CC BY
325
Правовая охрана земель сельскохозяйственного назначения - конструктивная основа обеспечения продовольственной безопасности России
С.Д. Иосифиди, аспирант, Оренбургский ГАУ
Каждый человек имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии. Понятие «окружающая среда» охватывает все компоненты природной сферы, потребителем которых является человек. Среди них законодатель особо выделяет землю. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9 Конституции РФ). В основе качества жизни, здоровья нации и, в конечном итоге, безопасности России лежит необходимость в обеспечении граждан безопасными и натуральными продуктами питания. Продовольственная безопасность государства базируется на его способности гарантировать населению удовлетворение потребности в продовольствии качественными и доступными продуктами питания. Земля, являясь объектом естественной природы, служит основным средством производства в сельском хозяйстве. Учитывая особую значимость земли как главного фактора, обеспечивающего доступность и качество продуктов питания, стабильность осуществления хозяйственной и иной деятельности, следует рассматривать упорядочение отношений с помощью правовых норм по сохранению, использованию, улучшению, восстановлению и т.д. земель сельскохозяйственного назначения как один из главных конструктивных элементов обеспечения продовольственной безопасности России. Осуществление Национального проекта развития АПК (2006 г.) также немыслимо без учета такой важной конструктивной составляющей, как охрана земель сельскохозяйственного назначения.
Данное понятие должно иметь законодательное закрепление, однако ни Земельный кодекс РФ, ни федеральные законы не дают определения, что же понимается под правовой охраной земель. Некоторые авторы применяют определение, данное в Земельном кодексе РСФСР 1991 г. в ст.100: «Охрана земель включает систему правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, а также на восстановление продуктивности земель и на воспроизводство и повышение плодородия почв». Поскольку данное определение не противоречит дей-
ствующему законодательству и соответствует содержанию охраны земель, предусмотренному ст.13 Земельного кодекса РФ, рассмотрение его с теоретической точки зрения вполне оправдано.
Из всей системы различных мероприятий, составляющих в комплексе охрану земель сельскохозяйственного назначения, особого внимания заслуживает правовая охрана, которая занимает ведущее положение в ней. Правовая охрана земель сельскохозяйственного характера заключается в установлении обязательных правил (норм) реализации всех остальных мероприятий, в законодательстве об охране земель определяются права и обязанности собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, государственных органов, других организаций и граждан, а также их ответственность. Четкое закрепление в Земельном кодексе Российской Федерации и федеральных законах предписаний, запретов и дозволений, направленных на охрану земель и установление норм об ответственности за нарушение предусмотренных законом правил, позволит успешно функционировать всей системе правовых, организационных, технических, научных, экономических и других механизмов, которые в совокупности называются охраной земель сельскохозяйственного назначения.
В.Н. Харьков раскрывает понятие правовой охраны земель через главные элементы ее содержания, однако оно не слишком четкое в установлении пределов правового регулирования: «Под правовой охраной земель понимается установление системы организационно-правовых и экономических мер, направленных на сохранение земель как важнейшего объекта окружающей природной среды, включающей в качестве главной составной части правовое регулирование порядка землепользования и обеспечение публичных интересов, а также установление и применение мер юридической ответственности за нарушение обязанностей по рациональному использованию и охране земель» [1].
Исследуя вопрос о правовой охране земель сельскохозяйственного назначения, невозможно обойтись без рассмотрения основополагающих идей, т.е. тех принципиальных положений, которые пронизывают данный институт права, в соответствии с которым строится правовое регулирование изучаемых отношений.
Охрана земель представляет собой деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, орга-
нов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на рациональное использование, воспроизводство земли как природного компонента природной среды и природного ресурса, на предотвращение ухудшения качественного состояния земель в результате негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности и на ликвидацию ее последствий [2]. Важным моментом в данном определении является указание на деятельность субъектов как реализацию установленных в законе их прав и обязанностей.
По мнению К.Х. Ибрагимова и А.К. Ибрагимова, под правовой охраной земель сельскохозяйственного назначения следует понимать систему научно обоснованных мероприятий, закрепленных в земельном законодательстве и направленных на обеспечение всеми участниками земельных отношений сохранения и повышения плодородия только неиспользуемых земель в интересах нынешнего и будущего поколений людей [3]. Данное определение содержит ряд важных признаков, в т.ч. системность и научную обоснованность. Однако указанные авторы не признают самостоятельного значения правовой охраны при использовании земель, по их мнению, оно поглощается понятием «рациональное использование».
