хозяйства;
- для ведения сельского хозяйства;
- под малоэтажное жилищное строительство;
- для сельскохозяйственного использования;
- для жилищного строительства;
- жилая, коммерческая застройка;
- иное разрешенное использование.
Примеры разрешенных видов функционального использования территории: многоквартирные жилые дома в 4-5 этажей, детские сады, школы, клубные помещения, библиотеки, аптеки, выставочные залы, почта, телефон, телеграф, магазины торговой площадью до 100 м2, предприятия общественного питания, парикмахерские, отделения банков, общежития и т.д.
Примеры неосновных и сопутствующих видов функционального использования территории: встроенные, подземные или полузаглубленные гаражи либо открытые стоянки для временного хранения автотранспорта.
Примеры условно разрешенных видов функционального использования территории: разрешенные жилые дома, не превышающие параметры требований к застройке земельных участков, спортзалы, бассейны, станции скорой медицинской помощи, больницы, административные предприятия, офисы, конторы, сооружения для постоянного и временного хранения транспортных средств, временные сооружения мелкорозничной торговли. Виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются применительно к каждой территориальной зоне.
Вид разрешенного использования земельного участка относится к числу его важнейших характеристик, поскольку совместно с целевым назначением (категорией) земель, на которых земельный участок сформирован, определяет его правовой режим, от которого зависит, как земельный участок предоставляется пользователям, как он может использоваться и в каких пределах им можно распоряжаться [10]. Согласно Земельному кодексу РФ (ст. 7) виды разрешенного использования земель, земельных участков устанавливаются в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. В настоящее время процесс зонирования территорий, т.е. образование территориальных зон законодательно определен только в отношении земель населенных пунктов и регулируется Градостроительным кодексом РФ (гл. IV). В отношении земель других категорий Земельным кодексом предусмотрено (ст. 7), что виды разрешенного использования земельных участков должны определяться в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти. Однако до настоящего времени такой классификатор не утвержден. Применительно к землям населенных пунктов Градостроительным кодексом РФ установлено, что во всех поселениях и городских округах, а также в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге - должен быть разработан, а затем утвержден органами законодательной и представительной власти документ градостроительного зонирования - Правила землепользования и застройки. На основании Правил землепользования и застройки вся территория поселения, города должна быть разбита на территориальные зоны с четко определенными границами и для каждой зоны
установлены так называемые градостроительные регламенты. В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются (ст. 30 Градостроительного кодекса РФ):
- виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;
- предельные минимальные и (или) максимальные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства или реконструкции объектов капитального строительства (отступы от границ участков, площадь застройки, количество парковочных мест, процент озеленения, иные параметры);
- ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Разрешенный вид использования земельного участка определяется в соответствии с зонированием территорий согласно п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ.
Градостроительное зонирование представляет собой разделение территории поселения или населенного пункта на территориальные зоны с установлением их границ и определением для каждой из них градостроительного регламента, в котором указываются виды разрешенного использования земельных участков. Зонирование территории осуществляется в результате градостроительной деятельности на территории муниципального образования. Территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий, территории муниципальных образований и населенных пунктов, а также части указанных территорий и зон являются объектами землеустройства согласно ФЗ «О землеустройстве» № 78-ФЗ от 18 июня 2001 г. [11]. Описание местоположения и (или) установление на местности границ территориальных зон осуществляется проведением землеустройства. Основанием для проведения землеустройства будет решение главы местной администрации о подготовке проекта правил землепользования и застройки, так как правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования. Основой для описания местоположения и установления на местности границ территориальных зон являются материалы геодезических и картографических работ. Результатом землеустройства будет карта градостроительного зонирования, на которой в графической и текстовой формах отображаются местоположения, размеры и границы территориальных зон. На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий и границы территорий объектов культурного наследия.
