CC BY
1648
Научная дискуссия*
Правовое государство: проблемы формирования и развития
Ю.А. Тихомиров
1. В поисках идеи. Что представляет собой правовое государство?
Идея правового государства зародилась давно, но свое более отчетливое выражение получила в трудах Руссо в его теории общественного договора, в воззрениях французских политических деятелей и их новой концепции прав человека и гражданина и особенно — в работах немецких ученых. Характерный для Германии первой трети и середины XIX в. юридический позитивизм с его «юри-дизацией» государства на основе правовых норм нашел отчетливое выражение в трудах фон Моля, Велькера и других. Дальнейшее развитие идея получила на рубеже Х1Х-ХХ вв. в книге Георга Еллинека «Общее учение о государстве», в которой государство рассматривается как правовое понятие, как учреждение, как корпорация, как правоотношение. Вопрос об основе государства есть вопрос об основе права — вот главный вывод1.
В России интерес к правовой тематике исторически был не столь ярко выражен. Самодержавие и слабость представительных и законодательных институтов сдерживали развитие правовых начал в обществе. И все же в трудах Н.М. Корку-нова, С.А. Муромцева, Л.И. Петражицкого, Е.Н. Трубецкого детально разработаны многие правовые вопросы власти и иерархии правовых актов2. Б.Н. Чичерин рассматривал государство как союз народа, а закон связывает народ в единое целое. Однако реальность была другая, и Б.А. Кистяковский опубликовал в 1912 г. в журнале «Вехи» статью «В защиту права (интеллигенция и правосознание)», в которой с огорчением отмечал не только слабость внешних правовых форм, но и отсутствие правовых гарантий свободы и развитого правосознания.
В условиях Союза ССР формируется понятие законности как требование неукоснительного соблюдения правовых актов. Право рассматривается в качес-
* В рубрику вошли материалы ежемесячного семинара «Проблемы государственного управления в России», проходящего по инициативе Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования, а также статьи, позволяющие наиболее полно раскрыть тему.
1 Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб.: Санкт-Петербургский юридический центр «Пресс», 2004.
2 История русской правовой мысли / под. ред. С.А. Пяткиной. М.: Остожье, 1998.
тве орудия государственной власти в решении ее задач, хотя отдельные правовые элементы разрабатывались весьма активно (право жалобы и др.). В системе юридического образования и научных исследованиях государство и право как социальные явления рассматривались в тесной связи друг с другом3.
С распадом СССР идея правового государства становится официальной и весьма популярной. Появляются статьи, книги, учебники, в которых акцент делается на «правовом самоограничении» государства. Но все же сугубо институциональный подход к анализу государства сохраняется4, и крупных исследований о правовом государстве в нашей стране, по сути дела, нет. Важно подчеркнуть: идея и концепция правового государства имели не только сугубо доктринальный характер, поскольку получали то или иное официальное признание.
Так, почти во всех конституциях постсоветских государств и стран Восточной Европы закрепляются характеристики правового государства и его элементов. Примечательно положение Конституции Чешской Республики в ст. 2: государственная власть может осуществляться только в случаях, пределах и порядке, установленных законом. Каждый гражданин может делать то, что не запрещено законом, и никто не может быть принужден делать то, к чему закон не обязывает.
Но понять эти характеристики можно лишь на основе современной трактовки природы государства. Это публичная организация общества для управления его общими делами на основе права. Такое определение конкретизируется в конституциях государств с помощью характеристик их конституционных признаков. К сожалению, до сих пор в трактовке государства преобладает элементный подход, что приводит к преувеличенной оценке роли одного элемента — публичной власти и недооценке других элементов и, естественно, к утрате их системных связей. Государство как сложнейшая социальная система состоит из нескольких элементов. Это народ, нация, граждане; публичная (государственная) власть; территория и ее границы; государственные ресурсы (налоги, бюджет, собственность); механизм правового регулирования; официальное представительство в мировом сообществе. Каждый элемент представляет собой своего рода подсистему со своими составными частями. Связи же между элементами — устойчивые и подвижные, и забвение этого чревато государственными ошибками, особенно когда накапливаются изменения и меняются построение и компетенция государственных институтов, политические курсы и режимы, проводятся реформы.
Что же такое правовое государство: форма государства? функция? Нет, думается, что конституционные характеристики государства как демократического, правового и социального означают установление целевых режимов деятельности как устойчивой нормативной ориентации. Признание принципов права, создание и реализация правовых норм, охрана прав и законных интересов участников правоотношений — таковы характеристики режима правового государства и его своеобразного обязательства перед обществом и мировым сообществом.
Как отмечалось, распад Союза ССР привел к признанию доктрины правового государства в теоретико-идеологическом плане и в конституционном аспекте. Конституционная характеристика Российского государства как правового
3 См., например, Социалистическое государство. М.: Юридическая литература, 1972.
4 Чиркин В.Е. Государствоведение. М.: Юристъ, 1999.
означает признание и раскрытие одного из его признаков. Причем эпитет «правовое» наряду с характеристиками государства как демократического, социального и федеративного означает не проявление каких-либо отдельных свойств, а скорее проявление сущности и природы государства. Народ как источник власти организован в государственную общность на началах демократии, федерализма и права. Правовое начало отражает и опосредует демократические институты в государстве и обществе и федеративное устройство государства. Право фиксирует, признает, обеспечивает и охраняет устои государства и общества.
