CC BY
136
ПРАВОВАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ БИБЛИОТЕЧНЫМ ДЕЛОМ НА
ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ
Новые законодательные акты в корне изменили структуру управления библиотечным делом. В соответствии с ними значительная часть компетенции передана от федеральных органов управления субъектам Российской Федерации, органам местного самоуправления и непосредственно администрации и коллективам библиотек.
На федеральном уровне высшими органами управления библиотечным делом являются Правительство РФ, Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ, другие федеральные министерства и ведомства.
Правительство РФ в соответствии с Положением о нём1 «обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики области культуры, науки, образования, здравоохранения, социальной сферы экономики», а также «осуществляет управление федеральной собственностью». Правительство РФ утверждает федеральные программы развития библиотечного дела, а также программы сохранения и развития культуры, осуществляет финансирование библиотечных учреждений и учебных заведений. В аппарате Правительства РФ функционирует Департамент информации и культуры.
Непосредственное управление библиотечным делом осуществляет Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ. В соответствие с Положением о нём оно осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области библиотечного дела.
Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящегося в его ведении Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, Федерального архивного агентства, Федерального агентства по культуре и кинематографии, Федерального агентства по печати и массовых коммуникаций.
Как видно из приведённого перечня специализированного органа государственного управления по библиотечному делу не существует. Думается, что цели и задачи, стоящие в деле организации анализируемой отрасли управления, требуют создания особого органа исполнительной власти в составе Министерства, отвечающего за развитие библиотечного дела.
Если Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ, является «законодательным органом», то Федеральное агентство по культуре и кинематографии является органом «осуществляющим функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии», т. е. по сути реализует каждодневную, непосредственную работу библиотек в России.
В своей деятельности Федеральное агентство по культуре и кинематографии руководствуется Положением нём, утверждённым Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 2923.
Федеральное агентство по культуре и кинематографии является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в области библиотечного дела.
Федеральное агентство по культуре и кинематографии руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, а также настоящим Положением.
1 СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 57124.
2 Утверждено Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2571.
3 СЗ РФ. 2004. № 26. Ст. 2574.
Федеральное агентство по культуре и кинематографии осуществляет свою деятельность непосредственно и через подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями..
Переходя к вопросу об особенностях компетенции Федерального агентства по культуре и кинематографии, следует отметить, что понятие «компетенция» одно из самых сложных и важных понятий теории административного права. Это понятие исследователи пытаются вывести на основе анализа всей совокупности правовых норм, регулирующих статус государственного органа. При этом существуют различные подходы как к пониманию самой природы компетенции, так и к определению её внутренней структуры.
Определение понятия компетенция органа государственной власти было впервые дано в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»1, согласно которому компетенция органа государственной власти - это совокупность полномочий органа государственной власти по предметам его ведения; полномочия органа государственной власти - это его права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Правильно отражая суть компетенции любого органа государственной власти, это определение, к сожалению, не даёт её полной содержательной характеристики, особенно применительно к государственным органам исполнительной власти.
Компетенция любого органа исполнительной власти (как, впрочем, и любого другого субъекта управления) как достаточно сложное организационно-юридическое понятие включает в себя следующие обязательные элементы: цели и задачи деятельности органа;
обеспечивающие решение этих задач функции управления; полномочия или права и обязанности органа в осуществлении закреплённых за ним управленческих функций; организационные и правовые формы и методы деятельности.
Цели и задачи - область должного, определяющая в общем плане отрасль, сферу, предмет деятельности органа (управления отраслью или сферой управления, осуществление контрольно-надзорной деятельности и т. д.).
Для уяснения сути компетенции Федерального агентства по культуре и кинематографии, а в особенности специфики изложения составляющих её элементов --полномочий и функций, снова обратимся к Положению о Федеральном агентстве по культуре и кинематографии2, в соответствии с п. 5 которого Федеральное агентство осуществляет комплекс полномочий в области управления библиотечным делом.
Не приводя весь перечень указанных полномочий (он достаточно обширный), отметим определённую некорректность в изложении нормативного материала. Так, например, совершенно неясно, почему раздел II, озаглавленный как “Полномочия” действительно включает эти полномочия, но до п. 5.4. Далее же по сути управленческих категорий идут задачи и функции, которые в Положении не называются, а характеризуются бессодержательным термином «осуществляет».
Вызывает удивление и тот факт, что объём полномочий специализированного органа исполнительной власти в области культуры, а следовательно и библиотечного дела, установленный в ст. 37 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, и объём полномочий Федерального агентства по культуре и кинематографии явно не совпадают.
Исследуя всё многообразие представленных в Положении управленческих функций, можно сделать вывод, что они могут быть дифференцированы на несколько видов.
I. Общеуправленческие функции:
а) правоприменительные функции: издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров и регистров (п. 5.4.10);
б) функции по управлению государственным имуществом (п. 5.2, 5.3.2, 5.4.3, 5.4.4, 5.15);
1 СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176; № 21. Ст. 1915.
2 СЗ РФ. 2004. № 26. Ст. 2874.
в) функции по оказанию государственных услуг - организация деятельности
подведомственных библиотечных учреждений и организаций по оказанию безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам библиотечных, образовательных и информационных услуг (п. 5.1, 5.5, 5.15).
