CC BY
17
© 2007 г. Н.В. Звездова
ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ВРЕМЕННЫМ ПРАВИТЕЛЬСТВОМ СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ В КАЗАЧЬИХ ОБЛАСТЯХ ЮГА РОССИИ
Изучению социально-экономических процессов и политической борьбы на казачьей окраине юга России в 1917 г. посвящен ряд работ [1]. Появились и первые исследования политико-правового характера [2]. Однако юридические аспекты деятельности Временного правительства на этой территории России специально не рассматривались.
Цель статьи - проанализировать нормативно-правовые документы Временного правительства периода мирного развития революции, относящиеся к Дону, Кубани и Тереку, и показать их политико-правовые последствия.
Временное правительство имело, как известно, исполнительно-распорядительные, законодательные функции. На казачьей окраине юга России его политику представляли два вида актов, относящихся к Дону, Кубани и Тереку (воззвания, телеграфные оповещения о законах, речи министров, пребывавших на Дону и др.); нормативно-правовые акты, относящиеся ко всем губерниям России, в том числе и к властям казачьего края. Их анализ позволяет выявить цели, средства, а также результаты нормотворческой (законотворческой) политики центра, установить все ее достижения и просчеты.
Определение истинных целей нормотворческой (законотворческой) деятельности Временного правительства - задача весьма сложная. Во-первых, эта политика, основанная на либеральных ценностях, только еще начала вырабатываться, ее приоритетные направления едва намечались. Во-вторых, неустойчивость самого Временного правительства, постоянная смена его состава, полевение масс и отражение этих процессов в партийном составе правительства, реорганизация военного министерства, в ведении которого находились казаки, затрудняли выработку единого четкого и приоритетного направления. Например, разными были линии военного министра А.И. Гучкова (октябрист) в марте - апреле 1917 г., а после его отставки с 5 мая 1917 г. военного и морского министра А.Ф. Керенского (эсер), совмещавшего затем должности министра-председателя, и верховного главнокомандующего. Принимаемые акты при министре А.И. Гучкове, премьере Г.Е. Львове не принимались в расчет и даже вовсе предавались забвению при премьере А.Ф. Керенском. В-третьих, цели и средства политики Временного правительства зависели от обстановки в стране, на фронте и международной арене, но эти цели все-таки можно проследить по самим его актам, их преамбуле и постановляющей части. Распространенным приемом было и описание конкретной ситуации, которая подлежала регулированию.
Казачество и после Февральской революции оставалось в ведении военного министерства, поэтому большое значение обрели в новой обстановке приказы военного министра (часто телеграфные).
Вряд ли будет большим преувеличением утвер-
ждение, что А.И. Гучков в двухмесячный период своего правления (02.03. - 02.05.1917 гг.) буквально каждодневно занимался вопросами перестройки управления казачьими войсками, особо уделяя внимание старейшему и самому крупному Донскому войску. Министр неоднократно встречался с посланцами Дона, делегатами от казачьего всероссийского съезда (Петроград, 23 - 29 марта 1917 г.). Направленный им эмиссар генерал-майор Хагандоков в апреле 1917 г. в целях подготовки проектов законов по казачьему вопросу объехал войска Донское, Кубанское, Терское, Уральское, Оренбургское, Астраханское, принял участие в работе Донского областного казачьего съезда (Новочеркасск, 16 -27 апреля 1917 г.). Телеграфные указания министра А.И. Гучкова местным властям, его приказы казачьим войскам неукоснительно исполнялись. Распоряжения военного министра преследовали цель создать в итоге современную казачью государственную службу. Источником такого законотворческого процесса были Декларация Временного правительства от 03.03.1917 г., идеи думской либеральной оппозиции, речи казачьих депутатов в Государственной думе в 1906 - 1907 гг., подготовленные там законопроекты по улучшению самоуправления в казачьих областях и облегчению военной службы. Идеи военного министра по перестройке жизни в казачьих областях состояли: в необходимости сохранения привилегий казачества, имевшихся до революций; опоре на современных общественных деятелей с использованием кадрового состава старого аппарата (не позже 5 марта А.И. Гучков в телеграмме атаману М.Н. Граббе заявил о его намерении действовать «по соглашению с Вашим сиятельством», настаивал на координации его действий с Донским областным исполнительным комитетом) [3]; признании Донского областного исполнительного комитета (другие исполкомы мест) высшей гражданской властью в казачьем крае и приказа и.о. Донского областного атамана Е.А. Волоши-нову координировать с министром свои действия. Гучков также рассматривал постановления казачьих сословных установлений (съезд, круг, рада) как подзаконные акты, регулирующие местную казачью жизнь. Коренные же вопросы, по его мнению, должны были законодательно получить своевременное разрешение в общем порядке со стороны Временного правительства, с принятием во внимание справедливых интересов всего народонаселения области [4]. И, наконец А.И. Гучков высказался за восстановление казачьих кругов и рад.