Известные юристы считают весьма значительным правовой потенциал Конституции5, которая, следуя общей и собственной логике исторического развития, закрепила в концентрированном виде концепцию и институты правового государства. Во-первых, это один из признаков России как государства. Во-вторых, человек, его права и свободы признаны высшей ценностью и являются непосредственно действующими. В-третьих, закреплено верховенство Конституции и закона. В-четвертых, установлен принцип соответствия национальных норм общепризнанным международным принципам и правилам. В-пятых, учреждены государственные институты для обеспечения законности и охраны прав и законных интересов граждан и юридических лиц.
Каким же образом можно охарактеризовать правовое государство как модель государственной организации общества?
Во-первых, путем признания роли Конституции как правового акта наивысшей юридической силы в государстве, как публичного документа, одобренного народом и отражающего его интересы и волю. Конституция служит, с одной стороны, юридическим фундаментом внутренней жизни «государственного здания» и легальной основой его открытости мировому сообществу, с другой. Современные конституции аккумулируют ценности национально-государственного развития и ценности, признанные мировым сообществом.
Во-вторых, правовому государству присуще признание верховенства закона в двояком смысле. Закон служит регулятором основных сторон государственной и общественной жизни, статуса гражданина и человека. Вместе с тем именно закон выступает первичной основой организации и функционирования всех государственных институтов. Таков императив.
В-третьих, правовое государство признает приоритет прав и законных интересов человека и гражданина и считает их непосредственно действующими. А это означает первичность конституционных прав и свобод и «производность» от них иных прав граждан в экономической, социальной, политической и других сферах. Ориентация государственных институтов на обеспечение и охрану прав и свобод граждан должна служить целевой и функциональной характеристикам деятельности всех органов, организаций и учреждений.
В-четвертых, с правовым государством связано такое устройство власти, которое призвано гарантировать справедливые решения и действия и одновременно права граждан. Исторически этой цели отвечает известная доктрина разделения властей, которая получила в последние годы признание и в нашей стране. По нашему мнению, более современной и полной трактовкой является
5 Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI в. М.: Норма, 2008.
положение «управление государственными делами на основе права». Оно позволяет полнее отразить многообразные институты, органы и их строго правовую компетенцию для выполнения общих функций государства.
В-пятых, правовое государство характеризуется правильным сочетанием норм национального и международного права. Оно обеспечивает свой суверенитет и признает в определенных пределах приоритет международно-правовых принципов и норм. А это открывает легальный путь для активного участия России в делах международных организаций и межгосударственных объединений, развивая сотрудничество со многими странами. Договорные, модельные и иные нормы дают возможность регулировать «правовое пространство» в сферах, представляющих интерес для некоторых или многих стран.
В-шестых, глубокое проникновение идей правового государства в жизнь человека, общества и государства означает признание и использование соответствующих принципов. Речь идет о согласовании публичных и частных интересов, правовых границах деятельности, об ответственности за принятые решения и действия, открытости действий и доступности правовых актов. Соизмерение с ними служит мерилом правомерности и справедливости целей, поступков и деятельности.
Разумеется, названные признаки правового государства отражают как его концепцию, так и нормативную модель. В реальной жизни России, равно как и других государств, допускаются нарушения конституционных и иных правовых норм, коррупционные проявления, что сопровождается «теневым» правом и заметными отклонениями от нормативно-ценностных ориентиров, разрыв между словесным и письменным признанием и реальными делами. Мера отклонений не должна ломать концепции и модели.
Как видно, характеристика России как правового государства имеет не только конституционный, но и содержательно-целевой смысл. Оно призвано оптимизировать виды деятельности в обществе и условия жизни. Но пока не все элементы правового государства развиты в равной мере, «нагромождение» актов не сопровождается другими процессами. Практика отстает от правовых моделей, и пока институты, чиновники и все граждане не освоят их в полной мере, государство не сможет быть признано правовым и фактически адекватным его принципам. Путь к этому сложен и продолжителен.
2. Обеспечение прав и свобод человека — обязанность государства
Вокруг оси «государство - гражданин» всегда вращались все национальные и мировые явления и процессы и порождаемые ими проблемы. Именно соотношение этих отношений выступало и ныне является мерилом демократизма или тоталитаризма. А право чаще всего рассматривалось как некое дополнительное средство для обеспечения функций государства и защиты интересов людей.
Ситуация коренным образом изменилось после Второй мировой войны, когда народы и нации, государства и их объединения осознали, что главный источник войн и насилий — игнорирование и нарушение прав и законных интересов граждан и любого человека. Признание человека высшей ценностью, а его прав и свобод — приоритетной стало целью мирового сообщества и на-
циональных государств. Два регулятивных и охранительных потока стали сливаться в общем русле.
Правовое государство в этом плане формируется под мощным влиянием международных принципов и норм. Не давая характеристику всему массиву международно-правовых актов, отметим лишь те, которые имеют прямое отношение к правам и свободам человека. Универсальное общемировое значение имеют Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. В 1966 г. были приняты Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Международный пакт о гражданских и политических правах. Региональные и специализированные объединения государств существенно расширили спектр признания и обеспечения прав и свобод человека. Отметим в этой связи Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Европейскую социальную хартию, Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств Совета Европы и др. И в Содружестве Независимых Государств, и в Евразийском экономическом сообществе действуют важные документы о правах и свободах человека. Российская Федерация реализует международно-правовые обязательства.