Согласно ч. 4 ст. 13 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» № 221-ФЗ от 24 июля 2007 г. [12], кадастровые карты представляют собой составленные на единой картографической основе тематические карты, на которых в графической и текстовой форме воспроизводятся кадастровые сведения о гра-
ницах муниципальных образований, о границах населенных пунктов, о территориальных зонах с особыми условиями использования территорий. Составление карты градостроительного зонирования является, по сути, составлением тематической кадастровой карты и работы по проведению землеустройства территориальных зон. Заниматься этим имеет право организация, имеющая лицензию на осуществление геодезической деятельности.
В пределах границ территориальной зоны градостроительным регламентом устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков. На основании установленного градостроительного регламента сведения о видах разрешенного использования земельного участка вносятся в Реестр объектов недвижимости государственного кадастра недвижимости. При изменении категории земельного участка на основании утвержденного генерального плана поселения с установлением или изменением границ населенных пунктов вид разрешенного использования земельного участка не изменяется, так как генеральным планом определяются границы только функциональных, а не территориальных зон. Только для территориальных зон градостроительными регламентами устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков. Определенные в генеральном плане зоны различного функционального назначения и ограничения на использование территорий указанных зон являются основой для разработки правил землепользования и застройки, устанавливающих территориальные зоны и градостроительные регламенты для каждой территориальной зоны. Функциональные зоны - это зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение [13]. На картах (схемах), содержащихся в генеральных планах, отображаются границы функциональных зон с параметрами планируемого развития таких зон. В результате градостроительного зонирования, согласно п. 1 ст. 35 Градостроительного кодекса, могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон. В состав жилых зон могут включаться:
- зоны застройки индивидуальными жилыми домами;
- зоны застройки малоэтажными жилыми домами;
- зоны застройки среднеэтажными жилыми домами;
- зоны застройки многоэтажными жилыми домами;
- зоны жилой застройки иных видов.
В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства. Градостроительными регламентами устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков в пределах границ соответствующей территориальной зоны. Следовательно, для
изменения вида разрешенного использования земельного участка необходимо разработать и утвердить правила землепользования и застройки либо внести изменения в имеющиеся утвержденные правила землепользования и застройки. Одной из целей разработки правил землепользования и застройки является создание условий для возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков.
Каждая категория земли имеет свой вид разрешенного использования. У категории земель сельскохозяйственного назначения есть следующие виды разрешенного использования земли:
- ведение крестьянско-фермерского хозяйства;
- ведение личного подсобного хозяйства;
- дачное строительство;
- садоводство.
Для категории земель населенных пунктов имеются следующие виды разрешенного использования земли:
- индивидуальное жилищное строительство;
- ведение личного подсобного хозяйства.
Если ваш участок имеет статус «для сельскохозяйственного использования», то что-либо построить и узаконить на нем нельзя по действующему законодательству РФ.
Чаще всего на практике встречаются изменения видов разрешенного использования земли: садоводство, дачное строительство, крестьянско-фермерское хозяйство и индивидуальное жилищное строительство.
Рассмотрим разницу между данными видами разрешенного использования:
- в крестьянско-фермерском хозяйстве действуют ограничения, разрешающие не более пяти построек, и застроить можно не более 20% участка;
- в садоводстве разрешено возведение строения с правом регистрации, но без права регистрации проживания в них;
- в дачном строительстве разрешено возведение строения с правом регистрации проживания в них.
Основные этапы перевода сельскохозяйственных земель:
- сбор необходимых документов и последующая их сдача в администрацию района с целью получения предварительного согласия (выписки из решения комиссии по размещению объектов на территории района);
- заказ акта выбора земли в отделе по району Ро-среестра;
- заказ межевого дела в земельном комитете района;
- согласование акта выбора земельного участка в 12-ти районных организациях (Санэпидемстанция, Росприроднадзор, Ростехнадзор, Управление сельского хозяйства и др.);
- подготовка и сдача пакета документов в администрацию района для получения Постановления;
- подготовка и проведение публичных слушаний;
- заказ выписки из Управления Росреестра;
- заключение договора о возмещении потерь
сельскохозяйственного производства, связанных с изменением целевого назначения земельного участка;
- перерегистрация Свидетельства о собственности на землю с изменением целевого назначения в Регистрационной палате.