Так, 14 марта 1917 г. был издан приказ «О реорганизации местного гражданского управления казачьего населения» за подписью А.И. Гучкова. В нем были поставлены для разрешения те вопросы, которые выдвигались либеральной оппозицией, ее казачьими депутатами в 1906 - 1917 гг. в Государственной думе, но по различным причинам не были решены.
18 марта этого же года - новый приказ военного министра, в котором предписывалось казачьим съездам, кругам и радам внести свои предложения по облегчению военной службы казачества и улучшению самоуправления.
Нет сомнения, что по казачьему вопросу готовилась большая государственная реформа. Телеграфные приказы, распоряжения военного министра отражали законотворческий процесс Временного правительства первого состава, основывающийся на взглядах либеральной оппозиции царизму правящей с весны 1917 г. партии кадетов на процесс формирования казачьей государственной службы, учитывали многовековой ее опыт, в том числе и решения мартовского казачьего Всероссийского съезда.
Требует дальнейшего изучения вопрос о причинах как бурного подъема общественных исполнительных комитетов весной 1917 г., так и их кризиса летом и гибели осенью 1917 г. Законодательство Временного правительства помогает прояснить не только существо их властных полномочий, взаимоотношения с правительственными комиссарами, особенно по вопросу об их финансировании.
Постановление Временного правительства об отпуске средств на содержание исполнительных комитетов общественных организаций от 21.04.1917 г. не содержит «принуждения» для регулирования действий участников отношений. В нем упоминается лишь такой метод социального регулирования, как «побуждение», т.е. воздействие, обращенное к общественному и индивидуальному сознанию [5, с. 316].
Это постановление отражало наличие финансовых затруднений нового государства, содержало некоторые недоговоренности и, строго говоря, не могло быть регулятором общественных отношений при решении проблем финансирования. Трудно было в практике государственной деятельности на местах отделить, какие именно дела местных исполкомов могут финансироваться, а какие - нет. Министр Временного правительства А.И. Шингарев во время пребывания в Новочеркасске 18 мая 1917 г. не внес на этот счет необходимого успокоения в жизнь местной элиты. На вопрос о финансировании общественных исполнительных комитетов им был дан такой ответ: «Расходы Донского исполнительного комитета могут быть, вероятно, как-нибудь возмещены частью и в той мере только, в которой эти расходы являются общегосударственными, а не местными». Председатель Донского исполкома признавал, что этот вопрос о средствах в марте - мае 1917 г. для этой организации «оставался в тревожно неопределенном положении». С ходатайством перед А.И. Гучковым о выделении Донскому исполкому 150 тыс. р. выступили состоятельные петроградцы - уроженцы Дона - депутаты Государственной думы, столичные адвокаты М.С. Аджемов и И.Н. Ефремов [6, с. 35].
Председатель Донского облисполкома А.И. Петровский в апреле 1917 г. дал вторую телеграмму Временному правительству с просьбой перевода в адрес новой областной власти денежных средств, с тревогой при этом отмечая, что «общественные исполнительные
комитеты вынуждены будут прекратить работу по организации области и водворению порядка». Такую позицию поддержал областной комиссар М.С. Воронков, который подчеркнул, что Донской исполком «не должен обходиться своими средствами» [6, с. 35]. 20 мая А.И. Петровский констатировал полное отсутствие финансирования и уведомил «о прекращении деятельности комиссаров в крае». Он указал на большие расходы Донского исполкома, например, 75 тыс. р. только на подготовку областного крестьянского съезда, открывшегося 14 мая 1917 г. в Новочеркасске.
В сообщении газеты «Ростовская речь» от 17.03.1917 г. упоминается о двух телеграммах военного министра А.И. Гучкова на Дон, где раскрывается вопрос о том, как видело Временное правительство свою власть на казачьем Дону. «Первый военный министр санкционировал временное избрание Донским исполнительным комитетом войсковым атаманом войскового старшины Е.А.Волошинова впредь до созыва войскового куга и избрания последним нового атамана ... Второй телеграммой военный министр признал за Донским исполнительным комитетом высшую гражданскую власть в крае. В связи с этим Донской исполнительный комитет предложено реформировать, выделив из него Новочеркасский окружной исполнительный комитет» [6, с. 25].