Характерно усиление внимания к этой проблеме с 70-х гг. XX в., когда в процессе демократизации были усилены институты борьбы с нарушениями законности, обжалования незаконных действий должностных лиц и т. п. С принятием Конституции РФ 1993 г. обеспечение прав и свобод человека, гражданский мир и согласие были признаны приоритетными для России как правового государства. Таков смысл преамбулы и ст. 2, а также гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина». Лейтмотив конституционных норм — признание человека и его прав и свобод высшей ценностью. Установлено: признание, соблюдение и защита прав и свобод человека — обязанность государства, они являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность всех государственных органов и обеспечиваются правосудием. Таков основной конституционный императив.
Пониманию этого императива и характеристике гарантий прав и свобод человека посвящены в последние годы много книг6, брошюр и статей, проведены сотни конференций и семинаров. И это избавляет нас от необходимости подробно рассматривать проблему. В рамках темы более уместно выделить три аспекта. Во-первых, закрепление системы политических, социально-экономических и личных прав граждан в законодательстве. Во-вторых, обязанности государственных органов и служащих в сфере обеспечения и охраны прав граждан. В-третьих, поведенческие аспекты проблемы.
Следует подчеркнуть: правовое государство призвано заботиться не только о правах и свободах в их сугубо индивидуалистическом аспекте. Ж.Д. Бусур-манов в названной книге правильно отметил значение коллективных прав — права на национальное самоопределение, обеспечение прав представителей всех наций. Добавим к сказанному обеспечение права каждого на благоприят-
6 См., например: Малько А.В. Субочев В.В., Шериев А.М. Права, свободы и законные интересы: проблемы юридического обеспечения. М.: Инфра-М. Норма, 2010; Права человека, законодательство и судебная практика: Сб. научных трудов РАН ИНИОН / Отв. ред. Алферова Е.В., Конюхова И.А. М., 2009; Бусурманов Ж.Д. Евразийская концепция прав человека. Астана, 2010.
ную экологическую среду и т. п. Ведь для менталитета и образа жизни русского и других народов характерна органическая коллективность и та «соборность», которая позволяет человеку реализовать свои качества и потребности внутри разных социальных общностей.
Надо признать: перемены в сознании и поведении граждан России происходят очень медленно. Одна из причин — традиционно-историческое неприятие государства и власти как зла, поскольку «власть не право, а бремя, тягота, юридические гарантии не нужны, ибо они увлекли бы народ в атмосферу властвования и политики. Народу нужна лишь свобода духа, свобода думы, совести, слова». Мягко комментируя эти положения славянофилов и анархизм Бакунина, Н.А. Бердяев в 40-х гг. ХХ в. также делает акцент на нравственности, для которой не нужны внешние воздействия7. Надо, чтобы закон был справедлив ко всем в равной мере, и это должно быть реально обеспечено в обществе.
В последние годы пытались доказать, что марксистская теория в целом — это философия массы, народа. Теперь акцент делается только на личности. Сформировалась позиция, которая при ее сохранении и дальше будет представлять нашу жизнь в одностороннем виде. И в обыденном сознании, и на уровне высокой абстракции утвердилось представление о том, что концепция индивидуализма и либерализма наиболее целесообразная. Но каковы результаты? Патриарх Алексий II и Патриарх Кирилл не раз отмечали, что идеология либерализма устарела, что рыночная экономика ведет, говоря современным языком, к деструкции поведения, экономического и социального. И ничего конструктивного наука взамен не предложила. Государство в законодательстве теряет национальный аспект. А мы все спорим: нужен ли федеральный закон о национальной политике? Мне кажется, что институты гражданского общества в сфере национальных отношений капитулировали. Причем главный удар по национальному сознанию наносят СМИ и телевидение прежде всего.
Еще один аспект проблемы — усиление обязанности государства в сфере обеспечения прав и свобод человека. С юридической точки зрения следует отметить ряд новых законов об обращениях граждан, о доступе к информации, деятельности государственных и муниципальных органов, о выборах, государственной и муниципальной службе и др. Широкое распространение получают административные регламенты федеральных и региональных органов исполнительной власти о порядке осуществления функций и оказания услуг с пошаговой детализацией деятельности чиновников. Все шире действуют многофункциональные центры по принципу «одного окна». Нормы хорошие, но их реализация пока не может удовлетворить никого. Стереотипы очень живучи, и до сих пор устойчив императив известного русского правоведа Н.М. Коркуно-ва «Власть есть сила, обусловленная... сознанием зависимости подвластного». Поведенческий аспект в механизме реализации правовых актов выражается весьма неоднозначно. Гражданин и социальные общности выступают и субъектами, и участниками правотворчества и правоприменения. Это позволяет выделять в критериях оценки реализации актов стабильный и подвижной уровень правосознания и правовой культуры, с одной стороны, уровни и виды поведенческих действий (бездействия), с другой. С 60-70-х гг. ХХ в. в нашей стра-
7 Бердяев Н. Русская идея. СПб.: Издат. дом «Азбука классики», 2008. С. 181-189.
не под влиянием западной социологии стал усиливаться интерес к собственно поведенческой теории и практике. Начинает развиваться социология права. В поле зрения ученых-юристов стали попадать сначала вопросы социологии и механизма действия права8, затем правомерного поведения людей9. Правовая информация, знание права, мотивы и установки, действия и социальный контроль воспринимались как звенья одной «юридико-психологической» цепочки. Но в начале 1990-х гг. внимание к социологии права исчезает под напором стремительно растущих «нормативно-правовых массивов», и лишь некоторые ученые возрождают интерес к этой проблематике и, пожалуй, в большей степени — к тематике правового нигилизма и отчуждения от права.