Градостроительным регламентом устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков в пределах границ соответствующей территориальной зоны. Сведения о видах разрешенного использования земельного участка вносятся в Реестр объектов недвижимости на основании градостроительного регламента или на основании акта органа государственной власти или органа местного самоуправления.
Решения об изменении вида разрешенного использования земельных участков внутри категории (то есть без изменения категории) вправе принимать глава местной администрации поселения (до даты утверждения Правил землепользования и застройки) и представительный орган местного самоуправления при утверждении Правил землепользования и застройки и при внесении в них изменений.
Решения о переводе земель иных категорий в земли населенных пунктов вправе принимать только представительные органы местного самоуправления при утверждении Генерального плана поселения (городского округа) и при внесении изменений в утвержденный Генеральный план.
В соответствии со ст. 7 Земельного кодекса РФ возможно изменение категории земель сельскохозяйственного назначения на земли поселений. Принципиально такое изменение возможно только после того, как будет осуществлено зонирование соответствующей территории. В свою очередь, порядок зонирования установлен гл. 4 Градостроительного кодекса РФ: это и есть принятие правил землепользования и застройки и градостроительных регламентов. Если районное муниципальное образование приняло правила землепользования и застройки, то начинает действовать ст. 37 Градостроительного кодекса РФ: появляется право самостоятельного выбора одного из видов разрешенного использования земельного участка. Эти виды устанавливаются теми же правилами землепользования и застройки.
Для тех районов и поселений, где задача принятия правил землепользования и застройки остается задачей переходного периода, изменение категории происходит через решение муниципалитета после публичных слушаний, то есть по общему правилу в соответствии со ст. 4 ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса». Решение об изменении вида разрешенного использования принимается Главой местной администрации. Обязательным условием принятия такого решения является проведение публичных слушаний.
Изменение вида разрешенного использования земельного участка, предоставленного в аренду, подразумевает, что предметом договора аренды земельного участка является земельный участок со всеми его индивидуальными характеристиками, к которым в том числе относится и вид разрешенного использования.
В соответствии с п. 1 ст. 432 Гражданского кодекса РФ [14], предмет договора является существенным условием договора и не может быть изменен в одностороннем порядке. Таким образом, поскольку изменение вида разрешенного использования земельного участка влечет изменение характеристик предмета договора аренды, являющегося существенным условием указанного договора, изменение вида разрешенного использования арендатором самостоятельно невозможно. В соответствии со ст. 450 Гражданского кодекса РФ в период действия договора его изменение осуществляется по взаимному согласию сторон, если иное не установлено законодательством или соглашением сторон.
Изменение разрешенного использования земли под индивидуальное жилищное строительство в соответствии со ст. 30 и 34 Земельного кодекса РФ о предоставлении земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в общем случае осуществляется на торгах (аукционах, конкурсах), а для целей, не связанных со строительством - по решению органа местного самоуправления. В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 4 ФЗ от 29 декабря 2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», вплоть до принятия в установленном Градостроительным кодексом РФ порядке правил землепользования и застройки, решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации за исключением изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид использования земельных участков, предполагающий жилищное строительство, а также случая, предусмотренного п. 5 ч. 1 ст. 4 ФЗ № 191 -ФЗ, с учетом результатов публичных слушаний. При этом решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой, предусматривающем жилищное строительство, принимается без проведения публичных слушаний при условии, что такой вид разрешенного использования земельного участка не противоречит его целевому назначению [15].
В случае, если в пределах границ соответствующей территориальной зоны приняты документы территориального планирования, согласно ч. 3 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ изменение одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования должно осуществляться в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. При этом вид разрешенного использования земельного участка может быть изменен двумя способами: при переводе земель из одной категории в другую в соответствии с ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» и без перевода земельного участка в другую категорию в соответствии со ст. 37 и 38 Градостроительного кодекса РФ и ст. 4.1. ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Феде-
рации».