Месяц спустя, незадолго до отставки А.И. Гучкова, 15 апреля в его же телеграмме Войсковому Донскому атаману отмечается: «Впредь до создания особым законом Временного правительства постоянных органов управления и самоуправления на Дону, устроение краевой жизни на началах нового строя, в связи с предначертанием правительства, остается по-прежнему в ведении Донского областного исполнительного комитета и объединенных им окружных комитетов». Войскового атамана военный министр ставил в зависимость от Донского исполнительного комитета и вменял ему в обязанность «согласовывать свою деятельность с работой Областного исполнительного комитета» [6, с. 25].
Таким образом, Временное правительство рассматривало Донской областной исполком как высшую власть на казачьем Дону, а подчиненные ему исполкомы в округах, как его местные органы власти. Такое же отношение у центрального правительства было и к исполкомам на Кубани и Тереке. Однако отношение Центра к исполкомам весной 1917 г. было двойственным: правительство желало опереться на них, но не имело средств их финансировать.
Для упрочения власти Временного правительства в регионах важное значение имела телеграмма министра-председателя Г.Е. Львова губернским комиссарам об их правах и обязанностях от 01.04.1917 г. [7], в которой они получили четкое определение своего статуса в изложенных нормах-принципах: «является носителем власти Временного правительства», «осуществляет надзор за законностью деятельности всех лиц и мест» и др. Содержатся и нормы, имеющие обязывающий характер. В частности, названная телеграмма обязывала областных комиссаров подобрать кандидатуры окружных (уездных) комиссаров для утверж-
дения их Министерством внутренних дел. Предварительно такие кандидатуры должны были быть избраны общественными исполнительными комитетами.
Изложенный документ о месте и роли областных комиссаров - первая инструкция самого общего характера.
Комиссар Донской области М.С. Воронков в течение апреля выполнил указание премьера Г.Е.Львова о формировании института окружных комиссаров, но лишь по 5 округам (из 9 имеющихся). Выдвижение же комиссаров в остальных 4 округах затянулось до осени 1917 г., ибо демократическая процедура их выдвижения (представляется областным комиссарам предварительно, избирается исполкомом, утверждается министром), хорошая в мирное время, не всегда срабатывала в условиях войны, разрухи и голода.
На Кубани и Тереке комиссары отделов по примеру Временного комитета Государственной думы были назначены областными исполкомами еще в марте до телеграфного распоряжения премьера Временного правительства. Так, на Кубани комиссары были назначены во все 7 отделов, но по паритетному принципу (казак - неказак).
На Тереке комиссары были также назначены. Так, 9 марта 1917 г. облисполкомы послали комиссаров в 6 округов, где жили горские народы, в 4 же казачьих округах были оставлены атаманы, но началось их переизбрание.
После появления 01.04.1917 г. телеграфной инструкции премьера Г.Е. Львова в целях дальнейшего развития демократизации страны решения облисполкомов о назначении комиссаров на местах корректировались. Был поставлен вопрос об их переизбрании.
В циркулярной телеграмме Г.Е. Львова губернским (областным) комиссарам о принятии мер к предотвращению выступлений крестьян против помещичьего землевладения от 13.04.1917 г. помимо всего прочего, говорилось, что Временное правительство считало представителями своей власти на местах не только комиссаров, но и общественные исполнительные комитеты. Однако прямого признания общественных исполнительных комитетов своим органом власти нет и в упомянутом документе.
Таким образом, Центральное правительство прямо не отрицало необходимости использования вооруженных сил для подавления революции, но стремилось при этом опираться на комиссаров и общественные исполнительные комитеты, закон. В необходимости принятия таких мер проявлялся и характер самого князя Г.Е. Львова, принципиально отрицавшего всякое насилие, полагая, что народ сам все разберет и устроит.
Временное правительство все-таки склонялось к положительному решению вопроса о применении войск для подавления крестьянских волнений, когда 08.04.1917 г. обсуждали этот вопрос. Оно вменяло в обязанность правительственным комиссарам самим решать эту проблему, возлагая на них ответственность, «совместно с местными общественными комитетами» [5, с. 306].