II. Специальные функции:
а) проведение государственной историко-библиотечной экспертизы (п. 5.3.1);
б) сохранение и реставрация музейных предметов, находящихся в федеральной
собственности библиотечных фондов (п. 5.3.2);
в) создание кооперированных библиотечных систем и информационно-библиотечных сетей, свободного каталога библиотек Российской Федерации, современных систем безопасности библиотек (п. 5.3.4);
г) осуществление функций государственного заказчика федеральных целевых, научнотехнических инновационных программ и проектов в области библиотечного дела (п. 5.6);
д) взаимодействие с органами государственной власти иностранных государств и
международными организациями по вопросам библиотечного сотрудничества (п. 5.7);
е) осуществление приёма граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения
устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление
заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок (п. 5.8);
ж) обеспечение в пределах своей компетенции защиты сведений, составляющих государственную тайну (п. 5.9);
з) организация профессиональной подготовки работников Агентства, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку (п. 5.11);
и) организация конгрессов, конференций, семинаров, выставок и других мероприятий в области библиотечного дела (п. 5.14).
Данная классификация, на наш взгляд, позволяет вычленить содержательную сущность и определить её не формальное (обозначенное в Положении), а реальное положение в системе указанных функций.
В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральное агентство по культуре и кинематографии имеет право:
1) давать разъяснения юридическим и физическим лицам по вопросам, отнесённым к библиотечному делу;
2) привлекать для проработки вопросов, связанных с библиотечным делом научные и иные организации, учёных и специалистов;
3) создавать координационные, совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в области библиотечного дела;
4) осуществлять контроль за деятельностью подведомственных Агентству библиотечных организаций.
Анализируя это раздел Положения, следует отметить, что его отдельная терминология вызывает возражение. Так, противопоставляются такие юридические категории как "«полномочие» и «права» (см. п. 5.1, 5.2, 6.1, 6.2, 6.3, 6.4), хотя ведущие учёные-административисты отождествляют эти понятия1.
Федеральное агентство по культуре и кинематографии не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в области библиотечного дела и функции по контролю и надзору, кроме случаев установленных указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.
Выше установленные ограничения полномочий Агентства не распространяются на полномочия руководителя Агентства по решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности Агентства, контролю деятельности в возглавляемом им Агентстве (его структурных подразделениях).
1 См.: Конин Н. М. Административное право России. Общая и Особенная части: Курс лекций. М., 2004. С.104; Старилов Ю. Н. Административное право: в 2 ч. Ч.2. Книга первая. Субъекты, органы управления. Государственная служба. Воронеж, 2001. С. 43 и др.
При осуществлении правового регулирования в установленной сфере деятельности Агентство не вправе устанавливать не предусмотренные законами, актами Президента РФ и Правительства РФ функции и полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также не вправе устанавливать ограничения в отношении осуществления прав и свобод граждан, прав иностранных коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти прямо предусмотрена Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и актами Президента и Правительства РФ, издаваемые на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов.
Федеральное агентство по культуре и кинематографии возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ.
Руководитель Федерального агентства по культуре и кинематографии несёт персональную ответственность за выполнение возложенных на Агентство функций. Он имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Министром культуры и массовых коммуникаций РФ по представлению руководителя Агентства. Количество заместителей руководителя Агентства устанавливается Правительством Российской Федерации.
Руководитель Федерального агентства по культуре и кинематографии осуществляет следующие функции:
1) распределяет обязанности между своими заместителями;
2) представляет Министру культуры и массовых коммуникаций РФ проект положения об Агентстве; предложения о предельной численности и фонде оплаты труда работников аппарата Агентства; предложения о назначении на должность и освобождении от должности заместителей руководителя Агентства; проект ежегодного плана и прогнозные показатели деятельности Агентства, а также отчёт об их исполнении;
3) утверждает положение о структурных подразделениях Агентства;
4) в установленном порядке назначает на должность и освобождает от должности работников аппарата Агентства;
5) решает в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной службе вопросы, связанные с прохождением федеральной государственной службы в Агентстве;
6) утверждает структуру и штатное расписание аппарата Агентства в пределах, установленных Правительством РФ фонда оплаты труда и численности работников, смету расходов на содержание аппарата Агентства в пределах, утверждённых на соответствующий период ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете;
7) в установленном порядке назначает на должность и освобождает от должности руководителей подведомственных учреждений и иных организаций, заключает, изменяет и расторгает с указанными руководителями трудовые договоры, утверждает уставы подведомственных учреждений и иных организаций;
8) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, издаёт приказы по вопросам, отнесённым к компетенции Агентства.
Финансирование расходов на содержание Федерального агентства по культуре и кинематографии осуществляется за счёт средств, предусмотренных в федеральном бюджете.
В завершение анализа административно-правового статуса Федерального агентства по культуре и кинематографии необходимо обратить внимание на отсутствие научно обоснованной концепции в проводимых структурных преобразованиях системы управления библиотечным делом.
В частности, представляется обоснованной позиция профессора С. Н. Братановского, отмечающего, что библиотечное дело является вполне сформировавшейся отраслью государственного управления, имеющий свои специфические цели, задачи и методы
управления и требующей наличия специализированного федерального органа исполнительной власти в ранге федерального агентства1.
1 См.: Братановский С. Н. Государство и культура: проблемы взаимоотношений в условиях рынка. Саратов, 2006. С. 112.