В первом случае земельный участок может получить любой вид разрешенного использования при изменении категории земель. Во втором случае вид разрешенного использования земельного участка может быть выбран только из перечисленных в законодательстве видов разрешенного использования для конкретной территории земель. Вид разрешенного использования земельного участка определяется в соответствии с зонированием территорий.
В настоящее время по этому вопросу применяются правила Градостроительного кодекса РФ, ст.ст. 37 и 39. Изменение разрешенного использования земельного участка осуществляется в соответствии со схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, городских округов и населенных пунктов, градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.
Сегодня мало кто просчитывает все издержки, связанные с изменением категории земель или разрешенным использованием земель сельскохозяйственного назначения. Государство декларирует охрану земель сельскохозяйственного назначения как важнейшего ресурса приоритетным направлением своей аграрной политики [16]. Неудивительно, что государственные органы и органы местного самоуправления всерьез обеспокоились вопросом сохранения сельскохозяйственных земель.
Проанализировав кадастровую стоимость земельных участков, предназначенных для размещения домов индивидуальной жилой застройки, и земель сельскохозяйственного назначения, администрации пос. Листвянки Иркутского района Иркутской области отметила, что сейчас земли сельскохозяйственного назначения стоят значительно меньше, чем земли под строительство коттеджей (под индивидуальное жилищное строительство. Так, кадастровая стоимость земель под индивидуальное жилищное строительство в пос. Листвянка определена в 510,38 руб.; в пос. Никола - в 424,76 руб.; в пос. Ангарские хутора - в 426,10 руб.; в пос. Молодежный - в 387,39 руб. за 1 квадратный метр. При этом стоимость земель сельскохозяйственного назначения определена в 1,81 руб. за 1 квадратный метр (Постановление Правительства Иркутской области от 27 февраля 2010 г. № 23) [17]. Понятно, что в условиях нашего климата собственнику таких земель выгоднее изменить их целевое назначение и с выгодой продать под строительство коттеджей или дач, чем попытаться что-то на них вырастить. Однако это не так просто: не каждый сельхозпроизводитель, балансирующий на грани банкротства, в состоянии оплатить все издержки. И поэтому многие бывшие колхозники (пайщики) расстаются со своими сельхо-зугодиями, передавая их новым собственникам «под фермерское хозяйство» без изменения целевого назначения.
Многим собственникам, покупающим землю у бывших колхозников - пайщиков - под строительство, необходимо изменить целевое назначение земель. На пути желающих изменить вид разрешенного исполь-
зования своего земельного участка под индивидуальное жилищное или дачное строительство возникают правовые препятствия. Хотя, согласно п. 7 ст. 27 Земельного кодекса РФ, возможность предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для индивидуального жилищного строительства предусмотрена, менять придется не только сам вид разрешенного использования, но и категорию земельного участка. Ранее порядок перевода земель из одной категории в другую был законодательно не урегулирован, что давало возможность чиновникам разными способами затянуть процедуру перевода, сделав ее практически невозможной. Для упорядочения процедуры изменения целевого назначения земельного участка 21 декабря 2004 г. был принят вышеназванный ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Закон требует положительного заключения уполномоченных органов и соответствия запрашиваемого целевого назначения утвержденным документом территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.
Практика показывает, что при всей внешней простоте и ясности процедуры изменить категорию обычному собственнику далеко не просто. Это связано с невозможностью борьбы с произволом чиновников, с незащищенностью прав собственников со стороны государства и прежде всего от самих государственных работников [18].
Переоформление прав на земельные участки граждан - членов садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан - осуществляется в соответствии со ст. 28 ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» [19] с учетом положений ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» [20] и в порядке, предусмотренном ст. 36 Земельного кодекса РФ [21].