Для понимания и формирования новых отношений между гражданином и властью важно обоснованно определить типологию правовых статусов граждан. В ее основе лежат публичные и частные интересы, выражаемые сторонами этих отношений, и социальные роли, которые они играют. Исходным является конституционный статус гражданина как базовый, основной для всех видовых статусов. Его содержание составляет признание приоритета прав и свобод человека и гражданина, единство прав и обязанностей, систему государственных и общественных гарантий (гл. 2 Конституции РФ).
Сейчас можно вести речь о видовых статусах избирателя (законы о выборах), государственного служащего (законы о государственной службе), судьи (законы о статусе судей), депутата (законы о законодательных органах и статусе выборных представителей), пациента (законы о здравоохранении), учащегося (законы об образовании), потребителя, клиента (Гражданский кодекс), работника (Трудовой кодекс). Нет надобности перечислять статусы, ибо их у каждого из нас очень много. Вопрос заключается в том, насколько качественно и полно установлены статусы и определены «видовые» права и обязанности граждан и работников публичных органов и организаций и, конечно, их взаимоотношения. Переплетение статусов побуждает некоторым из них отдавать предпочтение, а другие оставлять без внимания. Вряд ли это хорошо.
Действуя в рамках статусов, гражданин играет разные роли. Используя ролевой критерий, можно оценить интересы, установки, образы, мотивы и действия людей. Одни роли могут быть нормативно предписанными, заданными и строго легальными. Другие, неформальные, роли допускаются статусом и ему не противоречат. Третьи роли — противоправные, негативные, означающие нарушения законности. Когда защищенный интерес уступает место противоправному эгоцентрическому интересу, появляются пассивность избирателей, плохая работа госслужащих, пренебрежение экологическими обязанностями, недооценка гуманитарной ориентации, нарушение прав граждан на получение публичных услуг.
Социологические исследования свидетельствуют об устойчивой тенденции пассивного отношения граждан к праву, несмотря на резкое увеличение количества законов и введение новых постулатов. Так, в 1991 г. на вопрос «Можно ли обойти закон в обмен на деньги и дефицитные товары?» даны 73% положитель-
8 Оксамитний В.В. Правомерное поведение личности. Киев: Наукова Думка, 1985.
9 Лапаева В.В. Социология права. Курс лекций. М., 2005; Ценности и образы права. М., 2007. № 4.
ных ответов, в 2009 г. на тот же вопрос положительно ответили 78%10. Примерно половина населения оценивает свои знания законов не выше, чем на три балла11. А вот данные о допустимости для населения некоторых асоциальных явлений: «взять то, что плохо лежит» готовы 37% (молодежь), 34,5% (среднее поколение), 29,9% (старшее поколение), уклониться от налогов — соответственно 48,1; 45,2 и 24,6%, получить взятку — 32,9; 38,3 и 25,4%12.
Досадно, что властные органы и служащие мало содействуют изменению ситуации и по-прежнему допускают ограничения прав граждан, нарушают их законные интересы13. Общество с растущей нетерпимостью относится к этим явлениям, и поэтому механизм ответственности бюрократов и коррупционеров должен реально действовать. В России присущее правовому государству признание человека высшей ценностью получает добротную организационнонормативную основу. Но ей не соответствует низкий уровень правосознания и правовой культуры граждан и чиновников, их поведение. Преодоление этого противоречия потребует громадных усилий.
3. Приоритет закона: сферы регулирования
В последние десятилетия в нашей стране преодолевался устаревший стереотип регулирования экономической, социальной и иных сфер с помощью подзаконных актов. И когда с конца 1980-х гг. был взят курс на масштабное законодательное регулирование, многих обуял восторг. Депутаты, бизнесмены, научные работники, служащие — словом, представители всех слоев общества стали «законотворцами», и посыпались законодательные предложения. Наспех принимались законы в условиях проведения экономической, земельной, федеративной и других реформ. Всего на 19 апреля 2011 г. принято 4 153 федеральных закона по состоянию. И лишь постепенно опорными стали Гражданский, Земельный, Трудовой, Уголовный, Бюджетный, Налоговый и другие кодексы. Сложилась система законодательства, в которой есть базовые, комплексные и процессуально-обеспечивающие отрасли. Особый размах приобрело разграничение законодательной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Подчас противоречивые позиции сторон находили нелегкие пути сближения, что потребовало в последние годы принятия ряда решений об изменении границ регулирования. Стабильности нет и сейчас, и «рокировки» продолжаются.
Законодательство применяется и развивается, и в связи с изменениями «Стратегии-2020» предстоит более точно определить перспективы и этапы законодательных новелл. Предстоит решить ряд крупных правовых задач в реальном секторе экономики, прежде всего в промышленности и сфере инновации. Требует упорядочения блок законов о государственных и общественных институтах, где продолжение административной, муниципальной и других реформ
10 Социология власти. 2010. № 4. С. 39.
11 Там же. С. 44, 45.
12 Там же. С. 98, 99.
13 См. Феномен «синдрома бесправия» в современном правовом государстве. Сб. научных трудов. Вып. 17. Изд-во Воронежского госуниверситета, 2004.
явно затянулось. И, наконец, следует принять Федеральный закон «О нормативных правовых актах», проект которого обсуждается более 20 лет.
Пока не удается правильно определять меру законодательного регулирования, поэтому оправданно устанавливать: а) меру достаточности регулирования, которая обеспечивает целевые результаты; б) избыточную меру, когда вносится множество поправок в закон, допускается его дробление и резкое увеличение объема (например, КоАП); в) меру пробельности, когда есть общественная потребность в подготовке и принятии закона ввиду явной неурегулированности процессов (например, отсутствует ФЗ о нормативных правовых актах, о федеральных органах исполнительной власти); г) меру комплексного регулирования с учетом неправовых регуляторов (обычаи, традиции, мораль); д) меру ошибочности положений закона, требующую либо его корректировки, либо отмены.