Ю.Г. Жариков говорит о необходимости рассмотрения понятия «правовая охрана земель» через правовую охрану почв, как национального достояния России, а также о выделении почв в особый объект правовой охраны. В связи с этим приоритета в плане охраны заслуживают земли сельскохозяйственного назначения. По мнению ученого, конкретные требования охраны земель и почв сформулированы в ст. 13 ЗК РФ и представляют собой сложный комплекс мероприятий. Также, помимо этих требований, существуют экологические требования охраны земель и почв и специальные требования охраны земель и почв [4]. Для обозначения элементов правовой охраны автор использует термин «требования», которые, в свою очередь, представляют собой «комплекс мероприятий».
Л.В. Тихомиров утверждает, что Земельный кодекс РФ 2001 г. является более прогрессивным и совершенным правовым актом, так как исключает «очевидное логическое противоречие, поскольку дать определение любому понятию можно, лишь отразив в этом понятии содержание соответствующего понятия» [5]. Аналогичного мнения придерживается и В.В. Попов, считая, что законодатель в Земельном кодексе Российской Федерации не стал давать обобщающее определение понятия «охрана земель», подробно раскрыв содержание данного понятия в статье 13 Земельного кодекса Российской Федерации [6].
Однако содержание правовой охраны земель не ограничивается нормами, закрепленными в
статье 13 Земельного кодекса Российской Федерации. Тем более неверно утверждение, что содержание раскрыто подробно. Многие элементы правовой охраны земель находятся в других нормах Земельного кодекса Российской Федерации (в частности, в ст. 78,79), часть из них установлена федеральными законами (например, ФЗ «О переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую») и т.д.
Правовая охрана земель, по мнению Б.В. Ерофеева, — это охрана ее правовыми средствами, т.е. путем установления прав и обязанностей по отношению к земле государственных органов, предприятий, учреждений и граждан, путем запретов и дозволений, путем поощрения заботливых собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов и наказания правонарушителей [7].
На наш взгляд, это определение правовой охраны земель является наиболее оптимальным из всех представленных, так как в нем отражена сущность правового регулирования общественных отношений: установление прав и обязанностей, запретов и ответственность правонарушителей. Однако данное определение требует некоторых уточнений применительно к правовой охране земель сельскохозяйственного назначения. Во-первых, правовая охрана земель сельскохозяйственного назначения представляет собой совокупность правовых норм, носящих в своей основе императивный характер (что очень важно, поскольку связано с обеспечением продовольственной безопасности). Во-вторых, в содержании правового института охраны земель сельскохозяйственного назначения должны превалировать регулятивные нормы над охранительными. Установление прав и обязанностей субъектов, направленных на упорядоченное развитие общественных отношений, возникающих на основе правомерного поведения, будет определяющим в условиях правового государства, в отличие от норм об ответственности.
Необходимо закрепить в законе термин «правовая охрана земель сельскохозяйственного назначения» для более четкого определения пределов правового воздействия на указанные отношения.
Целями охраны земель являются: предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности; обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности (ст. 12 Земельного кодекса РФ).
Правовая охрана сельскохозяйственных угодий имеет два основных аспекта: количественный и качественный. Количественный аспект пресле-
дует цель по возможности сохранить ценные угодья в сельскохозяйственном производстве, минимизировать их изъятие для представления в несельскохозяйственных целях. Качественный аспект правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения выражается в установлении для всех субъектов, владеющих этими землями, независимо от прав на них, обязанности осуществлять мероприятия, указанные в ст. 13 Земельного кодекса РФ. Такую структуру правовой охраны дает профессор И.А. Иконицкая [8].
Количественный аспект раскрывается в ст. 78, 79 Земельного кодекса РФ и других федеральных законах и заключается в особенностях использования сельскохозяйственных угодий: это предоставление сельскохозяйственных угодий, их использование, изъятие для несельскохозяйственного использования, возмещение потерь сельскохозяйственного производства при изъятии соответствующих земельных участков. Качественный аспект правовой охраны подразумевает использование и охрану с точки зрения сохранения и повышения плодородия почв и регламентирован другими статьями Земельного кодекса, а также специальными федеральными законами. Вопросы, связанные с землеустройством, государственным учетом, с государственным земельным кадастром, затрагивают оба аспекта правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения.
Н.Г. Жаворонкова и Е.Л. Максимов выделяют в содержании правовой охраны административные меры государственного регулирования и экономические меры государственного регулирования. Административные меры государственного регулирования, в свою очередь, делятся на специальные требования охраны земель и экологические и природоресурсовые требования охраны земель [9].