Совершенно другая ситуация складывается, если собственник собирается изменить вид разрешенного использования под дачное строительство. В данном случае нет необходимости менять категорию земельного участка, а меняется лишь вид использования внутри категории, так как в данном случае законодатель предполагает иное использование земельного участка. Согласно ст. 81 Земельного кодекса РФ, земли сельскохозяйственного назначения могут предоставляться гражданам для дачного строительства. Дачный земельный участок предоставляется для отдыха, а не для постоянного проживания, поэтому нет необходимости переводить участок в земли поселений. Законодательством не урегулированы ни порядок изменения вида разрешенного использования, ни возможные основания для его изменения. Согласно п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ, любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и согласований. То есть доступные виды разрешенного использования опре-
деляются при зонировании территорий, когда устанавливаются обязательные требования к использованию земельных участков. Документы зонирования территорий утверждаются нормативными правовыми актами местного самоуправления (так называемыми правилами землепользования и застройки).
Градостроительный кодекс РФ определяет разрешенное использование под строительство коттеджей как использование земельного участка в соответствии с обязательными требованиями и ограничениями к состоянию земельного участка, установленными на основании градостроительной документации, сервитутов, других ограничений в соответствии с федеральным законодательством и нормативными правовыми актами. Таким образом, на перечень допустимых видов разрешенного использования влияют правила землепользования и застройки, специальные ограничения и обременения, иные правовые акты.
Если зонирование территории не проведено, то для изменения вида использования под дачное строительство следует обратиться с мотивированным заявлением об изменении вида разрешенного использования в администрацию. Она принимает решение либо об отказе в изменении, либо об изменении. Решение оформляется постановлением главы администрации и может быть обжаловано в суде. Актами местного самоуправления может быть предусмотрено, что при рассмотрении вопроса об изменении вида разрешенного использования может быть проведена экологическая экспертиза, целью которой будет установление последствий изменения разрешенного использования: негативное влияние на окружающую среду.
Собственник земельного участка вправе изменить вид разрешенного использования земельного участка «для сельскохозяйственного производства» на вид «для дачного строительства». Министерством экономического развития РФ в письме от 8 июня 2010 г. № Д23-2068 даны разъяснения по вопросу о порядке изменения вида разрешенного использования земельного участка сельскохозяйственного назначения. В письме поясняется: «По общему правилу разрешенное использование земельных участков определяется градостроительным регламентом, содержащимся в правилах землепользования и застройки» (п. 9 ст. 1, ч. 2 и 6 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ). Вместе с тем градостроительные регламенты, определяющие разрешенное использование земельных участков, не устанавливаются для отдельных категорий земель, в том числе для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (ч. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ).
Специфика земли как основы жизнедеятельности людей, средства производства, важнейшей составной части природы определяет особенности оборота земельных участков. Согласно п. 6 ст. 1 Земельного кодекса РФ, одним из принципов земельного законодательства является приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий. Порядок изменения целевого назначения таких земель не может быть установлен или откорректирован
не только законодательством субъектов Российской Федерации, но и подзаконными нормативными актами Российской Федерации. В силу ч. 1 ст. 100 Земельного кодекса РФ к особо ценным землям относятся земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие научную, историко-культурную ценность. Особо охраняемые природные территории являются федеральной собственностью, а потому органы местного самоуправления не обладают полномочием по распоряжению данными земельными участками. Согласно ст. 77 Земельного кодекса РФ, землями сельскохозяйственного назначения признаются земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе указанных земель, помимо прочих, выделяются сельскохозяйственные угодья.
При рассмотрении судом гражданских дел, связанных с соблюдением порядка изменения целевого использования земель сельскохозяйственного назначения, «ключевую роль играет вопрос о пригодности земли к сельскохозяйственному производству. Он должен быть самым надлежащим образом исследован. В связи с тем, что в данном случае без специальных познаний не обойтись, необходимо назначение экспертизы» [22].
В силу ч. 1 ст. 79 Земельного кодекса РФ сельскохозяйственные угодья, пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. В частности, перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, кадастровая стоимость которых на 50 и более процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, указанных в п. 4 ст. 79 Земельного кодекса РФ, в другую категорию не допускается.