Целесообразно учитывать корреляции двоякого рода — внутри правовой системы и между внешней средой и правовой системой. Имеются в виду взаимовлияния разной направленности и периодичности, которые отражают динамизм элементов правовой сферы.
В первом случае речь идет: а) об изменчивом уровне правосознания и правовой культуры (в обществе, в различных слоях общества и т. п.); б) о подвижности типов правового и неправового поведения; в) о динамике правонарушений; г) о разных правовых актах с присущими им наборами регуляторов, об изменении их соотношения; д) о способах реализации правовых актов; е) о деятельности органов публичной власти в соответствии с их статусом; ж) о деятельности бизнес-структур, организаций, учреждений в соответствии с их уставами (положениями); з) о процедурах и регламентах выполнения функций и оказания услуг; и) о режимах и уровнях государственного управления; к) о влиянии регуляторов международной среды (подражание, давление, сотрудничество).
Корреляция второго рода отражает: а) влияние меняющихся процессов, явлений, ситуаций на правовые элементы (средства) с учетом их внутренних корреляций и индикаторов; б) типологию ситуаций: нормальных, с малыми отклонениями, чрезвычайных, кризисных, в случаях смены политических курсов, непредвиденных, конфликтов и войн; в) индикаторы реагирования правовых элементов — актов, функций органов, процедур принятия решений, действий граждан и бизнес-структур и др. — на изменения в экономической и иных сферах, т. е. меру их правового опосредования.
К сожалению, поспешность подготовки и принятия законов не преодолена, и во многие кодексы и другие федеральные законы за 8-12 лет существования вносились десятки и сотни поправок, дополнений и изменений. Остановить этот поток пока не удается.
Сказанным объясняется актуальность укрепления системных основ законодательства, что достижимо, во-первых, путем более полной реализации конституционных принципов во всех отраслях и подразделениях законодательства. Во-вторых, посредством обеспечения более четкого соотношения законов и иных правовых актов между собой, имея в виду как их баланс внутри отраслей, так и между ними. В-третьих, благодаря упорядочению законодательства субъектов Российской Федерации и их связей с федеральным законодательством.
В реальной жизни происходят сложные процессы. Нормы законов нарушаются, бездействуют, обновляются. Опыт нашей страны свидетельствует о необходимости перспективных и комплексных подходов к правовому обеспечению государственной деятельности. Здесь первостепенное значение имеет разработка стратегических документов. Речь идет в первую очередь о научных концепциях развития российского законодательства. Институт законодательства и сравнительного правоведения за последние годы подготовил пять изданий таких Концепций, причем в последнем из них предложена новая схема развития законодательства. Ее первая часть — системные средства и факторы развития законодательства, вторая — базовые отрасли, третья — комплексные отрасли, четвертая — процессуально-обеспечивающие отрасли14. Такой подход способствует преодолению «точечного» подхода к законотворчеству и введению программно-ритмичных инструментов его развития.
Актуально создание механизма юридического прогнозирования. Равным образом требуется более строго увязать положения Стратегии долгосрочного социально-экономического развития до 2020 г. (с поправками) и положения отраслевых стратегий, разрабатываемых применительно к перспективам развития отраслей промышленности, транспорта и др. Пока же несогласованность этих документов затрудняет подготовку и использование устойчивых правовых регуляторов развития.
Между тем отрасли, комплексы, регионы, а также крупные национальные и международные проекты нуждаются в таком правовом обеспечении, в котором сочетались бы нормы разных отраслей, процедуры принятия и реализации актов, деятельность публичных органов и бизнес-структур. Поиск гибких комбинаций правовых элементов очень важен. Пока же, например, нормы трудового права и их гарантии для работников оттесняются в сторону потоком подрядных договоров по нормам гражданского права. Бизнесмены вносят предложения «переписать» Трудовой кодекс, сделав подвижными рабочие места и расширив право работодателей. Вряд ли это будет стимулировать граждан и гарантировать их права.
Пока теряются комплексность и динамика правового воздействия. Важен циклический характер регулирования как процесс формирования целей, концепций, прогнозов, моделей и форм правового воздействия, правоприменения, оценки их эффективности и меры отклонения от моделей и норм. Важны принципы регулирования — опережающего «отражения», вариативности, реализации целей в новых правовых состояниях и т. п. Особое значение имеют анализ и использование новых разработок зарубежных стран, международных и межгосударственных институтов в этой области. При соблюдении этих условий можно вести речь о формировании теории правового регулирования15.
Такой подход дает возможность обосновать практически полезные рекомендации. Предстоит изменить традиционное представление о законе как способе «оформления» решений и рассматривать его в качестве важнейшего регулятивного фактора развития всех сфер. Поиск корреляций в праве позволяет
14 Концепции развития российского законодательства / Отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. М.: ЭКСМО, 2010.
15 См.: Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Формула права, 2010.
выявить сложные зависимости16. Заслуживает серьезного внимания проблема повышения качества закона с точки зрения его информационного обеспечения, обоснованности определения правовых целей и средств их достижения, статусов участников, баланса норм материального и процессуального права, соблюдения требований юридической техники.
Назрела необходимость использования методик оценки регулирующего правового воздействия, имея в виду разработку системы прогнозных правовых показателей и способов оценки рисков, совершенствование механизма экспертной деятельности и порядка планирования законопроектной работы. Требуется в большей степени обеспечить системное видение проблемы и определить меру воздействия разных отраслей законодательства на различные стороны экономики и социальной сферы — ее цели, статусы участников, режимы деятельности, правовое поведение.