На наш взгляд, содержание правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения составляет систему элементов правового регулирования отношений по охране указанных земель, установленных законодателем: обязательные для правообладателей мероприятия в отношении земель сельскохозяйственного назначения, указанные в ст. 13 ЗК РФ, ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», ФЗ «О мелиорации» и других федеральных законах; федеральные, региональные и местные программы охраны земель; соблюдение экологических, санитарно-гигиенических требований при внедрении новых технологий, осуществлении программ мелиорации земель и повышении плодородия почв; установление нормативов ПДК вредных веществ и микроорганизмов; проведение почвенных, геоботани-ческих и агрохимических обследований; консервацию земель с изъятием из оборота; особую охрану земель, занятых оленьими пастбищами в
районах крайнего Севера, отгонными и сезонными пастбищами, экономическое стимулирование правообладателей земель сельскохозяйственного назначения; установление целей и круга субъектов использования земель сельскохозяйственного назначения; закрепление в законе особенностей использования сельскохозяйственных угодий; порядок и условия предоставления земель сельскохозяйственного назначения гражданам и организациям; особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую; мониторинг и землеустройство земель сельскохозяйственного назначения; возможность правового регулирования отношений по поводу охраны земель сельскохозяйственного назначения законами субъектов РФ в соответствии с региональными почвенно-климатическими особенностями.
Нельзя согласиться с отдельными авторами, которые включают в содержание правовой охраны защиту субъективных прав на землю, помимо мер по сохранению, улучшению и восстановлению земель, что отражают и в определении [11]. По нашему мнению, защита субъективных прав на землю осуществляется в соответствии с нормами Гражданского кодекса РФ (ст. 301, 303, 304), ст.ст. 59—64 Земельного кодекса РФ.
Если охрана отделима от рационального использования и может проводиться без него, то рациональное использование невозможно без охраны. Это означает, что охрана является необходимой частью рационального использования. Вместе с тем правовая охрана является самостоятельным институтом земельного права и может осуществляться без использования земли в виде запрещения или ограничения пользования землей. Если сравнить процесс сельскохозяйственного производства на разных стадиях развития мировой цивилизации, то станет очевидно, что активных мер охраны земель ранее не существовало: истощенное поле бросали и использовали новое. На настоящем этапе затраты на меры по охране и восстановлению почв приближаются к собственно расходам по непосредственному получению урожая. Представляется, что в будущем меры по охране будут занимать значительное время и основную часть расходов сельскохозяйственных производителей, учитывая сегодняшнее потребительское отношение к земле.
Правовая охрана земель сельскохозяйственного назначения представляет собой наиболее важный, значимый на современном этапе институт отрасли земельного права. В первую очередь это связано с защитой национальной безопасности в сфере обеспечения продуктами питания населения Российской Федерации. В федеральной целевой программе «Повышение плодородия почв России на 2002—2005 гг.» подчеркивалось, что
состояние почвенного плодородия напрямую связано с продовольственной безопасностью страны. В условиях увеличения населения планеты, выращивания за рубежом генетически модифицированных продуктов Россия может стать в будущем ведущим экспортером экологически чистой сельскохозяйственной продукции. В этой связи возникает необходимость не только в пуб-лично-правовом регулировании, но и в доминанте общественных интересов над интересами частных собственников земли в процессе создания данного правового института.
Литература
1. Харьков, В.Н. Организационно-правовое обеспечение рационального использования и охраны земель на уровне субъекта РФ (на материалах Тверской области): диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1998. С. 49.
2. Земельное право: учебник / под ред. Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева; A.B. Бабанов (и др.). М.: ТК Велби, Изд-во Проспект,
2006. С. 472.
3. Ибрагимов, К.Х. Земли сельскохозяйственного назначения: понятие, сущность и особенности правовой охраны / К.Х. Ибрагимов, А.К. Ибрагимов // Право и политика. 2004. № 4.
4. Жариков, Ю.Г. Земельное право России: учебник. М.: КНОРУС, 2006. С. 143-150.
5. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. М., 2001.
С. 71-72.
6. Бобылев, А.И. Правовое регулирование земель железнодорожного транспорта: теория и практика / А.И. Бобылев,
B.В. Попов, О.В. Лукьянова. М.: Право и государство, 2003.
C. 110.
7. Ерофеев, Б.В. Земельное право России: учебник. М.: Юрайт-Издат, 2004. С. 372.
8. Иконицкая, И.А. Земельное право Российской Федерации: учебник. М.: Юристъ, 2002. С. 205.
9. Земельное право: учебник / под ред. Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева; A.B. Бабанов (и др.). М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. С. 477—491.
10. Краснова, И.О. Земельное право. Элементарный курс. М.: Юристъ, 2001. С. 148-149.