Во всем мире установлены ограничения на оборот сельскохозяйственных земель, которые применяются в различных странах в той или иной комбинации. Одним из таких ограничений, как отмечают Н.И. Калинин, А.А. Удачин, является запрет на изменение целевого назначения угодий без согласования с органами власти [23]. К сожалению, законодательством РФ не урегулирован вопрос о порядке изменения целевого назначения и разрешенного использования сельскохозяйственных угодий, не относящихся к особо ценным землям.
Поэтому подобные изменения должны происходить по общим правилам, установленным для изменения категории земель сельскохозяйственного
назначения. Данный вывод подтверждается и примером из судебной практики, предусматривающим аналогию между изменением категории и изменением целевого назначения земель. К сожалению, федеральный законодатель не спешит принять нормативные акты в сфере правового регулирования изменения целевого назначения и разрешенного использования земельных участков в составе сельскохозяйственных угодий. Между тем, данные объекты являются важнейшими элементами экологической системы и подлежат соответствующей охране. Поэтому на изменение целевого назначения и разрешенного использования таких участков, помимо применения по аналогии порядка перевода земель в иную категорию, должны быть в обязательном порядке распространены также требования ФЗ «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ [24]. Фактически сложившийся характер землепользования, возможность дальнейшей рекультивации (восстановления) сельскохозяйственных угодий должны быть отражены в экспертном заключении.
Специалисты давно выяснили на практике, что наиболее часто встречаются две категории земельных споров в свете изменения разрешенного использования земельных участков в суде: это дела землевладельцев, которые оспаривают установленный вид землепользования, и тех, кто оспаривает ненормативные акты, ограничивающие или изменяющие существующий вид разрешенного использования. Каждый из этих видов имеет свои особенности и требуют для решения определенной законодательной базы.
Заключительный шаг процедуры установления разрешенного вида землепользования - это внесение изменений в Единый государственный реестр прав (ЕГРП) в территориальном отделе Федеральной регистрационной службы. Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую или изменение вида разрешенного использования считается состоявшимся с момента внесения изменений о таком переводе в записи ЕГРП на недвижимое имущество и сделок с ним. Эта запись является единственным доказательством существования зарегистрированного права.
В заключение отмечаем, что процесс изменения вида разрешенного использования земельных участков трудоемкий и сложный, требует не только наличия правовой базы, но и умения общаться с участниками публичных слушаний, с представителями органов власти местного самоуправления. Процедура изменения разрешенного использования земельных участков сложна. Землепользователь, знающий свои права и имеющий экономический интерес, имеет возможность изменить существующий неправильно установленный вид разрешенного использования земельного участка.
Статья поступила 27.05.2014 г.
Библиографический список
1. Анисимов А.П. Разрешенное использование земельных участков: учеб. пособие. М.: Элиста, 2004. 22 с.
2. Земельный кодекс Российской Федерации (в редакции от 28.12.2013 г.).
3. Градостроительный кодекс Российской Федерации (в ре-
дакции от 05.05.2014 г.).
4. О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую: федер. закон № 172-ФЗ (в редакции от 07.06.2013 г.).
5. Буров В.А. Некоторые вопросы применения и совершен-
ствования законодательства об изменении целевого назначения земельных участков // Законодательство и экономика. 2009. № 8. С. 24-28.
6. Ерофеев Б.В., Альбикова И.В. Земельное право России: учебник. М.: Юрайт, 2012. 276 с.
7. О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации: федер. закон № 191-ФЗ от 29.12.2004 г. (в редакции от 28.12.2013 г.).
8. О внесении изменений в статью 3 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» и отдельные законодательные акты РФ: федер. закон № 351 -ФЗ от 27 декабря 2009 г.
9. Боголюбов С.А. Земельное право: учебник. 3 изд., пере-раб. и доп. М.: Проспект, 2011. 204 с.
10. Ерофеев Б.В. Земельное право России: учебник / под ред. И.В. Альбикова. М.: Юрайт, 2012. 504 с.
11.О землеустройстве: федер. закон № 78-ФЗ от 18.06.2001 г. (в редакции от 12.07.2011 г.).