В статутных законах и положениях должны быть четко определены полномочия публичных, общественных и корпоративных институтов в сфере правотворчества и правоприменения, основания и виды ответственности за юридические и иные ошибки.
Преодоление искусственного бума правотворчества и перенесение акцента на механизм правоприменения потребуют придания институту мониторинга значения «зеркала» реальной реализации законов17. С его помощью можно, с одной стороны, выявлять и оценивать реальность действия правовых регуляторов, с другой стороны — готовить на основе «обратной информации» прогнозные оценки правовых воздействий и производить их коррекции.
Конечно, развитие законодательства побуждается многими факторами, и нельзя их сводить только к оформлению государственных воздействий. И тем не менее обоснованный выбор меры их правового опосредования очень важен, поскольку иначе снижается эффективность государственной деятельности.
4. Разделение властей, или управление на основе права
Правовое государство часто связывают с концепцией разделения властей, которые самостоятельны и как бы сдерживают друг друга в интересах граждан и справедливости. В 1748 г. была опубликована книга Ш. Монтескье «О духе законов», которая совершила переворот в умах и деяниях людей. В ней выражены две основных идеи: о законах как регуляторах жизни людей и о разделении властей в государстве. Вторая из них широко распространилась по миру, а первая оказалась почти незамеченной. К тому же связи этих идей не были выявлены в полной мере.
Последователей Монтескье в Европе было очень много. Большинство правоведов поддерживали его теорию разделения властей с теми или иными модификациями. В изданной в 1900 г. книге Г. Еллинека «Общее учение о государстве» есть критика положений этой теории и признаны единая суверенная государственная власть и разделение компетенции органов государства. В Рос-
16 Тихомиров Ю.А. Эффективность законодательства в экономической сфере. М.: Волтерс Клувер, 2010.
17 См. подробно: Правоприменение: теория и практика / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Формула права, 2008.
сии концепция разделения властей не получила широкого развития в XIX в. по двум причинам. Уклад жизни с его «устойчиво-соборной» ментальностью не выделял человека как «социальную единицу» с его интересами и правами (в отличие от западных стран).
А.Д. Градовский в своих работах исходил из признания верховенства государственной власти в лице монарха и распределения его различных функций, включая судебную сферу. Б.Н. Чичерин в книге «Курс государственной науки» рассматривал государство как союз граждан под общим законом, как организованное отечество (лишь одна страница гл. III посвящена закону, зато подробно рассмотрены общины, области, округ и центральное управление).
Н.М. Коркунов, рассматривая теорию Монтескье, отмечал, что обособление трех властей не исчерпывает всех форм властвования государства. По мере усложнения задач государства разнообразнее становятся его элементы и функции.
В противовес теории разделения властей выдвигалась теория единой государственной власти при социализме. Она рассматривалась как «власть собственного объединения граждан», по выражению Ленина, как власть, функции которой осуществляются на основе разделения общественного труда (на профессиональных и общественных началах), как власть, в которой полновластным центром являются представительные органы (в действительности в СССР они оказались «декорацией» для партийных органов). Формы осуществления государственной власти в виде различных видов органов со своей компетенцией завершали эту конструкцию.
После распада СССР концепция разделения властей была признана в нашей стране и получила закрепление в Конституции РФ и в законодательстве, в построениях и деятельности различных видов государственных органов. Можно напомнить, что законодательные органы активны и в основном реализуют свои конституционные функции, но почти без контроля за деятельностью других органов.
Статус органов исполнительной власти получает все более прочные правовые основы, хотя и очень медленно и противоречиво. Действует Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», но нет федерального закона о федеральных органах исполнительной власти. Федеральный закон «Об общих принципах законодательных (представительных и исполнительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» сочетается с разнообразными законами об исполнительных органах субъектов РФ. Интенсивно развивается процесс подготовки и принятия административных регламентов осуществления функций и оказания услуг.
И все же остаются пробелы, а главное, исполнительные органы слабо ориентированы на реализацию законов и нередко допускают отступления от них. Объем их деятельности подчас чрезмерно ограничивает возможности других органов. Значительно возрос удельный вес института президента, который имеет отношение ко всем видам государственной деятельности.
Естественно, для судебной власти первостепенное значение имеет законодательное закрепление статусов судов и процедур их деятельности. Правосудие призвано обеспечить объективное и справедливое разрешение дел, касаются ли они признания или защиты нарушенных законных интересов и прав
граждан и юридических лиц или общественных интересов в широком смысле. В последние годы, во-первых, приняты федеральные конституционные законы о судебной системе, об арбитражных судах, судах общей юрисдикции, федеральные законы о мировых судьях, медиации (посредниках); во-вторых, реализуются меры по обеспечению статуса судей и инфраструктуры; в-третьих, существенно обновлены Уголовный и Гражданский кодексы, Гражданско-процессуальный, Арбитражно-процессуальный и Уголовно-процессуальный кодексы (это позволило укрепить гарантии прав сторон); в-четвертых, сформировано конституционное правосудие, которое призвано давать толкование положений Конституции, формировать устойчивые правовые позиции, разрешать наиболее важные судебные споры (например, о компетенции госорга-нов); в-пятых, многократно возрос объем судебных дел, что свидетельствует о растущем доверии граждан и юридических лиц к судопроизводству. Так, в арбитражных судах с 1992 г. рассмотрено более 12 млн дел, из них 5,9 млн дел рассмотрено в 2005-2009 гг. Но тем не менее нельзя признать уровень организации и деятельности судов отвечающим высоким требованиям правосудия. Не завершено формирование административной юстиции, что не способствует надежной защите прав и интересов граждан в их спорах с властью. Медленно решаются вопросы создания механизмов досудебного обжалования действий (бездействия) и решений публичных органов, хотя нормоконтроль судов становится все более ощутимым. К сожалению, в судебной практике допускается немало ошибочных решений и проявлений коррупции, а это отрицательно сказывается на эффективности работы судов и на реальном доступе граждан к правосудию. А ведь таковы международные и конституционные императивы, которым надо следовать.