15 апреля 1917 г. был принят закон «О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях» (с приложением временных
правил). В нем указаны названия 452 городов страны, где предстояло избрать гласных муниципалитетов, впервые в истории России на основе всеобщего избирательного права. Указывалась также численность гласных, которые должны были быть избраны по закону в городах страны, в том числе и содержались данные по всех городам Юга. Этот закон регулировал ход самих выборов, состоявшихся в июле - сентябре 1917 г. Есть основания для заключения, что правительственное законодательство о муниципальных выборах не нарушалось, в частности, везде было точно соблюдено указание законодателя о всеобщем избирательном праве и численности гласных, которых было положено избрать [7, с. 450-451].
Уникальным нормативно-правовым документом является «Воззвание Временного правительства к населению Области войска Донского по земельному вопросу» от 03.04.1917 г. [5], в котором говорилось, что государственный переворот в России не мог не вызвать глубоких изменений и в жизни населения Области войска Донского. Состав населения Области различен как по несению воинской повинности и по хозяйственному укладу, так и по владению землей, а поэтому перестройка жизни казачьего и неказачьего населения требует серьезной и трудной работы, а главное - значительного срока. Особенно сложным и запутанным представляется решение земельного вопроса.
Каков источник данного документа?
В правительственных кругах столицы «прощупывать» обстоятельства для закрепления узаконенной нормы о землепользовании начали казаки-дворяне, богатые землевладельцы, депутаты Государственной думы. Важную роль сыграл организатор мартовского Всероссийского съезда казачества И.Н. Ефремов. 27 марта 1917 г. на съезде практически все ораторы высказались за оставление казачьих земель в их пользовании на прежних основаниях. Особенно усердствовали делегаты Южных казачьих войск.
Источником обращения к населению Дона от Временного правительства стала часть резолюции мартовского казачьего съезда по аграрному вопросу, в которой, в частности отмечалось: «Все земли казачьих войск, леса, недра, рыболовные воды и прочие угодья как историческое достояние казачества составляют неотъемлемую, неприкосновенную собственность каждого казачьего войска» [7].
По своей юридической форме «Воззвание Временного правительства к населению Области войска Донского» - это юридический акт, т.е. официальный письменный документ, породивший значительные правовые последствия, создающий юридическое состояние и направленный на регулирование общественных отношений. Данный акт как нормативный указывает на то, что «права казаков на землю, как они сложились исторически, остаются неприкосновенными», которая долговременно была основополагающей в строительстве отношений при формировании сословной государственности, казачьей федерации в 1917 - 1920 гг. Эта норма воззвания была воспринята всеми 11 казачьими войсками как руководство к действию, и труд-
но преуменьшать ее значение в решении проблемы большой важности - начала формирования казачьей государственной службы, общественного казачьего самоуправления. В воззвании содержится и норма запрещающего характера для крестьян самочинно захватывать помещичьи земли.
Помимо юридических норм «воззвание» содержит и ссылку на решение правительства о «командировании» в область комиссара Временного правительства М.С. Воронкова, наделении его большими правами («от него получать необходимые указания», причем, об областном атамане даже нет упоминания), и ссылки на будущее Учредительное собрание, которое четырежды упомянуто в документе. Воззвание содержит такой метод социального регулирования, как побуждение населения обращаться в спорных случаях к областному комиссару, ждать созыва Учредительного собрания, исправно нести свои государственные и общественные обязанности и др. Более половины документа - это анализ сложившихся социальных отношений и места земельного вопроса в них, опасности кровавых столкновений между казаками и крестьянами, помещиками и крестьянами.
Реализатором воззвания является сам адресат, к которому оно обращено: население Области войска Донского. В нем отражается императивная норма права - абсолютно определенное право казаков на землепользование, которое не может быть изменено.
Временное правительство, оповещая население Области войска Донского о своих намерениях в решении его проблем, рассчитывало на примирение казаков и неказаков. Подтверждая исключительные права в землепользовании казаков, правительство рассчитывало на их активные действия в поддержку своих мероприятий без дополнительных предписаний со своей стороны. Однако такие дополнительные предписания все-таки потребовались, ибо одним обращением и признанием действующей главной привилегии казачества за государственную службу (умалчивая об остальных значительных привилегиях) добиться эффективного выполнения обязанностей госслужбы было невозможно. Применялись и другие, к примеру, поощрительные и императивные нормы. Они взаимно дополняли друг друга.