12. О государственном кадастре недвижимости: федер. закон № 221 -ФЗ от 24.07.2007 г. (в редакции от 23.07.2013 г.).
13. Жарикова Ю.Г., Галиновская Е.А., Боголюбов С.А. Земельное право: учебник / под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2011. 307 с.
14. Гражданский кодекс Российской Федерации (в редакции от 05.05.2014 г.).
15. Крассов О.И. Юридическое понятие «земельный участок» // правовой центр «Правый берег» [Электронный ресурс]. URL: http://www.center-bereg.ru/i1986.html
16. Антонов В.П., Лойко П.Ф. Оценка земельных ресурсов: учебно-справ. пособие. М.: Изд-во Ин-та оценки природных ресурсов, 1999. 174 с.
17. Постановление Правительства Иркутской области от 27 февраля 2010 г. № 23-пп // Гарант: информационно-правовой портал [Электронный ресурс]. URL:
http://www.garant.ru/hotlaw/irkutsk/235030
18. Евсегнеева Е.Н. Изменение вида разрешенного использования земельных участков // Централизация и децентрализация правового регулирования: мат-лы конф. аспирантов, соискателей и молодых ученых. М.: Юриспруденция. 2009. 79 с.
19. О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан: федер. закон от 15.04.1998 г. № 66-ФЗ // Гарант: информационно-правовой портал [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/12111288
20. О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества: федер. закон от 30.06.2006 г. № 93-ФЗ // Российская газета. 2006. 07 июля. Федеральный выпуск № 4112 [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2006/07/07/№edvizhimost-prava-dok.html
21. Григоров В.Т. Конституционные основы и современные проблемы правового регулирования земельных отношений в России // Вестник Иркутского государственного технического университета. 2013. № 3. С. 168-173.
22. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 марта 2008 г. по делу № 3367/08 // Судебная система Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://sudbiblioteka.ru/as/text2/vasud_big_28875.htm
23. Калинин Н.И., Удачин А.А. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». М.: Международная академия оценки и консалтинга, 2004.
24. Об экологической экспертизе: федер. закон № 174-Ф от 23 ноября 1995 г. (в редакции от 28.12.2013 г.) // Гарант: информационно-правовой портал [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/10108595
УДК 622.243.43
ИЗМЕНЕНИЕ СВОЙСТВ МЕРЗЛОГО ГРУНТА ПРИ ВОЗДЕЙСТВИИ НА НЕГО ИНТЕНСИВНЫХ КОЛЕБАНИЙ
© В.Г. Дружинин1, Ю.И. Чеботарев2
Иркутский государственный технический университет, 664074, Россия, г. Иркутск, ул. Лермонтова, 83.
Рассмотрен вопрос об изменении свойств мерзлого грунта при циклическом нагружении. Получено выражение разрушающего напряжения, которое учитывает физико-механические свойства и параметры циклического нагру-жения.
Ил. 2. Библиогр. 2 назв.
Ключевые слова: циклическое нагружение; пластически деформированный слой; микротрещинообразование; свойства мерзлого грунта.
CHANGING FROZEN SOIL PROPERTIES WHEN EXPOSED TO INTENSE OSCILLATIONS V.G. Druzhinin, Yu.I. Chebotarev
Irkutsk State Technical University, 83 Lermontov St., Irkutsk, 664074, Russia.
The article treats the question of changing frozen soil properties under cyclic loading. The authors obtained the expression of braking stress, which considers the physical and mechanical properties and the parameters of cyclic loading. 2 figures. 2 sources.
1Дружинин Виктор Геннадьевич, магистрант, тел.: 656536, e-mail: dvgg@list.ru Druzhinin Victor, Master's Degree student, tel.: 656536, e-mail: dvgg@list.ru
2Чеботарев Юрий Иванович, кандидат технических наук, доцент кафедры строительных машин и гидравлических систем, тел.: 721001.
Chebotarev Yuri, Candidate of technical sciences, Associate Professor of the Department of Construction Machinery and Hydraulic Systems, tel.: 721001.