Напомним о политической аксиоме: институты власти — не самодовлеющие феномены, поскольку их главное назначение заключается в служении публичным интересам. Но реальные дела и уровень развития экономики и социальной сферы побуждают россиян к иным оценкам.
В совместном проекте «Левада-Центра» и Московской школы политических исследований «Постсоветский человек и гражданское общество». 200818 получены следующие оценки доверия публичным институтам в России (табл. 1).
Весной 2011 г. опросы показали, что 59% россиян не интересуются политикой19. И поэтому важен вопрос: что же показывают исторический опыт столетий и современность? Можно выразить историческую благодарность Ш. Монтескье за жизнеспособность его теории, способствующей устойчивости демократичности в организации и функционировании власти, а также гарантированных отношений граждан с публичными органами. И тем не менее можно обнаружить недостатки этой теории и практики ее реализации в современном мире. Весьма неустойчивым оказался баланс властей, изменяемый либо на основе конституционных решений, либо в силу ситуационных факторов резкого усиления одной из властей. Опыт послевоенной Франции свидетельствует о возрастании роли то парламента, то президента, то вновь парламента. В течение двух последних десятилетий та же картина наблюдается в России и на Украине.
18 Независимая газета. 2010. 7 сентября.
19 Российская газета. 2011. 13 апреля.
Вторая половина XX в. и начало XXI в. характеризуются появлением и возрастанием роли такого института власти, как президент. Именно этот институт становится своеобразным центральным звеном государственной власти.
Таблица 1
О доверии к публичным институтам (в% к числу опрошенных)
Вариант ответа Полное доверие Частичное доверие Отсутствие доверия
Президент 71 15 4
Церковь 40 25 10
Армия 37 33 12
ФСБ 32 29 12
Правительство 30 39 13
СМИ 28 40 18
Областные/республиканские власти 28 34 25
Местные власти 24 33 30
Государственная Дума 24 44 17
Совет Федерации 20 37 13
Прокуратура 17 33 21
Суд 15 35 25
Милиция 15 3 32
Профсоюзы 12 25 30
Политические партии 10 37 33
Явно ослабли каналы взаимодействия ветвей власти между собой, что приводило и приводит к их столкновениям и противоборству вопреки общепубличным интересам. Не случайно поэтому мы делаем акцент на взаимодействии властей и элементах субсидиарности, взаимодополняемости, которые есть в ряде конституций, ведь национальное согласие и социальный мир в обществе требуют именно этого.
В России и других странах появилось немало институтов власти, не входящих формально в известную триаду. К ним можно отнести контрольные, счетные, надзорные органы, что дало повод ученым вести речь об особой контрольной власти. Активно действуют органы самоуправленческой власти, находящиеся в разных соотношениях с государственной властью, а также государственно-общественные структуры типа советов, палат и комиссий.
Подчеркнем: в книге Ш. Монтескье основное внимание уделено многообразию законов во всех сферах общества и их «духу» в разных видах деятельности. В современный период речь идет о верховенстве права и закона в обществе и государстве, означающем соизмерение с правовыми принципами и нормами всех действий органов, организаций и граждан. И в этом плане задача обеспечения эффективности и реальной демократичности государственной власти должна решаться с учетом строго легального определения функций публичных институтов и компетенции государственных органов. Новый дух законов — это введение стабильного «человеческого измерения» всех институтов общества, государства и мирового сообщества. Управление
всеми государственными делами на основе права — таков императив современности20.
Как же влияет современный мир на властные структуры? Наиболее крупные изменения в государствах происходят после смены общественного строя и режимов и принятия новых конституций. Кратко напомним, что столетие назад Конституция Мексики закрепила независимость государства и широкий круг задач в сфере социального и экономического развития. Конституция РСФСР 1918 г. впервые установила новую систему государственной власти в лице Советов на основе соединения законодательства с управлением и одновременно закрепила систему прав и обязанностей граждан, ввела новые принципы общественного устройства. Конституция РФ 1993 г. отразила качественные изменения в устройстве власти. После Второй мировой войны были приняты демократические Конституции Франции и Италии как итог победы народных сил над фашизмом. Позднее по этому пути развивались Испания и Португалия. Вообще смена правящих групп и режимов власти сопровождается изменениями конституций в части устройства центральных властей и определения объема их функций. Так было, в частности, в 2009-2010 гг. на Украине и в Кыргызстане, а также во Франции в связи с усилением роли парламента.
В Великобритании накопление за последние 15 лет большого количества законов конституционного характера побудило в 1991 г. подготовить проект Конституции Объединенного Королевства, который вызвал большой общественный резонанс. Как совместить принципы ответственного правительства, парламентского приоритета и верховенства права, реформу Палаты лордов — вот предмет дискуссий. Ведь в Англии пока конституционное и административное право существуют в виде единого учебного курса21.