Выдвинутая Временным правительством законодательная норма - неприкосновенность права казаков на землю, как оно сложилось исторически, стала социально-экономическим фундаментом образования войной-летом 1917 г. на Дону, Кубани и Тереке казачьих государств. В признании прав казаков на землю южные войска пошли еще дальше. Например, 1 -й Большой войсковой круг на Дону признал историческим достоянием казачества «всю землю, находящуюся в границах Донской области» [8]. Кубанская краевая рада приняла аналогичную резолюцию, были приняты жесткие меры для сохранения войсковой земельной собственности [9].
Весной - летом 1917 г. на Дону, Кубани и Тереке сформировались органы законодательной власти: войсковые круги Терского казачьего войска (проходил 14 -17 марта), Донского (25 мая - 18 июня), Кубанская
краевая (17 - 22 апреля), а также законодательная рады. Исполнительной властью стали избранные казачье правительство, атаманы, а также выборная администрация (есаулы, дьяки, походные атаманы, войсковые старшины). Имелось и четкое административно-территориальное деление на округа (отделы) во главе с избираемыми атаманами. Существовали и такие компоненты государственной власти, как армия (две трети конницы страны), администрация, суд. Функционировал, таким образом, механизм государства (государственные органы, учреждения, служащие). Казачьи сословные парламенты принимали постановления - подзаконные акты, которые исходили непосредственно от казачьих государств и регулировали их деятельность. Государственные образования казачества рассматривались их руководителями как инструмент борьбы против анархии в стране, порождаемой во многом политикой безвластного Временного правительства. Политико-правовым последствием его политики было превращение казачьих областей южной России в государства, которые начали рассматривать себя выше власти Временного правительства (особенно с образованием Юго-Восточного союза), а после Октября 1917 г. они стали центром борьбы с Советской властью.
Опираясь на законодательство безвластного Временного правительства казачьи государства Юга начали борьбу за установление государственного порядка на своей территории: вывод с Дона, Кубани и Терека неказачьих пехотных частей и введение казачьих; сначала ограничили, а потом отказались вывозить хлеб с Юга для голодающего севера; запретили выполнение закона Временного правительства о создании земельных комитетов, сорвали введение земства в казачьих областях.
В казачьих областях Юга приказ военного и морского министра А.Ф. Керенского от 07.07. «О привлечении к уголовной ответственности за действия, направленные против Временного правительства, и запрещении распространения большевистских газет», тут же начали показательно исполнять. На Дону, например, в печати появилась телеграмма А.Ф. Керенского А.М. Каледину с приказом «решительно действовать», а на Кубани правительственный комиссар опубликовал Постановление Временного правительства со своей подписью [10].
Законодательство Временного правительства было использовано на Дону, Кубани и Тереке в контрреволюционных целях вторжения в дела гражданского общества: по городам казачьей окраины в июле 1917 г. прокатилась волна репрессий.
По мнению участника событий 1917 г. на Тереке Д.З. Коренева: «Для утверждения своих прав на земли, недра и воды Донское, Кубанское и Терское казачьи войска стали на путь фактического превращения в самостоятельные республики, в равноправные части будущей Российской Федерации» [11, с. 41].
Литература
1. История Дона: Указатель литературы: В 2 т. Т. 2.
Ростов н/Д, 1969. С. 106-109; Тугов РХ, Козлов А.И., Этенко Л.А. Вопросы историографии Великого Октября на Дону и Северном Кавказе. Ростов н/Д, 1988; и др.
2. Сенцев А.А. Рождение Кубано-Черноморской республики (1917 - 1918). Краснодар, 1984; Шапсугов Д.Ю. и др. Государственная и местная власть на Дону в 1917. Ростов н/Д, 2000; Кубань и казачество (XVIII -1920 гг.) Ростов н/Д, 2003.
3. См.: Ростовская речь. 1917. 7 марта.
4. Вольный Дон. 1917. 20 апр.
5. Революционное движение в России в апреле 1917. Апрельский кризис: Сб. документов. М., 1958.
6. Отчет о деятельности Донского областного испол-
Северо-Кавказская академия государственной службы
нительного комитета 2 марта - 2 мая 1917 г. Новочеркасск, 1917.
7. Революционное движение в России после свержения самодержавия. М., 1957. С. 448-449.
8. Постановления Донского Войскового круга. Первый созыв 26 мая - 18 июня 1917 г. Новочеркасск, 1917.
9. Кубань и казачество (конец XVIII - 1920 гг.). Краснодар, 2003. С. 328-329.
10. Государственный архив Краснодарского края, ф. 1, ОАФ, оп. 1, д. 67, л. 8.
11. Коренев Д.З. Революция на Тереке. Орджоникидзе, 1967.
21 марта 2007 г.