Более целенаправленный характер носят государственные реформы, ориентированные на программную перестройку какой-либо из систем власти. Таковы избирательные реформы, изменения в структуре законодательной власти. Реформы исполнительной власти сопровождают, по сути дела, развитие каждого государства. Судебные реформы рассчитаны на обеспечение правосудия. Опыт отечественной истории убеждает в том, насколько важны тщательные обоснования реформ, выбор их целей, этапов и средств достижения.
Отдельно проводимые реформы не всегда давали планируемый эффект, что и обострило внимание к стратегии их комплексного проведения. С конца 1980-х гг. по инициативе Всемирного банка постепенно формируется концепция эффективного государства, или good governance (хорошее управление). Первоначально доктрина была обращена к африканским и латиноамериканским странам, но затем ее подхватили и многие европейские государства, особенно Восточной Европы и России. Отсюда переход к системе мер измерения разных сторон государственной жизни, включая управление. Разработана система базовых индикаторов уровня удовлетворенности жизнью, качества жизни, качества политических институтов и успешности социально-экономических преобразований, а также методы предвидения и мониторинга в международ-
20 См.: Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М.: Формула права, 2008.
21 См. Alder J. Constitutional and Administrative Law. б th. NY.: Palgrave Macmillan, 2007.
ных проектах22. Это, безусловно, шаг вперед, однако его необходимо дополнять расчетами рисков и возможных отклонений в силу субъективных и объективных факторов.
На этом фоне во многих странах мира в последние годы активно проводятся административные реформы. Они охватили как высокоразвитые страны с устойчивыми институтами (Канада, Финляндия и др.), так и постсоветские государства (Россия, Украина, Казахстан и др.). Наборы реформируемых институтов и процессов примерно одинаковы, чему способствуют вышеназванные рекомендации и индикаторы, а также проведение научно-методических конференций. Ряд таких конференций состоялся и в России, и их итоги в виде книг и пособий оказались очень полезными23.
Длительное изучение практики позволяет заметить такой изъян государственных институтов, когда они функционируют вне системного контекста. Каждый орган действует нередко сам по себе, не находя своей «доли участия» в выполнении той или иной функции государства. Не случайно создание множества административных регламентов не привело к эффективному межведомственному взаимодействию, и лишь сейчас начались поиски решения этой проблемы. Здесь следует применять известные методы программно-целевого управления и «дерево целей».
Еще не до конца удалось определять степень эффективности различных институтов. Каким может быть оптимальный набор органов, когда выборность и конкурсы лучше «назначенчества», когда публичные обсуждения дадут больший эффект, обсуждение и принятие комплексных решений будет обеспечено демократическими процедурами, когда экспертное сообщество сможет в наибольшей степени выявить свой потенциал.
Идеи правового государства и высокой роли закона всегда признавались в обществе. Но между нормативными моделями и правилами и мерой их реального действия всегда была дистанция. Объем отклонений то увеличивался, то уменьшался, но никогда не исчезал. Особенно резко отклонения проявляются в коррупции. В современный период борьба с коррупцией с той или иной интенсивностью ведется во многих государствах, но без ощутимых результатов. Если раньше коррупция как явление вовлекала в свои сети отдельных чиновников, то теперь в них оказались втянутыми многие слои чиновничества и остального населения. Негативная массовость налицо. Если раньше эта болезнь охватывала лишь некоторые звенья государственной власти, то теперь она захватывает все уровни — от верхнего до нижнего. Во многих странах осуществляются меры по обеспечению большей гласности и открытости деятельности органов публичной власти, организаций и учреждений. Нужно активизировать деятельность институтов гражданского общества и их взаимодействие с государством. Это стимулирует включенность в антикоррупционный процесс граждан и общественных институтов. На повестке дня — формирование высокого правосознания и сужение зоны «коррупционного сознания». Здесь необходимы усилия всех институтов государства и общества.
22 См.: Панова С.М., Шахрай С.М., Яник А.А. Измерения прогресса. М.: Наука, 2010.
23 См.: Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: Учебный курс. Т. 1, том 2. М.: Изд. РАГС, 2011.
Основные выводы
1. Идея правового государства отражает устойчивые потребности и представления человека и общества о справедливом государстве.
2. Российское государство на основе преемственности отечественного опыта проходит первую стадию становления как правового государства в его современном понимании. Поэтому дух и принципы права еще не в полной мере определяют основные аспекты его устройства и функционирования.
3. В развитии российского правового государства наблюдаются диспропорции, когда развитость одних элементов сдерживается слабостью других. Громадному нормативному массиву не соответствует степень его реализации. Права и свободы человека выступают не в качестве целей и обязанностей, а лишь как один из аспектов деятельности государственных институтов. Слабо действует правоохранительная система.
4. Гражданское общество пока еще терпимо относится к нарушениям принципов и норм правового государства, не считая их важнейшим критерием принятия и реализации государственных, экономических и социальных решений. Мера отклонения от нормативных моделей явно превышает нормальный уровень законности.
5. Главной задачей становится системное развитие права в целом и законодательства в особенности. Динамичное и содержательное правовое обеспечение сфер, отраслей и направлений управленческой, социально-экономической и иной деятельности должно стать ее императивом. На повестке дня — юридическое прогнозирование, позволяющее праву быть «нормативным опережением» действительности.
6. Нуждаются в серьезном обосновании и уяснении принципы правового регулирования как основной способ преодоления противоречий и конфликтов, обеспечения общественного согласия. В России, как и в мировом сообществе, правовые принципы и нормы должны стать гарантией стабильности, отражения всеобщих и региональных интересов и их сочетания с национальными интересами.
